丹麦成人继续学习投入保障机制——基于教育经济学视角

王 琳

(河北大学 教育学院，河北 保定 071002)

2019年10月16日，教育部办公厅等十四部门印发《职业院校全面开展职业培训促进就业创业行动计划》的通知指出，到2022年，职业院校面向社会广泛开展职业培训，培训理念更加先进，培训层次更加完善，培训课程资源更加丰富，培训类型与形式更加多样。广泛开展企业职工技能培训、积极开展面向重点人群的就业创业培训、大力开展失业人员再就业培训、做好职业指导和就业服务、健全参训人员的支持鼓励政策。全面落实职业培训补贴、生活费补贴政策，确保符合条件的参训人员应享尽享。[1]这对于构建成人继续学习的教育投入保障机制具有重大现实意义。教育投入是指教育活动所耗费的人力、物力和财力资源的总和，其货币表现形式即为教育经费。丹麦的成人继续学习在世界上享有盛名，分别在财政、社会保障、税收等方面根据成人继续学习的不同结构进行不同的资助。2019年，丹麦公共教育投入占GDP达到8.28%，位列欧洲第一位，其中成人继续学习的投入达到1.45%。[2]财政对教育的高度支持是成人继续学习的重要资金保障。本文通过对丹麦成人继续学习运行机制、维度和社会功能三个层面进行分析，为我国成人教育的有效发展提供借鉴。

一、丹麦成人继续学习的运行机制

(一)价值目标

在丹麦，“成人继续学习”的价值目标在一定程度上等同于终身学习。终身学习的概念是多样化的，包括“积极的公民身份、个人成就和社会包容，以及与就业相关的方面”等目标。[3]终身学习对个人、社会和经济都有重要的影响，例如“个人在工作中有效的能力现在被认为是维持个人、地方和国家福利的必要条件”。[4]终身学习对于重新学习、提高技能或发展工作生活变化所需的技能也至关重要。终身学习是描述贯穿人类一生学习活动的既定方式。例如，经合组织和欧盟将终身学习定义为继续教育和培训活动。

(二)组织设计

Laal(2014)将学习分为正式学习、非正式学习和非正规学习。[5]正式学习是在有组织、有结构的环境中进行的学习(正规教育、公司内部培训)，学习结束并通过考试可以获得正式的认可(文凭、证书)。非正式学习是在计划好的活动中学习，例如在工作环境中获得的职业技能。非正规学习是指从日常生活活动中获得的关于家庭、工作或休闲等方面的知识，通常被称为经验学习。

(三)实践运行

1.正式的成人教育和培训

丹麦的正式成人教育系统是与主流正规教育系统平行的。各种教育水平的成人都可以接受继续教育，并且在人生的任何时候都可以参加考试。成人教育分为普通成人教育课程(成人预科、普通成人教育和高等预备考试)和成人职业教育和继续培训方案(成人职业培训、基础成人教育、高等成人教育课程、文凭课程和硕士课程)，分别由儿童、教育和性别平等部、高等教育和科学部负责管理。每一种形式的成人教育都受到法律的管理和规范。

(1)普通成人教育课程一般由成人教育中心(VUC)提供。2007年以来，这些成人教育中心一直是自治机构。儿童、教育和性别平等部颁布了成人教育中心工作运行规则以及所有学科和课程。以下是成人教育中心提供的各种教育。

预科成人教育(FVU)：包括基础读写和计算技能、语言技能(包括丹麦语和英语)以及学生选择的课程。这种教育是为那些没有足够资格接受教育和培训或应付工作生活需要的成年人而设的，他们有机会参加考试以获得证书。教学费用由国家承担，但所有学生都要根据学习课程的数量和类型支付参与费用。[6]

普通成人教育(AVU)：中等以下教育体系的组成部分。提供单一学科课程，以提高或补充成人的知识和技能，并改善他们从事未来工作和接受教育的可能性。普通成人教育中的学生有资格参加高一层次的继续教育考试。全国各地的成人教育中心及其附属部门负责提供此种教育类型，教学费用由政府通过税收资助，但学生需要支付每门课程的参与费用。[6]

高等预备考试(HF)：成人教育中心提供的与普通教育体系相适应的中高级单学科课程。目标是为参与课程学习的成人提供全面的教育，主要是高中水平的科目，所有科目的学费是固定不变的。[7]

作为普通成人教育的一部分，成人教育中心还为成人提供特殊教育课程，如障碍成人教育，主要帮助阅读困难的成人理解书面文字。

(2)成人职业教育和继续培训方案主要包括以下五种类型。

成人职业培训(AMU)：提供短期培训，主要针对公共部门和私营企业的低技能和熟练工人。根据劳动力市场的需要拟订和调整，现有大约3，000个不同的成人职业培训方案和200个单一科目的课程。培训课程的时间为半天至六周不等，学生完成课程后可获得证书。同时也为移民和难民设立特别方案，并根据个人能力评估方案确认先前的学习情况。所有课程均由教育部批准，培训课程的费用由公共资金资助。成人职业培训由教育部管理。[8]

基础成人教育(GVU)：根据学生个人以前的经验和资格，从职业培训计划中选择课程，从而达到与完成相应青年教育学生相同的专业水平和具备同等参加考试的资格。[8]

高等成人教育课程(VVU)：由专业高等教育学院提供，周期短，在欧洲终身学习资格框架中为第5级。

成人文凭课程：水平相当于普通高等教育的第一阶段(也就是本科阶段)，在欧洲终身学习资格框架中为第6级。

成人高等教育硕士课程：普通高等教育的第二阶段(也就是硕士阶段)，在欧洲终身学习资格框架中为第7级。[8]

2.非正式成人教育

非正式成人教育在丹麦有着悠久的传统，它的一个核心功能是使成人能够平等地参与丹麦民主社会。丹麦成人教育协会(DAEA)是促进成人学习和倡导从事非正式成人学习活动的组织。非正式成人教育受到法律的约束，主要是关于寄宿民间高中、学习协会和夜校的法律。

丹麦的非正式教育系统由文化部管理，包括如下三种类型。

(1)民间高中(Folkehøjskoler)。丹麦有70所民间高中，提供短期和长期的学习，同时提供各种学科的学习机会。民间高中一般是寄宿学校，大多数学生在18岁至24岁。学制一般为4个月。对入学没有要求，也没有考试，但学校提供出勤文凭。[9]

(2)夜校(Aftenskoler)。由市政当局提供资助，市政当局支付三分之一的教学费用，并提供教育场所。主要由工人教育协会组织，工人教育协会是丹麦劳工运动的一部分，全国有100个分支机构，主要提供外语、信息技术和健康相关的课程。[9]

(3)日间民间高中(Daghøjskoler)。旨在提高公众对教育的了解，同时以就业为导向。主要由工人教育协会和民间基金会(Daghøjskoleforeningen)组织，针对需要提高资格的失业人士以及为移民提供符合劳动力市场需求的成人教育。由于国家并没有明确法律规定市政当局对日间民间高中的相关支持条款，因此，每个市政当局单独决定是否以及如何支持在其地区运营的日间民间高中。[9]

二、成人继续学习投入保障机制的维度

“教育同时具备了公共产品的非竞争性、非排他性和私人产品的竞争性、排他性的特征，是集公共产品要素和私人产品要素于一体的融合产品”。[10]这种融合产品的特性决定了为教育提供资源的主体是多个而非单一的。丹麦成人继续学习投入保障机制的主体是多元的，分别是三方协议的多元支持、国家财政层面的大力投入、社会保障层面的有效助力以及税收层面的有力补充。

(一)三方协议的多元支持

由于技术的快速变化，人们需要不断提高自己的知识和技能，以适应不断变化的工作方法和要求。三方协议是政府、工会和雇主组织之间签订的，一直是丹麦推动成人继续学习的主要力量，旨在增加成人继续学习的灵活性，以应对劳动力市场需求和未来技能的变化。2016年和2017年就增加工作岗位和提升成人基本读写技能签订三方协议。2016年8月，政府(自由党)、工会和雇主组织达成一项三方协议，以确保在整个丹麦有足够数量的熟练工人。根据该协议，雇主组织承诺安排8,000至10,000个工作岗位，使职业教育更具有吸引力。[11]2017年10月，政府、工会和雇主组织达成一项三方协议，出发点和动机是丹麦60万成人缺乏基本的读写技能，另一个重要的推动因素是，几乎每两名非技术工人就有一人认为没有必要接受继续培训，报名参加成人教育和继续教育的人就更少。该协议同意为熟练员工和非熟练员工提供更多机会，涉及2018-2021年价值25亿丹麦克朗的项目。[11]这些措施包括提高学生在成人职业培训课程中的免税额度，增加国家对成人继续学习的拨款力度,改善成人职业教育的供应,以满足个人需求和提高企业成人职业培训课程的质量。

总的来说，三方协议支持成人继续学习的途径主要有以下七个方面。

1.新的重建基金

每年拨出约4亿丹麦克朗用于“新重建基金”，这将为非熟练工人和熟练工人能够主动接受进一步职业培训提供资金支持。该基金的主要目的是为职业转换提供更好的机会，为那些想要转行的人提供合理的收入。[12]

2.资金池

每年分配约1亿丹麦克朗用于提供成人参加阅读、写作和算术课程的机会，加强成人基本的职业技能，同时增加对信息和通信技术(ICT)技能和英语语言技能的关注。[12]

3.加强课程质量

成人职业培训课程的质量将通过增加对学校的补偿而得到改善，每年的预算将达到2.8亿丹麦克朗。此外，每年拨出1亿4千万丹麦克朗，以确保根据劳动力市场的需要提供足够的不同课程。[12]

4.更加相关和灵活的成人职业培训课程

政府提供更灵活的成人职业培训课程，让学生有更多机会根据公司的特殊需要进行调整。参与者可以参加考试和获得证书，证明他们所获得的技能。[12]

5.更容易获得继续培训

设计职业和继续教育网上报名和培训系统，主要提供获取培训机会的信息和指导、报名参加课程以及申请VEU津贴，[12]成人更容易选择和获得培训。

6.更高成人职业培训津贴

为了增加成人参加职业培训课程的积极性，发放的津贴将从最高失业补助的80%提高到100%。[12]

7.更高级培训的开发计划

每年拨出500万丹麦克朗用于发展成人继续学习的方案，用于更高级的成人和继续培训，以适应私营和公共劳动力市场由于数字化和其他技术变革而迅速转变的需要。[12]

(二)国家财政层面的大力投入

劳动力质量是影响经济增长的重要因素,它本身是由影响经济增长的间接因素所决定的，如教育、消费水平和卫生保健等，这些因素又属于人力资本投资的范畴,所以，国家加大对人力资本投资的力度，一方面可以提高劳动力的质量，另一方面在提升劳动力质量的同时促进经济的发展。[13]自20世纪90年代初，丹麦实行一系列财政和经济改革，将失业率由最高的7.1%降低到1.5%，实现了经济的大幅度增长，同时深刻意识到加大人力资本的投资力度对经济发展的重要性。丹麦在财政层面主要通过国家成人教育支持计划和国家教育补助金两项举措支持成人继续学习。

1.国家成人教育支持计划(SVU)

国家成人教育支持计划是为希望在丹麦劳动力市场就业或者进一步提升就业技能的人所提供的支持措施。该计划为课程申请人提供机会，让他们在失业期间获得基本收入，参与特定类型的教育，从而弥补因参加课程学习所失去的收入。应付的资助是根据损失的工作时数计算的。国家成人教育支持计划主要包括申请条件、时间长度、比率三个方面。

(1)申请条件。国家成人教育支持计划适用于在丹麦就业或自雇的人，分为两个级别，第一阶段是为参加小学/初中或高中(亦称通识教育)资助课程的人而设，第二阶段是高等教育的参与者，这两个级别的需求不同。

申请人不论属于哪个申请级别，均应满足如下一般条件：年龄必须在25岁至丹麦的退休年龄之间，年龄在20至25岁的外国申请人也可以获得特殊照顾，用于外国人培训和成人预备教育、诵读困难者基础教育或成人特别教育，主要是学习丹麦语。申请人必须是丹麦公民、居住在丹麦的居民或拥有丹麦国籍或拥有平等的地位。申请人必须已经注册或被认为有资格参加国家成人教育支持计划批准的教育。申请人必须积极参加课程/学习。申请人不得接受用于支付生活费用的其他形式的公共资金。作为教育的一部分，申请人可能没有资格从雇主那里获得工资。申请人必须在丹麦目前的工作场所工作至少26周。申请人必须与其工作场所就教育假达成协议(不适用于自营职业者)。[14]

申请小学/初中或高中资助课程的要求：“提前离校者”才有资格申请普通教育的国家成人教育支持计划。“提前离校者”是指申请人拥有8年或更少时间的教育经历，同时接受过2年的职业培训，或者申请人拥有10年的教育经历，同时接受过职业培训，对培训的时间没有限制。存在的例外情况是“提早离校者”规则不适用于丹麦国民的成人预备教育、成人诵读困难症特别教育或成人特别教育。[14]

申请高等教育的要求：申请人可能没有完成任何高等教育。同时存在的例外情况是申请人在过去5年没有接受高等教育，或者他们无法接受丹麦高等教育。如果是后一种情况，申请人必须在信中详细说明所受的教育，以及申请人在哪里接受的教育，以申请豁免。这封信件必须与国家成人教育支持计划的申请一同递交，并附上毕业证或学位证书的复印件。[14]

(2)国家成人教育支持计划时间的长度。参加国家成人教育支持计划的学员可获得1周到40周不等的经济支持，最低标准是1周37小时。[15]

(3)国家成人教育支持计划的比率。国家成人教育支持计划是用来补贴生活费用的，可以部分弥补收入损失。2018年的比率为：成人预科教育和成人职业教育平均每周4,300丹麦克朗；小学和中学教育每周3,440丹麦克朗；高等教育每周2,580丹麦克朗。[15]

2.国家教育补助金(SU)

丹麦学习者无论社会地位如何，都有权获得继续教育的支持。2019年丹麦有超过493,000名学习者受益于国家教育补助金及贷款计划的教育支持。国家教育补助金及贷款计划年度预算达2,400亿丹麦克朗，约占国民生产总值的1%。[14]国家教育补助金主要包括资助方案、申请条件以及资助停止三个部分。

(1)资助方案。一是青年教育计划。18岁以上人士参加青年教育计划，即普通高中、职业高中或职业教育和培训计划。学习者必须上课、参加考试，并以其他方式表明他们积极参与教育活动。这类资助没有时间限制，除某些高级中学课程外，学习者可获得任何课程的资助。在学习者20岁之前，他们的资助金额取决于父母的收入。当超过一定数额时，资助按比例递减，以最低资助结束。[14]二是修读高等教育全科学位课程。修读高等教育全科学位课程的学习者，可以获得按月发放的助学金。当学习者开始学习时，国家教育补助金以月为单位，给予其学习期限的补助。如果学习者在第一次完成课程考试后不迟于两年被第一个高等教育专业录取，将获得规定学习时间内的国家教育补助金及部分额外奖励。[14]

(2)申请条件。第一，学习者在学业上很活跃，活跃规则因学习者参加的教育类型而异。如果学习者参加青少年教育计划，按照该计划的规则参加测试和考试，并提交作业。如果学习者于2016年7月1日或更晚时间开始修读高等教育全科学位课程，只要学习时间延迟(指一项学习结束时)不超过6个月或者如果学习者2016年7月1日之前开始学业，只要学习时间延迟不超过12个月，就可以视为学业上活跃。[15]

第二，学习者的生活费没有其他公共支持。当学习者获得其他形式的公共支持来支付生活费用时，将在数月之内无法获得国家教育补助金。 如果学习者仅在该月的一部分时间内获得公共支持，则不会取消当月的国家教育补助金。此外，其他公共支持有失业救济金，提前退休，社会保险，参加职业成人和继续教育的补偿(VEU津贴)，综合津贴(IGU)，整合绩效，现金援助，休假津贴-产假等。[15]

第三，学习者在获得国家教育补助金的同时没有太多的收入，一年之内可获得的补助金额有限，该数额称为年度津贴，其中包括12个“每月酬金”。 如果学习者在获得国家教育补助金或贷款的年收入不超过年度津贴，则可以避免偿还部分国家教育补助金。 如果学习者仅在该年的部分时间获得国家教育补助金，年度津贴将会更多。如果学习者有未满18岁的孩子，同时未获得某些补助金或在国外做国防服务，年度津贴可能会增加。[15]

第四，学习者变更学历或学习地点时需要重新申请国家教育补助金,因为国家教育补助金主要用于已指定的特定教育。学习者的国家教育补助金不会自动转移到新的学习地点，因为它专门用于学习者所申请的教育站点的教育。申请国家教育补助金的截止日期是每月的最后一天。例如，如果学习者想申请9月份的国家教育补助金，则必须在9月30日之前提出申请，否则将失去机会。[34]如果学习者在获得前一学分的国家教育补助金费用的一个月内重新选择新的教育领域，那么将需要偿还本月的国家教育补助金费用，这是因为已经支付的国家教育补助金被指定用于先前的教育，因此无法转移到新的教育。[15]

第五，无论是青年教育计划还是修读高等教育全科学位课程，学习者年龄必须满18岁，也就是成年。[15]

第六，如果学习者是外国公民且拥有的条件等同于丹麦公民，同样有机会获得国家教育补助金。[15]

第七，学习者的学历符合与其申请国家教育补助金的教育类型相关的条件。[15]

第八，如果学习者是自雇人士，则无权获得国家教育补助金。[15]

(3)资助停止。一是青年教育计划学习活动。如果学习者的学习地点宣布学习者学业上不活跃，那么学习者的国家教育补助金将在下个月停止，同时给学习者发送电子邮件，明确告知国家教育补助金停止运行的时间。[11]二是修读高等教育全科学位课程。学习者于2016年7月1日或更晚时间开始学业，如果学习时间延迟(指一项学习结束时)超过6个月(包括6个月)；学习者于2016年7月1日之前开始学业，如果学习时间延迟超过12个月(不包括12个月)，就可以视为学业上不活跃。以上两种情况国家教育补助金将停止运行。[15]

(三)社会保障层面的有效助力

教育成本的货币表现为社会和受教育者个人及家庭直接和间接支付的培养学生所花费的全部费用。[13]教育成本分为教育货币成本与教育机会成本,前者是指学生本人、家庭、亲友为学生受教育而直接支付的学费、杂费、书籍文具费、文体费、交通费、住宿费、生活费等；后者是指达到法定劳动年龄段的学生因上学而未就业可能放弃的就业收入。[13]成人继续学习需要花费教育货币成本和机会成本，会在一定程度上给他们造成经济负担，甚至因参加学习而导致群体间收入差距的过大，这时社会保障是调节收入分配的主要方式。丹麦社会保障在两个方面对成人学习形成有效的助力，分别是成人职业教育和继续教育津贴以及失业保险基金。

1.成人教育和继续教育津贴(VEU-allowance)

该项津贴针对没有从雇主那里获得固定工资并符合资格标准的成人职业教育和培训学习者。2013年，政府提出“DK增长计划”，旨在确保丹麦未来经济的增长和就业，重点之一是加强成人和继续教育，因此，拨出的10亿丹麦克朗用于在2020年之前提供更多更好的成人和继续教育。2019年，VEU津贴标准为每人每小时117.70丹麦克朗(每周4,355丹麦克朗)。2020年，VEU津贴标准为每人每小时119.05丹麦克朗(每周4,405丹麦克朗)。[16]学习者如果具备以下资格标准，就可以申请。

(1)VEU津贴申请资格准则

第一，正在参与课程。学习者只能在就读的学校记录时间内获得VEU津贴。要获得VEU津贴，学习者必须在整个课程中工作14天，可以是课程开始前14天，课程之后14天或课程开始前7天和课程后7天。[16]

第二，有收入损失。VEU津贴的目的是补偿学习者在学习过程中的薪水损失。如果某些教学时间不在学习者的工作时间之内，那么学习者只可以报销部分教学时间中损失的薪水。如果所有教学时间都是在学习者通常有空的时间(如周末或公共假期)，学习者的薪水则不会获得报销，因为不会遭受任何薪资损失。如果雇主在工作时间以外的时间为学习者提供补偿，学习者很可能会在所有时间获得VEU津贴。[16]

第三，必须曾经是雇佣者。根据丹麦法律，学习者必须在拥有丹麦CVR编号的公司中担任雇员或自雇人士。如果学习者是自由工作者，或者在没有工资津贴的情况下进行轮岗工作，那么也被视为正在工作，并且很可能会获得VEU津贴。如果学习者有兼职工作并获得补充失业救济，同时正在参加全日制教育，则每周可能最多获得37个小时的VEU津贴。在学习者获得VEU津贴的小时数内，将从学习者的补充失业救济金中扣除。[16]如果学习者符合以下条件，通常不会考虑是否工作这一因素，可以获得VEU津贴，主要包括正在参加辅导和资格课程、学习者在企业实习、学习者在职培训或带薪金的职业培训。

第四，如果学习者是外国人或居住在国外，例如德国或瑞典，只要在属于丹麦的公司工作，就很可能会获得VEU津贴。但是，如果居住在格陵兰或法罗群岛，将无法获得VEU津贴和交通补助。

第五，学习者的教育水平不高于职业教育。职业教育或类似教育是指不需要进入高中就读且持续时间不超过四年的教育。如果学习者受过高等教育，同时过去五年没有使用过高等教育，则可以获得VEU津贴。如果距完成高等教育不到五年，可能不会获得VEU津贴。[16]

第六，学习者没有获得公共福利。在获得公共利益(如现金利益)的同时将无法获得VEU津贴。[16]

第七，学习者没有培训合同：如果学习者受教育协议的保护，将不会获得VEU津贴。[16]

(2)VEU津贴率

VEU津贴率相当于最高每日津贴率的100%。如果是非全日制授课，则费用率会随小时数成比例降低。学习者将获得该计划安排的小时数的VEU津贴。如果学习者是全职工作，则每周最多可以工作37个小时。如果学习者是兼职，只能获得平时工作时数的报销。[17]

VEU津贴水平与丹麦目前的失业津贴水平相一致。如果学习者在课程期间从雇主那里获得固定工资，雇主有权获得VEU津贴。VEU津贴的开支由雇主偿还基金支付。如果失业人员符合失业保险基金的资格标准，则由就业中心承担费用。

(3)VEU津贴的种类

VEU津贴除了补偿因参加学习活动而损失的薪水外，同时还包括以下几种。

交通补贴。如果学习者从家到教育场所的距离超过24公里，则会获得交通津贴。即使学习者不是丹麦人，也可以获得补助，但仅限于在丹麦境内的部分。每个学习者每天最多可以获得576公里的交通补贴。2019年的交通补贴的标准为每人每公里0.99丹麦克朗，2020年交通补贴的标准则为0.98丹麦克朗。[18]

食宿补贴。如果学习者在就读期间住在住所外面，则有权获得伙食和住宿补贴。如果住所与教育地点和返回地点之间的交通距离超过120公里，或者由于暂时或其他原因在学习者居住住所以外的地方合理居住(如生病)，则同样适用。[17]

如果学习者搬进普通住宅，可以向市政当局申请贷款来支付租赁费用。住宅必须在1964年4月1日之后建造并投入使用，公寓和单间都可以贷款。如果学习者搬进一个没有独立厨房的普通青年之家，就不能申请贷款。

如果学习者的家庭收入低于一定的限额，市政府一般会提供贷款，即所谓的债券贷款，申请条件如下。

第一，学习者搬进公寓。家庭搬家后的总收入每年不超过241，164丹麦克朗(2018年)。如果学习者家里有孩子，贷款金额为每个孩子增加42,300丹麦克朗(2018年)，上限为四个孩子。

第二，学习者搬到一个单间，家庭搬家时的总收入每年不超过163,359丹麦克朗(2018年)。如果学习者家中有孩子，贷款金额为每个孩子增加42,300丹麦克朗(2018年)，上限为四个孩子。

第三，除公共住房外，还可向某些特定类型的残疾人住房提供贷款。[17]

(4)VEU津贴的特殊情况

学习者缺席。当上课时，学校会记录学习者的出勤和缺勤情况。学习者只能报销已参加学习的时间。

如果由于学校无法预料的情况而取消教学，学习者将可以获得VEU津贴。但是，学习者只能在取消教学的当天获得VEU津贴和交通补助。[11]

罢工和停工。在法律通知的罢工、停工或封锁之下，学习者无法获得VEU津贴。[11]

学习者被解雇或辞职。如果学习者在被解雇或辞职之前正在参加课程，则会获得VEU津贴，因为学习者在被解雇或辞职之前已经被录取。[11]

2.失业保险基金(UIF)

失业保险是由丹麦失业保险基金管理的自愿计划，而不是由国家管理。丹麦的失业救济金制度起源于20世纪初，当前的形式可以追溯到20世纪60年代末。丹麦的失业保险基金是雇员或个体户的私人协会组织，其唯一目的是为成员在失业时提供经济支持。

失业保险基金的成员可以领取2年的失业救济金，低收入群体的补偿率很高，高达以往收入的90%。失业但不是失业保险基金成员的人有权获得经经济状况调查的现金津贴，其支付率低于失业津贴。[11]

根据现行规定,如果一个失业的人已经成为失业保险基金成员至少1年，将获得失业救济金。一般来说，领取失业津贴的比率是根据过去24个月中收入最高的12个月来计算，有可能得到平均工资收入的90%。2017年，全职保险成员每月获得18,403丹麦克朗(2,473欧元)，兼职保险成员每月获得12,269丹麦克朗(1,649欧元)。失业津贴最多可在3年内领取2年。[19]

(四)税收层面的有力补充

税收按其调节方式可以分为直接调节和间接调节，前者对个人的收入直接征收一定的比例税，后者按个人的收入支出用途征税。丹麦的税收制度是累进的，这意味着收入越高需要交的税就越多。丹麦所有州的税率是一样的，分为低档所得税率和高档所得税率。2018年，如果个人年收入超过498,900丹麦克朗，就只缴纳最高税率。市政税是按收入的百分比计算的，每个自治市决定其居民的税率。因此，总的税率取决于居民居住的城市。[20]

丹麦的公民享有用税收支付各种服务的权利，主要基于丹麦社会的普遍共识：每个人都必须能够在困难的情况下得到帮助；所有儿童都必须上学，并有可能完成学业；所有公民都必须能够获得信息和指导；公共部门提供许多服务。

丹麦通过以下两种税收手段支持成人继续学习。

1.通勤扣除

22岁或以上的学习者必须在学习地点有所谓的“不存在的”住宿，通常是一个不到30平方米的住所，才能被视为通勤者。通勤者在个税申报单中可以预先填写扣除额。[21]

2.教育费用扣除

学习者达到一定水平的能力或学位，如基础教育、继续教育或专业化，其成本基本上是不可扣除的。但是学习者接受教育和/或跟踪学科发展，以此用教育赚取收入，那么此种教育费用是可扣除的。[21]例如，如果学习者作为一名专业的飞行员被雇用，同时正在参加一项与其就业相关的培训，那么就有权扣除与教育直接相关的费用。

三、成人继续学习投入保障机制的社会功能

丹麦成人继续学习投入保障机制从财政、税收、社会保障等多方面架构成人继续学习的资金和政策保障，成人继续教育在促进经济发展过程中发挥了重要的作用，同时在提升结构性就业率、激发成人继续学习的积极性以及加强多部门的高水平合作中发挥了关键性的社会功能。

(一)提升结构性就业率

近年来，丹麦实施多项支持成人继续学习的举措，在一定程度上助力其实现欧洲2020战略的目标。2016年，丹麦20-64岁年龄段的就业率为77.4%。目前，丹麦2020年的就业目标已经提前实现，20-64岁年龄段的结构性就业率达到80%，比欧盟平均水平高出约6个百分点。[22]同时2019年丹麦的失业率为0.6%，处于欧洲第一位。[22]

(二)激发成人参加继续学习的积极性

政府是成人继续学习的主要资金支持者，通过财政、税收等一系列支持措施，保障成人在参加继续学习过程中的薪水补偿、食宿补贴、交通补贴等，尤其是获得稳定收入的权利，在较大程度上解决了成人参加继续学习的资金问题。据2017年全球成人参与继续学习的调查统计表明，排名前八位的国家分别是：丹麦、荷兰、芬兰、瑞士、英国、德国、爱尔兰、韩国，其中丹麦以64%的参与率位居全球第一位。[14]

(三)加强国家、部门和地方各级利益相关方的高水平合作

通过三方协议的制定和实施，政府、社会合作伙伴、高职院校、教师和学生都参与到成人继续教育的发展中来，遵循协商一致的原则和共同的责任。在国家一级，社会伙伴就全面审查政策主题以及确定成人继续教育的结构和一般框架向教育部提供咨询意见。每个行业都有一个全国贸易委员会，向全国职业教育委员会提供服务。在地方一级，职业教育学院和地方培训各委员会合作调整课程，以适应当地劳动力市场的需要。许多高等教育院校还设立咨询委员会，通常由各利益相关者团体的代表组成，以便建立一个共享信息、发展共同研究项目和增进对彼此需求的了解的共同平台。

四、丹麦成人继续学习投入保障机制的启示

丹麦成人继续学习投入保障机制涉及的范围较广，分别是国家财政、税收、社会保障以及三方协议，多部门、多维度支持，为成人继续学习的有效运行提供了重要的资金和政策保障。对于我国在构建终身学习以及学习化社会背景下，如何更好地促进成人教育有效发展有着重要的借鉴作用。

(一)促进经济稳定健康发展是成人教育有效发展的现实基础

经济的稳定健康发展需要人才，教育对经济的促进作用需要依靠人才，科学技术日新月异的变化，对人才培养的规格和类型都提出了更高的要求，多层次、多类型人才的培养是经济发展的重要因素。知识和技术更新换代的速度越来越快，知识和技术淘汰的周期越来越短，如果不及时更新自己的知识和技术，在不久的将来会被淘汰，同时人才的缺乏将会成为制约经济发展的一个重要因素。

(二)建立健全国家职业资格框架体系是成人教育有效发展的动力保障

我国目前职业资格考试有21类，共计101项职业资格。[23]取得证书主要有两种形式：一是一次性考试取得，不区分等级；二是分等级考试，由低级到高级，最多是四个级别，最少是二个级别。职业资格考试的形式主要以笔试为主，操作部分的考试很少，同时行业协会、企业在职业资格框架中参与程度不足，特别是在职业资格认定方面。相关职业缺少职业资格准入制度是成人参加继续教育和培训活动积极性不高的一个重要因素，因此，应加快建立全国职业资格框架体系，确立每种职业资格在国家职业资格框架体系中的等级，建立并完善职业资格准入制度。

(三)建立多部门、多维度的资金和政策支持是成人教育有效发展的重要资金保障

根据国家教育部、统计局、财政部2019年10月10日统计的数据，2018年全国教育经费总投入为46,143.00亿元，比2017年的42,562.01亿元增长8.41%。[24]其中，国家财政性教育经费(主要包括一般公共预算安排的教育经费，政府性基金预算安排的教育经费，国有及国有控股企业办学中的企业拨款，校办产业和社会服务收入用于教育的经费等)为36,995.77亿元，比上年的34,207.75亿元增长8.15%。[24]2018年全国国内生产总值为900,309.5亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为4.11%。[24]我国已经连续7年国家财政性教育经费占国内生产总值比例超过4%。国家财政性教育经费中幼儿园、普通小学、普通初中、普通高中、中等职业学校占比达70%，高等教育经费占比达30%。加大对成人教育经费的投入是我国成人教育有效发展的重要资金保障，财政部门、社会保障部门、税收部门应建立协调互补性的教育经费和政策，全方位支持成人教育相关工作。

(四)多层次、多类型、多样化的成人教育是成人教育有效发展的关键途径

成人群体的受教育程度多样、工作类型和工作时间多样、学习需求多样以及能力的不同，成人参加继续教育和培训活动的积极性不高，很大程度上是因为成人教育的组织和实施没有与上述因素有效结合。根据成人群体受教育程度提供不同层次的成人教育课程，成人群体学习需求多样决定了成人教育应该提供多种类型的组织形式，改变单一授课形式，加大与行业协会、企业等社会部门的相关协调和合作。

五、结语

丹麦对成人继续学习的教育投入机制多样，本文只是列举了一些比较重要的教育投入机制的内容。一项机制或者政策的出台和实施，往往是基于国家自身独特的社会文化、政治、经济背景。丹麦之所以对成人继续学习进行比较大规模的投入，也正是基于丹麦的社会文化和政治经济背景基础之上。我国幅员辽阔，各地经济、文化发展水平差距较大，同时人口基数大，教育投入的人均比率较低。当一个国家人口增长率较低，并且物质资本不再是稀缺要素时，新经济增长理论可能会得到较好的运用和印证，这也是新经济增长理论之所以产生于发达国家的一个重要原因。但当一个国家人口增长迅速，并且物质资本仍然是稀缺要素时，用新经济增长理论来解释人力资本投资对经济增长的促进作用，显然是行不通的。[25]在借鉴丹麦成人继续学习投入保障机制的措施上，应该具体问题具体分析。