我国学分银行制度变迁的路径转换：由诱致性转向强制性

郑绍红，黄贵英

(1.重庆广播电视大学 党政办公室；2.重庆广播电视大学 创新教育学院，重庆 400052)

一、导言

1993年，新制度经济思想家诺思(Douglass C.North)教授获得了当年的诺贝尔经济学奖，其制度变迁理论与思想旋即广为传播。制度在人类社会中存在已久，人类社会的发展就是社会创建制度与制度规制社会二者不断往复交替、螺旋演变的进程，正如诺思所言，连续性的社会制度把现在、未来与过去连结在一起，“制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式”。[1]学分银行制度建设在我国已探索多年，但是进展缓慢。诚然，我国学分银行制度的建立需要经历一个从无到有的制度变迁过程，要遵循制度变迁的普遍规律。因此，我们可以从制度变迁理论的视角，对我国学分银行制度建设实践及后续路径选择问题进行审视，以反思我国学分银行建设面临的困境与问题，并对学分银行制度建设的后续路径进行设计。

二、我国学分银行制度变迁的困境及原因

(一)学分银行制度的内涵

何谓制度？在现代汉语中，制度通常指要求社会成员共同遵守的办事规程或行动准则。制度变迁思想家强调制度对人们行为的规范与约束，比如诺思认为，制度是人为设计的、型塑人们互动关系的约束，制度界定并限制了人们的选择集合；[1]舒尔茨(T·W·Schultz)认为制度是一种涉及社会、政治及经济行为的规则；[2]林毅夫认为制度是“社会中个人所遵循的行为规则”。[3]同时，制度变迁思想家也认同制度的积极社会功能，如林毅夫认为制度为人类提供了对付不确定性和增加个人效用的手段，可以为人们提供有用的服务。

我们通常将学分银行视为一种创新性的教育管理制度，这种制度能够将不同类型学习方式产生的学习成果囊括其中，通过一定的机制和规则进行衔接、互认与转换。换言之，人们希望通过学分银行建立起对各种类型学习成果进行认证、评估、累积和转换的制度，[4]从而实现学历教育与非学历教育的纵向衔接、横向沟通，搭建终身学习的“立交桥”。因此，学分银行制度将能够为学习成果管理提供标准与规范，使人们的学习成果管理遵循一定的行为准则，从而增加学习成果在终身学习社会的个人效用。

在理解我国的学分银行制度时，需要强调学分银行制度的应用边界。人们对学分银行制度的功能预期以及这一制度应有的规范性与约束性特点，决定了这项制度必须打破不同教育类别、不同地域范围、不同行业企业的界限，在全国范围内广泛应用与实施，否则这项制度就无法完成架设终身学习“立交桥”的使命。韩国学分银行、欧洲学分转换与累积制度(ECTS)等都是在其所属行政区域范围内打破界限、普遍应用的。韩国学分银行在国家终身教育振兴院的统一领导下，实现了高中、大学及社会培训机构学习成果的互通；ECTS实现了欧盟国家、部分中东欧和地中海沿岸国家不同高校之间课程的相互认可和学分转移；[5]香港资历架构在整个香港地区实现了主流教育、职业教育和持续进修的各种资历相互衔接。

(二)我国学分银行制度变迁的实践困境

近十年来,我国学分银行制度变迁的实践推动人们对学分银行制度进行了多方面的理论探索，促进了学分银行理念的普及，积累了学分银行制度研究与建设力量，从而为后续学分银行制度建设奠定了基础。[6]但是这段时期学分银行制度探索的实践也表明，学分银行制度建设目标并不能通过这一制度变迁路径而实现。究其原因，主要在于目前的学分银行制度变迁路径面临诸多无法突破的现实困境。

1.观念空转困境

有研究者把制度变迁的过程划分成五个阶段，[7]由此学分银行制度变迁的过程应该由五个具体阶段构成：(1)产生学分银行制度安排的观念；(2)广泛的政治动员；(3)确定学分银行制度制定权力的分配；(4)制定学分银行制度规则；(5)学分银行制度的合法化与稳定化。观念是行动的先导，但是观念必须向实践和行动转化，否则观念就只是一种空转中的理想。就现实的情况来看，国家虽然先后明确提出了搭建终身学习“立交桥”、建立国家学分银行、实现学习成果互认与转化等目标，也倡导地方开展学分银行研究与探索，但是国家并没有制定完整的学分银行制度，也没有制定明确的行动路线图。因此，从国家层面来看，学分银行建设目前仍然处于制度变迁的产生观念和初步动员阶段，总体上还在观念层面打转。职业教育学分银行建设方面虽然有了一些具体的举措，但是仍需进一步系统化为可以在全国推进的实践路径与策略。

2.动力缺失困境

诺思认为制度背景与人类行为之间存在密切联系。科斯(Coase)也强调人类行为的制度制约性，认为人们是在现实制度所赋予的制约条件中进行活动的，因此要“从人的实际出发来研究人”。[8]制度影响人类行为的方式有两种：一种是限制，即通过制度禁止人们产生某种行为；一种是激发，即通过制度激励人们从事某种行为。当制度鼓励人们去从事某种活动时，就能产生一种行为动力。我国学分银行的建设实践是缺乏制度支持的，一方面，学分银行尚未形成一套具有约束力的全国通用制度要求来规制人们的行为，参与或推动学分银行工作更多是靠实践者思想认识的自觉，具有很强的随机性与偶然性；另一方面，学分银行工作在各层级工作业绩考核中的作用并不明显，来自制度层面的内生性动力不足。因此，学分银行建设实践中常常遭遇动力缺乏的尴尬。

3.系统变革困境

制度通常处于一个制度结构(正式和非正式制度安排的总和)之中，由于事物之间存在普遍的联系性，某一项制度可能与制度结构中的其他制度之间存在相互牵制，“因为制度安排‘嵌在’制度结构中，所以它的效率还取决于其他制度安排实现它们功能的完善程度”。[3]因此，一项制度的变迁需要制度结构中其他制度安排给予配合，所谓“牵一发而动全身”。学分银行制度是一项制度安排，但同时又处于我国教育制度的整个结构之中。按照理想化的功能预期，学分银行将成为普通教育、职业教育、继续教育等各类学习成果之间相互沟通的桥梁，而不同类型学习成果的认定与互认，涉及到学分标准通用、不同类型学习成果的价值认定、不同类型学校的教学管理制度衔接等系统性问题，因此需要我国教育管理制度进行系统性、全国性的配套变革。从目前的实践进展情况来看，这样的系统变革无疑是自发性、局部性的制度变迁所无法实现的。

4.自主组织困境

埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)认为，在一定的条件之下，人们能够围绕实现某种集体利益的目标而自主组织起来集体行动，通过制定共同的行为准则并采取互惠的行为模式来建立制度，共同维护和实现公共利益，从而实现公共治理，这就是自主组织理论的基本思想。[9]以往的实践过程中，学分银行建设的各方力量也采取了一种类似于自主组织的治理方式，力图通过自发的行动构建起学分银行建设的协作团体，并通过联盟、协议等方式推进不同学校、行业之间的学习成果衔接。但是，自主治理通常只适用于小规模的公共事务治理，对于一些较大规模甚至全国规模的公共事务，自主组织治理就会力有不逮。学分银行的自主组织方式在实践中遇到组织能力与预期目标不相匹配的问题，通过自主组织的方式并不能把学分银行的相关各方都有效组织起来，同时有限范围的自主组织团体也不具备在全国层面大规模改变教育教学管理原有制度和制定学习成果互认衔接新规则的能力。

5.知识供给困境

知识与人的行为之间存在密切的关系。诺思认为心智结构是制度变迁过程中的一个关键影响因素，决定了认知主体对制度的看法与理解。而知识又是影响心智结构的一个重要因素，人们通过学习获取知识并进而形成或优化心智结构。正因为如此，诺思认为知识的发展方式影响人们对周围世界的感知，进而影响人们“理性化那个世界、解释那个世界以及证明其为合理的方式”。[1]关于学分银行的知识决定着人们认识、理解学分银行的态度和方式，而学分银行知识的缺乏则会导致人们因认识不足而行动乏力。在目前的制度变迁路径下，人们关于学分银行的知识探索是零散的、割裂的，无法形成一套能统一人们思想认识、内容完整的学分银行知识体系，因此也无法把人们动员组织起来采取学分银行建设的一致行动。

(三)我国学分银行制度变迁困境的原因分析

是什么吸引人们进行制度创新呢？戴维斯(Davis)和诺思认为，外部事件导致新的潜在利润点形成，这些利润是通过现有的制度安排所无法获得的，属于“外部利润”，制度创新是为了使这些“外部利润”内部化，实现总收入的增加，从而在没有人利益受损的情况下获取收益。[10]林毅夫根据制度变迁实施主体的不同，把制度变迁划分为诱致性和强制性两种，其中诱致性制度变迁是个人或一群人为响应新的获利机会而自发倡导、组织和实行的，而强制性制度变迁则是由政府通过法令与行政手段强力实施的。[3]

2010年以来，围绕学分银行建设这一核心目标，教育部及相关部委主要提供宏观规划与有限的政策，地方教育管理部门对地方学分银行建设给予具体支持，专家团队提供思想引领，而开放大学(广播电视大学)及其他的一些社会团体则发挥主力军的作用(见图1)。

图1 学分银行诱致性制度变迁的行动团体关系

在缺少国家和地方教育部门统一领导与指挥的情况下，基于对学分银行有利于终身学习社会建设、有利于教育管理、有利于学校转型发展等潜在获益机会的强烈预期，一批专家学者积极倡导与引领，开放大学和广播电视大学主动承担起学分银行的研究与建设任务，以一种自下而上的模式自发地进行了学分银行建设探索。因此，我国2010年至今的学分银行制度建设，主要表现为一种诱致性的制度变迁路径尝试。

由于诱致性制度变迁主要是由个人或一群人自发倡导、组织和实行的，因此难以在全国范围内形成统一的行动力量并采取一致性的集体行动，从而导致学分银行的建设路径与学分银行制度的目标定位之间产生严重的错位与偏差。从这个角度而言，诱致性制度变迁路径正是造成至今我国学分银行制度建设难以取得关键性突破的根本原因。

三、学分银行建设由诱致性转向强制性制度变迁的必要性

(一)学分银行强制性制度变迁

国家通过法律、法规和行政命令等方式来确立一项制度与实现制度供给，就是强制性的制度变迁。与诱致性制度变迁主要依靠自主组织自发推动制度变迁的方式不同，强制性制度变迁是依靠国家的强制力量来推进制度变迁，居于主导位置的是国家层面的行为主体，采用自上而下的覆盖式路径。

学分银行强制性制度变迁是指国家通过法规或行政命令的方式确立我国学分银行制度并通过国家强制力量在全国推行，从而实现学分银行制度的供给。与我国过去十年学分银行建设的诱致性路径不同，学分银行强制性制度变迁将由国家对学分银行制度体系进行统一设计，各方参与力量由国家进行整合和协调，制度变迁过程由国家统一组织与推进。

与诱致性制度变迁路径相比，学分银行强制性制度变迁路径意味着行动主体相互关系的反转(见图2)。围绕学分银行制度建设这一核心目标，国家层面的教育部等部委处于中心领导地位，统一制定学分银行制度并推进制度实施，而普通教育、职业教育、继续教育的各级各类学校以及相关行业、企业等，则变成学分银行制度的具体实施者与执行者。

图2 学分银行强制性制度变迁的行动团体关系

(二)国家是推动学分银行制度变迁的最佳主体

国家作为一种对社会起着支配与管理作用的社会强制力量，在决定制度变迁方向并推进制度变迁方面具有独特的优势。诺思认为，国家在制度的实际供给方面具有其他任何社会组织都无法比拟的特殊作用。[11]因此，历史上的制度变迁过程中，国家是一个举足轻重的主体，诸多制度的制定、建立与实施正是在国家的强力推动下实现的。

如果一项制度安排从全社会的角度看收益大于成本，但是又无法通过诱致性的变迁路径来实现时，这样的制度真空就只能由国家出手，通过强制性制度变迁来填补。同时，政府实施的强制性制度变迁，其组织成本可能要低于诱致性制度变迁下的自愿安排，并产生极高的收益，因为政府可以利用强制力量，实现由自愿谈判所无法实现的方案。[10]

通过前面对国内学分银行诱致性制度变迁实践的分析，并借鉴国际上学分银行与资历框架建设的经验，我们认为，学分银行作为一项创新性的教育管理制度，有利于各类教育畅通、有利于终身学习社会、有利于学习者的价值是显而易见的。因此，面对目前“由自发过程提供的新制度安排供给少于最佳供给”[3]的情况，要继续推动学分银行建设工作取得实际成效，就需要由国家承担起学分银行制度建设主体的职能，从国家层面来整体推进学分银行的顶层设计与建设工作，[12]实现由诱致性制度变迁路径向强制性制度变迁路径的转换。

从实践层面来看，与普通教育领域和继续教育领域相比，职业教育学分银行制度建设的路径转换目前已经开始在实践中推进。2019年颁布的《国家职业教育改革实施方案》对我国职业教育的改革进行了全面谋划，其中明确提出加快推进职业教育国家学分银行建设，为1+X证书制度试点工作提供平台与路径支持，使得职业教育学分银行建设成为政府层面的一项迫切任务。2020年1月，教育部发布《关于职业技能等级证书信息管理服务平台和职业教育国家学分银行信息平台试运行工作的通知》，明确国家开放大学开发的职业技能等级证书信息管理服务平台(简称X证书服务平台)和职业教育国家学分银行信息平台(简称学分银行信息平台)作为职业教育学分银行的管理平台。2020年3月，教育部发布《关于做好职业教育国家学分银行建设相关工作的通知》，明确提出要对不同课程类型、不同学时与学分的对应关系进行研究，形成学时、学分记录规则，并由职业培训评价组织对X证书体现的学习成果提出建议学分，有关院校按照有关规则研制具体的学习成果转换办法。教育部牵头组织实施的这一系列举措，为职业教育国家学分银行建设提供了强有力的政策支持，使得职业教育学分银行建设工作实现了由诱致性变迁向强制性变迁的基本转换。虽然这种路径转换尚处于初期推进过程中，仍然面临许多待解问题，但是成效值得期待。

(三)学分银行强制性制度变迁路径的优势

1.缩短学分银行制度变迁的时滞

制度变迁过程存在“滞后供给”的效应，从“潜在外部利润”出现到通过制度将其内部化实现，中间有一个时间间隔的过程，这是制度变迁过程复杂性与曲折性的体现。[13]学分银行制度变迁过程出现滞后效应的原因是多方面的，发现并确认学分银行的潜在外部利润需要时间，设计新的学分银行制度需要时间，在多种可能的制度之间做出选择需要时间，实施学分银行制度并产生利润也需要时间。就现实情况看，我国学分银行建设已经在确认潜在利润与研究新制度这两个环节消耗了太多时间，并且通过自发的诱致性变迁根本无法制定出学分银行通用制度，只有通过国家层面的统一组织方能确立全国统一的学分银行制度，降低制度创建的过程性虚耗。

2.突破有限理性的局限

理性是人类区别于动物的重要特征之一。传统的“理性人”假设认为，人具有做出合理判断的心智能力，人类通过追求个体利益最大化而达到整体利益的最大化。而事实上，人的心智能力是有限的，人类的理性只是有限理性，行动的目的并非达到理想状态的“最大化”，而是达到权衡状态的“满意化”。[8]在学分银行诱致性制度变迁的路径下，人们囿于有限理性的制约，着眼于从一所学校、一个行业、一个区域、一些孤立的领域来定位学分银行和构建实施路径，事实证明，这样的路径在实践中困难重重。面对现实，学分银行建设需要使各方参与者突破孤立的、割裂的思维局限性，用国家立场和全局思维来引领建设过程，从国家层面来追求学分银行的利益最大化，这就需要通过强制性制度变迁路径来实现。

3.克服学分银行制度变迁过程的惰性

制度惰性是指宁愿停留于一种低效率或次优制度而不愿推进到一种更高效、更优良制度的状态。虽然已认识到并认同学分银行的积极价值，但是却不愿主动推进学分银行制度建设，仍然愿意停留于没有学分银行制度的教育管理制度当中，这种状态就是一种制度惰性。学分银行制度变迁过程中制度惰性的形成原因是多方面的，比如对旧有教育管理制度的路径依赖或锁入效应，对学分银行制度变迁收益预见的不确定性，教育管理的传统、习惯等非正式制度的制约，“搭便车”心理导致的教育管理集体行为非理性等。[14]强制性学分银行制度变迁要通过全国一盘棋的协同推进策略，为学分银行制度的各方参与者提供明确的收益预期与任务分配，明确学分银行制度的具体建设路径，从而可以有效克服制度变迁过程中的惰性。

四、学分银行强制性制度变迁的策略

学分银行强制性制度变迁路径需要突破诱致性变迁路径存在的弊端与不足，必须采取新的学分银行制度建设推进与组织策略。

(一)转变学分银行制度变迁的行动主体

作为一项终身教育理念下的新型教育管理制度，学分银行将承担各类学习成果纵向衔接、横向沟通的重要功能，学分银行制度将在普通教育、职业教育、继续教育的各个领域之间发挥穿针引线的功能与作用，使不同类型的教育通过学分银行搭建起终身学习的“立交桥”。这样功能强大的学分银行制度，绝不是仅靠某一教育领域、某一行业、某一地域的行动者通过孤立、零散的方式就能构建起来的，而必须依靠国家层面统一领导与组织，整合相关力量一致行动。因此，学分银行强制性制度变迁首先需要实现行动主体的转变，由国家层面的教育部及相关部委集中统一组织学分银行制度创建工作，各省级教育管理部门及各类学校、行业企业等负责执行国家制定的学分银行制度，形成“中央+地方+学校+行业企业”一体化学分银行制度建设主体，改变目前各自为阵的“散兵游勇”式行动主体状态。

(二)建立统一的学分银行知识体系

学分银行制度是以一套完整的知识体系为支撑的。由宏观到微观，学分银行知识体系主要包括如下层次的内容：学习成果分类及其标准、学习成果等级划分及其标准、学习成果认定标准、学习成果认证单元划分及其标准、学习成果转换标准、学习成果兑换标准等。香港资历架构把学习成果划分成七个等级，每个等级均有一套《资历级别通用指标》对所应达到的成效标准进行说明，各行业编制“认证单元”对每一等级资历的能力要求进行规定，并通过统一的“资历名册”对各教育及培训机构所颁发的资历给予公信力保证。因此，香港资历架构形成了一个完整的知识体系，为其在香港地区各级各类教育中通行通用奠定了基础。为保证学分银行在全国范围内顺利实施，国家要建立统一标准的学分银行知识体系，以消除各个地方自建学分银行造成的知识壁垒，保障学习成果能够在全国范围内顺利衔接与转换。

(三)组建学分银行制度研究与推进组织

学分银行知识体系内容庞杂，需要从国家层面组建研究团队，协同开展知识体系研究与标准开发。研究团队由学科专家、行业专家、教育管理者、学分银行建设实践者共同组成。过去数年我国学分银行的建设实践中，已经形成了一批学分银行制度的研究者与实践者，积蓄了研究基础与力量。国家层面的研究团队可以以现有的研究力量为基础，通过一种国家层面的团队管理与运行机制把各方力量整合起来，通过分工协作，在一两年时间内对学分银行知识体系的各项内容进行集中协同攻关，形成我国学分银行完整的知识体系。学分银行制度的实施也应该在国家层面统一指挥与协调下有序进行，由教育部对学分银行制度实施过程进行集中领导，各省级教育行政部门成立学分银行管理机构，对区域内普通高校、职业院校、成人与继续教育院校、行业企业等进行统一组织，具体执行国家确定的学分银行实施计划，从而自上而下形成学分银行建设合力。

(四)推动“意识形态”的变革

“意识形态”理论是诺思制度变迁理论的三块基石之一。诺思所称的意识形态，是指人们关于世界的道德、伦理法则等基本信念，包含公平、正义、合理等价值判断，为人们的行为提供准则和规范，[15]其实质就是人们的思想观念。思想观念对制度变迁具有重要影响，诺思认为，“意识形态”是一种重要的推动力量，对制度变迁产生宣传、教育和发动作用，为人们提供“追求潜在利润”之外的制度变迁动力。[11]在推进我国学分银行制度变迁的过程中，要把道德、公平、正义等思想观念的塑造摆到重要位置，使学分银行制度建设的组织者、管理者、参与者都充分认识到学分银行对于建设学习型社会、多途径满足学习需求、促进教育公平正义的重要意义与价值，真正从思想观念上认可推进学分银行制度变迁的必要性和迫切性，为学分银行强制性制度变迁提供内生的精神动力支持。

(五)推进学分银行集体认知

在学分银行制度创建过程中要充分发挥集体认知与心智共享的作用。在一个制度创建的社会网络中，参与者通过交流、对话、互动，就制度相关的问题进行集体研讨，分享异质心智，从而产生面向现实问题的共同解决方案，这是制度内容生成的重要途径与方式，因此有研究者认为，制度是人们交流的产物，是“共享的心智模式或不断涌现的社会问题的解决办法”。[16]学分银行知识体系的创建过程中，要构建良性互动的集体认知与心智共享机制，使各方参与者通过对话协商形成平衡各方利益的制度方案。相对而言，普通教育和职业教育的学习成果标准化程度相对较高，便于衡量和对接转换，而继续教育学习成果种类繁多、标准多样，其认定与转换标准较难制定，无疑是学分银行制度的难点。许多地方学分银行已经针对继续教育学习成果开展了重点研究，要通过国家层面的机制把继续教育学习成果的研究者统一组织起来，共同制定继续教育学习成果的认定与转换制度。

(六)突破学习成果存储的技术障碍

学分银行强制性制度变迁要将突破技术障碍作为一项重要内容。学分银行制度需要功能强大的信息技术平台提供数据存储，有多种方案可供选择。其一是建立唯一的国家学分银行信息平台，对全国学习者的终身学习成果进行统一存储与管理。这是最理想的方案，但是由于全国学习者需要存储的学习成果数量极大，这种方案对于信息平台的技术要求很高，实施难度大。其二是按照学习成果的类别，分别建立国家普通教育、职业教育、继续教育三个统一的学分银行信息平台，按照三种类别对全国学习者的学习成果进行统一存储与管理。其三是每个省(直辖市)建立省级学分银行信息平台，对全省(市)的学习成果进行统一存储与管理。无论通过哪种方式建立学分银行信息平台，都必须消除不同类别学习成果存储、衔接与转换的技术障碍，实现学分银行信息平台学习成果互联互通。

五、结语

我国学分银行制度建设的实践表明，诱致性的制度变迁路径无法完成学分银行制度建设的历史使命，因此，学分银行建设必须实现由诱致性制度变迁向强制性制度变迁的路径转换，这是学分银行制度建设的迫切现实需要。我们也要看到，即使出现了诱致性变迁无法弥补的制度真空，强制性制度变迁也不会立即自动发生。政府推动制度变迁，需要有相应的“激励”，只有政府认为制度变迁的收益高于费用时，才会推动建立新的制度。这就需要国家与教育管理部门把学分银行制度视为一项关系民生的重要制度安排，真正认识到学分银行制度的现实意义和长远价值，从而形成学分银行制度建设的行动自觉。