环保督察：中国当下环境治理谱系中的高压机制

张亚鹏

（武汉大学政治与公共管理学院，武汉430072）

一、引言与环境治理研究梳理

（一）研究背景

伴随着我国经济的快速发展，作为经济副产品的环境污染问题也日渐凸显。随着社会民众需求结构的升级和环保感知度的提升，民众的环境维权意识得以觉醒并不断强化。作为一种典型风险，环境污染在我国的现代化建设进程中日益被放大，且不断冲击政府行政的合法性和正当性。公众的环保诉求不断提高，而传统的环境监管模式却存在僵化等问题，导致环境治理的需求和供给之间存在较大缺口，环境治理现状愈发严峻和紧张。

“十八大”以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态环境议题，并把生态文明上升到与经济、政治和社会同等的政治地位。作为我国现阶段“五位一体”总体布局的重要一节，生态文明体制建设呈全面铺开的状态。2015年7月，中央深改组审议通过《环境督察方案（试行）》，标志着我国中央环保督察机制的正式落地。自2016年7月第一批中央环境保护督察工作启动，随后陆续有4批中央环保督察小组受命进驻各省（区、市）开展督察工作。截至2018年1月，首轮中央环保督察工作全部收官，且实现了环保督察的全覆盖。（1）中央环保督察本身的权威性折射出中央高层注意力的转型，督察过程的有效性和公开性则传递出国家对民众环境权利的保护，环保督察从而成为我国现阶段政治与社会生活中的热点话题。

（二）文献综述

中国传统的治理模式可以从两个层面进行归纳：科层治理和运动式治理。这两种模式本身带有明显的矛盾性，但在中国都极为重要，其矛盾共生性也是我国单一制政体下高度集权的产物。［1］对于科层治理研究大多从科层体系内部的纵向和横向运作入手，重点揭示了纵向的激励困境和横向的合作困境。运动在中国的国家治理中是一种重要技术，［2］虽可以短时间内激发科层活力，迅速推动政策的执行与落实，但过程中往往采取“决策经验主义”，并带来“结果不确定性”，［3］其本身的短暂性、高成本使其不可能持久和全面开展。

我国传统的常规环境治理即属于科层治理体制序列，其治理困境和难题根源于我国的治理结构。一直以来，我国是自上而下的压力型政体，在实践中形成上下分治的治理体制，环境治理属于典型的高风险-低收益的公共物品，中央基于分权逻辑将其治理权限下放给地方，地方政府成为环境保护的提供者和责任方。在单一型体制环境下，中央在环境分权过程中同时实现高风险的强制性转让，借以在该分权体系中强化自身的合法性。而在传统的以GDP指标为核心的晋升锦标赛模式下，地方政府环境保护的绩效考核权重低，且难以测度，导致环境保护长期处于边缘化状态，因而地方官员出现多任务下的激励扭曲，［4］致使地方长期存在环保惰性的思维和行为，环保规制体制和部门由此长期处于边缘化状态。即使在以往政府上下级之间开展的环境监管过程中，由于地方政府之间相互依存的共生关系，官员的“人格化”色彩浓厚，各种谈判运作充斥期间，容易导致发现的问题不了了之，［5］形式主义特征明显，环保改革收效不大，环境治理过程饱受社会争议与诟病。

中央环保督察作为一项环境监管制度，创新性地采取督党督政的监管取向，克服以往督企、督政模式下的治理疲软效应，给中国环境治理模式的优化带来巨大机遇。［6］

二、环境治理谱系中的督察机制

进入“十三五”时期，我国的环境治理制度建设进入“攻坚期”。中央对环境问题的认知日益回归到其价值理性本位，摒弃了传统的工具主义思维。［7］环保作为生态文明建设的重要组成部分，受到中央的高度重视，中央层面的注意力分配格局发生根本性扭转。

（一）中央环保督察制度的变迁逻辑

环保督察机制作为环境治理制度谱系中的一项重要制度变迁，涉及多重制度逻辑。从治理主体的逻辑看，在惯有的“强国家—弱社会”的格局下，我国政府在环境治理中始终处于主导地位，而环保督察机制由党中央和国务院主导。中央在科层治理结构中强调党委的引领性和主体性作用，由此在行政过程中发挥政治影响力，以强力督促地方积极参与环境治理工作。作为自上而下的强制性制度变迁，环保督察机制由中央向下级党委和政府施压和动员，借以引导地方党委政府将更多的注意力分配至环保领域。在这一过程中，中国共产党体系内的政治力量对国家科层体系内的行政过程进行施压和纠偏，其本质是行政政治化的过程。而在治理工具的逻辑视角下，我国正处于推动国家治理体系和治理能力现代化建设的新时代，相应的中国环境治理模式正从传统的“控制”取向走向“激励”取向，控制和激励两种治理逻辑的交叉融合，是我国当前环境治理的关键制度特征。而激励工具功能的有效发挥也得益于相关配套制度设施的完善，如在官员的考核体系中，经济社会发展评价体系得到完善，环境约谈等问责措施的日趋健全等。多种制度安排形成环保层面的强激励效应，继而诱导扭转地方官员的行为，重塑地方治理的注意力分配格局。

（二）中央环保督察的制度定位

政治体制的能力强弱从根本上决定了国家治理水平的高低。中央环保督察凭借其行政政治化的特质以及治理技术的创新性，成为中国式环境治理的高压机制。一方面，“十三五”时期是我国的环境敏感期，同时也是我国环境综合治理的攻坚克难期。在这一特殊的历史阶段，动员机制成为主导动力，借以打破僵化、低效的官僚运作模式，从而完成重要的政绩目标。［8］在环境治理领域，我国现阶段开展中央环保督察行动，其作为科层治理模式的一部分，以政治纠偏行政为核心逻辑，动员和政治压力贯穿其间，从而具备运动式治理的部分特征，有效实现权威维系与有效治理的双重目标。另一方面，此次中央环保督察从制度入手，创新性地实行“党政同责”“督党督政”的模式，实现了从“党委无责，部门独担”到“党政同责”、由“督企督政”到“督党督政”的巨大转变，从而牵住了地方环境治理的“牛鼻子”，倒逼地方党委改变注意力的分配格局，主动积极地开展环境整治工作。这本质上是国家治理技术的一种变革和创新。

由此我们可以对中央环保督察机制进行如下定义：环保督察机制是以控制和激励为双重取向，以行政过程的政治化为核心，由中央牵头推动，委托督察组负责执行，施压和动员地方（省、区、直辖市）党委政府积极配合参与环境治理的环境监管制度。

三、环保督察的制度系统

在督察机制的运行过程中，督察过程可以看成一种特殊的行动系统，它有3个最基本的要素：制度主体、制度客体和制度环境，它们之间的互动关系可以简单勾勒如图。

中央环保督察的制度系统模型

在国家治理模式中，行政政治化的特点是上级的党政双重系统联合起来，直接强制性发起，动员介入下级单位的业务领域，此时下级只能无条件接受和配合。因此，中央环保督察的开展需要上下级之间政治与行政的相互配合，且其政治属性凌驾于行政属性之上。

（一）发起者、执行者

中央的注意力分配倾向对政策的执行具有决定性影响。一方面，《环境保护督察方案（试行）》作为环保督察机制的规范性文本，以“双办”（2）的名义印发通知。党中央和国务院是此次环保督察的设计者和发起者，也是此次督察任务的委托方。这就从行动主体上赋予环保督察较高的政治属性和政治地位，从而向督察小组和下级单位释放出强烈信号。另一方面，各批次中央督察小组由临时抽调的各单位成员构成，组长为正部级干部，其批准任命的权限归属中央高层，组长直接对接中央，对中央负责，而副组长均为副部级干部。强大的政治后台以及成员的政治资历赋予督察组在政治地位上的绝对性权威。此外，环保督察小组成员主体上由区域性环保督察机构专员构成，小组成员作为督察工作的具体操作主体，其专业背景和技能确保督察的质量和成效，继而为督察小组工作提供合理性层面的执行基础。

（二）省（区、市）单位的受督形态

在我国“以党领政”的权威型体制背景下，主政一方的党委书记的行为偏好决定地方的发展布局。此次中央环保督察创新性地选取各个省（区、市）级单位及其党委和政府为重点督察对象，一改以往监管设计中的“督企”或“督政”的治理思维，这也就在制度设计层面扭转了原有的各级党委政府“环保无责一身轻”局面。作为一项底盘性的治理术变革，环保督察在“一岗双责、党政同责”的贯彻落实过程中，实现从督企、督政到督党委、督政的历史性跨越。监管对象的转型诱导地方党政主要领导改变原有的注意力分配布局，倒逼其将环保工作纳入地方发展的重要议程。

（三）政治高压环境下的互动

环保督察是一种兼具动员特征的行政政治化治理模式，中国共产党内部的政治体系和常规科层的行政体系在督察机制内交叉融合，营造出高强度的政治氛围，而政治高压也是这场督察风暴得以高效推进和主客体之间得以积极互动的关键制度环境。在此背景下，督察小组在工作过程中，采取约谈、问责、行政拘留和立案侦查等9种新常态化手段，扭转以往环境监管中基于讨价还价效应下“通报批评+罚款”的弱惩罚激励手段，从而给予地方官员强大的负向强激励效应，这在一定程度上弥补了传统监管模式激励性不足的制度缺陷。此外，中央环保督察组载负着中央的政治使命和行政任务，在省（区、市）层面的督察期间开展以“六个重点”为核心的督察内容，如，“重点推动党政双责、一岗双责落实情况”作为其中的重点之一，目的在于重建地方党政干部环保权力与责任的再分配和共担机制，使得环境治理成为地方党政部门和领导干部共同的目标导向，由此倒逼党政系统合力抓环保，形成“共抓共治”的良性局面。

四、环保督察的运行机制

环保督察机制的运行在时间序列逻辑上分为三个过程，即督察前的动员过程、督察中的精准执行过程以及督察后的互动过程。

（一）督察前：中央权力和意志的渗透与贯彻

在惯有体制之下，环保工作本身的弱激励属性使得地方党政部门和领导普遍存在环保惰性。而在中央环保督察的政策设计中，首先，十八大以来习近平总书记等中央领导人多次在讲话中明确强调生态文明建设、环境治理的重要性。同时中央加快制度建设步伐，先后通过《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（3）等若干政策性文件，并将其印发下达至各个省（区、市）单位，以此达到贯彻精神、统一行动的效果。下级单位在该过程中全面领会中央的信号和意图，从而为下一阶段的工作奠定基调。其次，中央分批次地向各个省（区、市）单位派驻小组。作为中央环保意志和督察权力的贯彻者和执行者，各个督察组本身也是中央意志传输的目标、政治动员的对象和环保压力的承担者。督察组在成立之初成立临时党支部，通过集体组织学习、强调中央的督察纪律规定和签署督察工作承诺书等多种程序强化督察组的政治定力（4），从而为后续的督察工作提供思想保障和政治基础。

（二）督察中：重点跟进和精准督察

环保督察是对我国以往环保监管模式的一种技术创新，也是粗放型环保监管的对称。中央环保督察小组入驻各省（区、市）之后，着力开展督察的3个阶段，即省（区、市）级层面的督察，督察的下沉阶段以及补充梳理阶段。通过重点跟进和精准督察两个执行逻辑，督察小组从而有效保证工作的进度和成效。

1.重点跟进。在中央环保督察的执行过程中，督察组向地方明晰传达督察的要求、程序、内容和惩戒机制，并就重点工作进行全过程的跟踪介入，从而以清晰明了的正式制度规则打造政策执行的刚性约束机制。督察组通过案头作业、座谈约谈、受理举报和现场抽查等方式重点跟进，督促“六个重点”具体内容的开展与落实，在这一过程中，动员发挥了关键性作用。此外，区别于以往“转交处理即完事”的工作逻辑，中央环保督察组在转办问题线索后，继续重点跟进地方党委政府的执行处理情况，通过“专项检查”和“回头看”等形式，重点解决人民群众反映最强烈的环保问题。因此，重点跟进策略是化解地方环保行为扭曲风险的关键。

2.精准督察。整个环保督察过程中包含着“精准治理”的执行逻辑，其着眼于督察对象选择和督察内容的精准化。在督察对象的选择层面，中央环保督察以督政党和督政为新常态，通过建构落实“一岗双责”和“党政同责”机制，实现从督企到督政、再从督政到督党督政的第二次历史性跨越，从而抓住了环境治理中的关键少数。在督察过程中，督察组约谈以“一把手”为核心的省（区、市）级主要领导干部，从而准确地抓住了地方环境治理工作的关键岗位和关键人。从谈话对象的涉及范围和数量来看，环保督察工作在省（区、市）级的政治生态圈内部产生较大震慑力和影响力。在高压效应下，各地党政一把手强化环保工作力度，通过目标责任制的制度形式实现环保整改任务的部署分解和层层加码。

在督察问题层面，地方环境问题的发现与甄别是一项基础性工作，督察小组在入驻之初开设督察举报专线，无障碍地对接环保信访接待工作，发挥督察地区人民群众的力量，建构起中央有效治理与民众权利维护的激励相容机制，从而极大降低了信息成本，更重要的是提高了突出环境问题的代表性和精准度，从而能集中资源重点处理和解决人民群众最为关心的环境问题。

（三）督察后：中央的反馈督办和地方的整改学习

中央环保督察组进驻结束后，向中央提交督察报告，形成并向省（区、市）单位反馈和移交《××省（区、市）环境保护督察反馈意见》和《××省（区、市）环境保护督察责任追究问题清单》，同时中央向社会公开督察战况，实现谋求政绩合法性与保障民众权利的统一。面对中央督察组的反馈结果，各个省（区、市）单位党委政府高度重视，根据中央的文件和指示精神形成制度化互动路径，即中央督促地方抓紧制定整改方案，30日内报送国务院，并及时向社会公开，督促省市建立整改台账，实行清单制等。

为如期完成中央督察的整改要求，省（区、市）单位将整改工作提升至政治任务的高度，以中央环保督察组的意见为依据，针对具体的问题罗列任务清单，制定专项的《整改方案》，举全省之力推进整改工作。在整改过程中，各省（区、市）成立党政主要领导负责人为核心的整改工作领导小组，同时下设若干专项工作组，各地成立相应机构，从而强化整改的组织保障与领导。就整改责任分配而言，各地明确党委和党政主要负责人为第一责任人，设立专项工作责任制，借以动员和强化党政领导干部的环保责任意识和重视程度，这也是政府灵活运作的有力手段和达成自身目标的重要目标。［9］而对于整改工作中的重点和难点，地方政府设立领衔督办的省领导或督导单位，借以实现多个部门的协同，采取清单管理和挂牌督办等多种形式推进整改的进度与质量。

五、环保督察的制度效能

针对我国现阶段环境形势的严峻性，国家在顶层设计层面推出中央环保督察机制，［10］这是一种兼具运动型治理部分特征的治理模式。因此，在当今治理技术短缺、社会需求迫切而政府注意力有限的转型期间，行政过程的政治化迎合了国家和社会内部的治理需求，从而成为上级党委政府的治理偏好。

（一）纵向权力关系上：多线动员

纵向权力关系上，中央环保督察不同于传统的环境监管模式，此次自上而下的环境督察行动，中央层面传递的信号是精准明晰的，旨在真抓实干，这场“督察风暴”本身是一种自上而下的权力渗透与意图贯彻过程，以“多线动员”取代“条线动员”，冲击和打破了科层体系内部层级协同运行的平稳机制，极大程度上压缩了官僚内部的谈判空间。作为层级节制基础上的科层治理模式，环保督察机制仍以传统的会议沟通、文件传阅、考核评比等手段为主，但在常规治理的基础上对其进行深度的改造和强化。以纵向激励层面为例，与环保督察机制相配套的经济社会发展评价体系得以改善，环境治理纳入并成为官员晋升考核的重要依据，在环保领域对官员形成强激励效应，这也就从制度层面引导官员注意力的转型与再分配。四批中央环保督察的实践证明，这种高强度的激励方式，在动员高压的治理环境中，能够有效调动地方环保积极性，快速贯彻上级环保政策与措施，激发常规科层组织的灵活性。

（二）横向部门关系中：利益壁垒破除

作为动员式的治理模式，中央环保督察机制叫停科层化的部门分工，打破常规制度程序，整合行政结构和资源，集中资源，高效完成中央的环境治理目标。环保督察组的督党、督政的治理逻辑促使各个省（区、市）级党政主要领导人在环保工作层面高度重视，严肃整改要求。地方在整改过程再次强化“党政同责、一岗双责”，通过目标责任制的形式推动任务的分解与执行。在这一过程中，地方各级党政部门之间的共容利益得以形成，地方各个部门之间的利益壁垒暂时性被打破，部门之间的固有矛盾让位于环保督察的高压态势，地方各部门的资源被重组，传统环境治理的集体行动困境得以暂时消解，地方合力优先完成督察整改的重要任务。可见，环保督察机制是一种增进横向维度府际合作频率、广度和深度的重要机制。

（三）官员行为偏好的扭转

作为一项政治任务，中央环保督察机制集中地方资源和注意力来完成环保任务，外在表现形式即为高频度的政治动员会议以及以党委为核心的政治性学习。从社会学意义上讲，这种行动本身承载着巨大的教育意义，即通过形式力量渐进性地改变官员的认知结构，起到了唤起、教育和操练的作用。中央环保督察机制通过中央政府的信号释放、官员集体性的政治学习，以政治强力和绩效导向的两大治理逻辑诱导地方政府官员信仰体系的转型，自上而下地推动其传统的环境工具主义思维向价值理性的根本性过渡，从而重塑官员的信仰体系，扭转下级党委政府的行为偏好，这也是国家治理艺术中的本质所在。

六、总结与讨论

环保督察机制是国家实施的一项强制性制度变迁。作为政治嵌入行政的典型制度设计，环保督察保留了运动式治理的部分特质，以政治动员为关键，在短时间内集中资源治理全国范围内的环境污染问题，并凭借“党政同责、一岗双责”和“督党督政”的技术革新一跃成为我国现阶段环境治理谱系中的高压机制。

值得注意的是，由于我国独特的政治体制和治理手段。在这种短期的治理行动中，形式绩效往往成为下级单位的重点选取对象，形式绩效转变达成实质绩效存在体制性障碍，这些都可以归根于政治化的困境，即政治效应下治理的短期理性。因此中央环保督察如何顺利嵌入科层治理体系，实现环保治理与激励的持续性和有效性，从而迈入短期理性与长期效力相平衡的阶段，将是今后环保领域顶层设计的一大着力点。

注释：

（1）人民网.首轮中央环保督察反馈.http：//politics.people.com.cn/n1/2018/0108/c1001-29750061.html.

（2）中共中央办公厅、国务院办公厅.

（3）2015年7月，由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发，文件中第三条规定：“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。”

（4）中央生态环境部官网.第四批八个中央环保督察组一致加强支部学习提高政治站位强化纪律规矩.

http：//www.zhb.gov.cn/XXgk/hjyw/201708/t20170817_419805.shtml.