农民资产托管融资制度创新的理论解析——基于浙江瓯海农民资产托管融资的案例研究

张文律

（中共温州市委党校经济学教研部，浙江 温州325013）

一、问题的提出

缓解农户贷款难问题，一直是我国农村普惠金融发展的着力点，农户信贷需求状况、农户正规信贷可得性也一直是农村金融理论、政策与实务部门关注的焦点［1］。在农村金融实践中，近年来各地农村出现了多种形式的组织化缓解农户正规融资约束的探索创新，引起了农村金融领域众多学者的研究兴趣。在组织化缓解农户正规融资约束的机理上，洪正等认为，组织化与监督有助于降低最低抵押品的要求，是我国农村金融市场重要的抵押品替代机制［2］。李明贤等认为，目前解决农户融资难的方法，主要是通过组织化与监督来替代抵押品，安排贴近农户的农村金融机构降低信息不对称，利用人际信任与自履约机制减少交易费用［3］。潘婷等基于金融中介功能视角，分析了合作组织改善农户融资条件的机理［4］。

在既有相关理论文献中，学者们对组织化的类型也进行了充分讨论。武翔宇认为，我国农村可能作为金融联结中介的主体，主要有金融类乡村中介、村庄资源、生产性的组织和非政府组织［5］。陈林认为，农村金融中的信用与信息问题、风险与控制问题，需要借助农民组织化特别是新型合作化加以解决［6］。潘婷认为，农民组织化方式参与正规融资涉及的第三方中介，主要包括专业融资中介和非专业融资中介［7］。董新兴则提出，把农户纳入村委会整体之内，建立农户与金融机构间持久的信贷合作关系［8］。

虽然已有研究对组织化缓解农户正规融资约束的机理、类型进行了探讨，但缺乏对典型个案的深入剖析。2015年，浙江省温州市瓯海区以浙江农信瓯海农村商业银行（以下简称瓯海农商银行）为托管贷款试点银行，开展农民资产托管融资业务。即申请贷款的农户将自有动产、自有不动产及其它经济权益，经第三方中介评估，授权瓯海农商银行和第三方中介托管，获得瓯海农商银行授信和贷款。瓯海农民资产托管融资实质上是正规金融机构的一种信用贷款。该模式以农户授托资产为保证，采用书面承诺方式，在正规金融机构和贷款农户之间，通过第三方中介和政府信用信号作用，构建了农村金融市场的抵押品替代机制，降低了正规金融机构与融资需求的农户之间存在的信息不对称，减少了融资双方的交易费用和风险，实现了组织化缓解农户正规融资约束的新制度安排，取得了较好的制度创新绩效。因此，本文选择瓯海农民资产托管融资作为研究对象，构建“外部利润—同意一致性”的理论框架，探讨农民资产托管融资制度创新的内在逻辑，分析农民资产托管融资的制度绩效，并提出完善农民资产托管融资制度的对策建议。

二、分析框架

（一）外部利润与制度创新

根据戴维斯和诺思的观点，当制度环境发生改变时，会导致外部利润的形成。规模经济、外部性、风险和交易费用构成外部利润的主要来源。但是，这些潜在的外部利润存在于现有制度安排结构之外。因此，制度创新的必要条件是现存制度安排结构下无法获取的外部利润。而制度创新的本质在于外部利润内部化。

一项制度的创新要有参与主体，即初级行动团体与次级行动团体。初级行动团体与次级行动团体均是一个决策单位，但两者扮演的角色有所区别，前者的决策支配了安排制度创新的进程，而后者作出的策略性决定，是用以帮助前者获取潜在的外部利润［9］。

农村金融制度环境的变化导致外部利润的形成，这些利润诱致了行动团体将其内在化。但在已有的农村金融制度安排状态给定的情况下，这些外部利润是无法获得的。农民资产托管融资制度安排的形成，源于银行、农户和第三方中介等初级行动团体为获得外部收益的自发行为。而地方政府、村民委员会等次级行动团体的积极参与，使初级行动团体获取潜在的外部利润成为可能。

（二）同意一致性与制度创新

按照新制度经济学理论，即使有了外部利润与参与主体这两个条件，制度创新也不一定会发生。只有当制度创新的预期收益大于预期成本，制度创新才会发生。

根据利益集团对待制度创新的同意一致程度，制度创新分为一致同意型和非一致同意型。［10］制度创新是一个集体选择行动的过程，利益集团之间能否达成同意一致性，是判断制度创新是否具有效率的标准［11］。因此，在研究制度创新时，不仅要看制度环境变化带来的外部利润，也要判断制度创新中是否达到了利益集团的同意一致性［12］。

根据经验观察，农民资产托管融资制度创新涉及的利益集团主要有银行、农户、第三方中介和基层政府。农民资产托管融资的制度安排满足了银行、农户、第三方中介和基层政府的利益需求，各利益集团在制度创新时的预期收益大于预期成本，易于达成同意一致性，实现农村正规信贷市场的“帕累托改进”。

三、瓯海农民资产托管融资制度创新的个案分析

（一）外部利润与瓯海农民资产托管融资制度创新

1.制度环境变化导致外部利润生成。近年来，国家农村金融政策的变化影响了农户正规融资的制度环境，导致了农村正规信贷市场外部利润的形成，进而诱致了制度创新的初级行动团体将其内在化。2014年国务院出台了《关于金融服务“三农”发展的若干意见》，明确要求“创新农村抵（质）押担保方式”，农村土地及农民住房等均列入抵押贷款试点。2015年国务院发布了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，赋予农村“两权”抵押融资功能，推进农村金融产品与服务方式创新。

2.瓯海农民资产托管融资制度安排的外部利润。瓯海农民资产托管融资制度安排的外部利润主要来源于两个方面：农民资产托管融资的收益以及交易费用的节约。

（1）农民资产托管融资的收益。笔者在瓯海农商银行调查发现，按照信用形式分类，农户贷款产品主要有信用贷款、保证贷款、抵押贷款、质押贷款、托管贷款等。由于农户本身缺少合格的质押品和抵押品，再加上温州民间借贷危机和担保链问题，瓯海农商银行原有的贷款产品并不能很好地满足农户的融资需求。从表1可以看出，瓯海农商银行保证贷款和信用贷款利率水平相对较高，也就是增加了农户的融资成本。而瓯海农商银行抵质押贷款虽然利率水平较低，但是瓯海区不属于国家农村“两权”抵押贷款试点地区，且抵质押贷款限制多、流程慢。除了金融机构正规融资之外，农户融资需求主要依托于民间借贷，但温州地区民间融资综合利率指数为年化利率16.41%（1），民间借贷的利率水平较高。

相比之下，瓯海农民资产托管融资实行由瓯海农商银行、农村“三位一体”公司（2）及村（股份）经济合作社根据评估报告、家庭资债等共同核定贷款额度和贷款利率。调研发现，经三方联合议贷后，瓯海农民资产托管融资平均年化利率为7.55%，降低了农户的融资成本。而且，瓯海农户以书面自愿承诺、资产授托代管方式，凭借“准贷证”只用跑一次就能够贷到款，实现了农户托管贷款不跑腿、不排队、不求人。

表1 瓯海农商银行典型贷款产品比较

（2）交易费用的节约。瓯海农民资产托管融资实质上是正规金融机构的一种信用贷款。该模式以农民授托资产为保证，采用书面承诺的方式，在正规金融机构和贷款农户之间，通过第三方中介和政府信用信号作用，构建了农村金融市场的抵押品替代机制，降低了正规金融机构与融资需求的农户之间存在的信息不对称，减少了融资双方的交易费用和风险。

此外，浙江乐清、瑞安等先行地区从20世纪90年代开始，参照国有土地上房产抵押贷款的管理办法，自行探索集体土地上农民自建房的抵押贷款。2015年，乐清、瑞安两地被列入农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押国家级试点地区，在农房抵押贷款产品创新以及配套服务机制建设方面形成了有益的经验，在全国试点中期评估结果中位列前两名。简言之，乐清、瑞安农房抵押贷款的探索实践也为瓯海农民资产托管融资改革试点提供了低成本的学习机会，节约了制度创新的学习成本。

（二）同意一致性与瓯海农民资产托管融资制度创新

1.银行与瓯海农民资产托管融资制度创新。从瓯海农商银行的角度看，农民资产托管贷款产品从机制上解决了农户没有抵质押物和担保人的局限，畅通了农户正规融资渠道，也为地方中小银行找到了更大的市场空间，即增加了银行的预期收益。据瓯海农商银行统计，截至目前，农民资产托管贷款产品占瓯海农商银行贷款余额的12.3%。当然，瓯海农商银行需一次性付出新安排的组织成本以及各年度经营成本等。调查发现，瓯海农商银行为建立农民资产托管融资网络，按每个试点村3万元的标准，在辖区内试点村建立普惠金融服务站。同时在每个试点村聘任1—2名协贷员，协贷员工资和奖金由瓯海农商银行负责支付。根据瓯海农商银行内部规定，村协贷员每月基本工资1000元，每贷出一笔款再给绩效奖励30元。从瓯海农商银行坏账损失来看，农民资产托管贷款产品不良率是该行整体不良贷款率的10%，风险控制较好。显然，银行的预期收益远远大于预期成本。

2.农户与瓯海农民资产托管融资制度创新。从农户角度而言，瓯海农民资产托管融资的制度安排盘活了农户手中的闲置资产，满足了农户生产经营和生活消费的融资需求，增加了农户的财产性收入和经营性收入，降低了农户的融资成本和生产经营风险，从而缓解了农户正规融资约束问题。另一方面，农户需承担授托资产评估、登记等成本。调查发现，瓯海农户授托资产评估收费50元/件，由瓯海农商银行代为支付，登记费用也由瓯海农商银行代为支付。简言之，农户因农民资产托管融资带来的预期成本较低。因此，农户在瓯海农民资产托管融资中所获得的收益与其承担的各种成本相比，其净现值远远大于0，即制度创新的收益大于成本。

3.第三方中介与瓯海农民资产托管融资制度创新。第三方中介包括村（股份）经济合作社、农村“三位一体”公司。从村（股份）经济合作社的角度看，瓯海农民资产托管融资的收益主要来自于瓯海农商银行的奖励、农村融资环境的改善以及农村社会治理的完善等。而村（股份）经济合作社作为议贷方，参与财产调查评估，负责属地保管的动产和不动产的监管等，相关工作主要由协贷员来负责，而协贷员的工资由瓯海农商银行承担，因此成本相对有限。从农村“三位一体”公司的角度看，农村“三位一体”公司负责除属地管理动产以外的实物收管、财产估价及违约催收等，需一次性付出新安排的组织成本和各年度经营成本。但农村“三位一体”公司通过下属公司承担瓯海区一些涉农项目的开发建设，会增加预期收益，降低预期成本。总而言之，第三方中介的预期收益大于预期成本。

4.地方政府与瓯海农民资产托管融资制度创新。从地方政府角度而言，发展农民资产托管融资带来的经济收益主要包括瓯海农商银行税收，以及新制度产生的城市更新、乡村振兴等社会收益和政治收益。当然，地方政府需支付新制度安排的组织成本和经营成本。调查发现，瓯海农民资产托管融资涉及瓯海区多个政府部门，区委、区人民政府农村工作办公室负责牵头协调搞好试点村的各项具体工作，区人民政府金融工作办公室、区企业金融风险处置办公室负责支持试点工作和维护试点工作的金融秩序。尤其在风险防控方面，政府资源引入事后风险处置环节，政府职能部门的工作支持有效降低了制度运行的市场风险。温州市瓯海区人民法院借助“裁判手段”，保证瓯海农商银行能够通过法院诉讼途径，实现农民托管资产的对价补偿；温州市不动产登记服务中心城西办证处对有权证托管不动产采用“行政限制”登记；针对贷款农户在托管期间擅自处置托管资产的行为，温州市公安局瓯海区分局按恶意逃废债依法追究贷款农户的法律责任，以免瓯海农商银行贷款债权落空。因此，如果把地方政府获得的社会收益和政治收益加入到预期收益中，则整个净收益现值之和大于0。

（三）瓯海农民资产托管融资制度创新绩效

瓯海农民资产托管融资业务发展至今，取得了良好的制度绩效。据瓯海农商银行统计，截至2018年9月30日，瓯海农商银行全行已建立普惠金融服务站226家，聘用协贷员226名，累计发放农民资产托管贷款8654户，累计金额376294万元，受理资产宗数10095宗。其中新增（历史无贷款记录）3985户，新增金额86089万元；涉及存量客户1092户，金额34704万元；放弃担保改授托的共有3577户，金额255501万元。

1.盘活了农村沉睡资产。瓯海农民资产托管融资改革试点，实现了农村资产从“确权”到“确值”的根本转变［13］，从机制上破除了阻碍农户获得无抵押贷款的制约因素，最大限度地唤醒了农村沉睡资产，激活了农村要素资源，焕发出农村金融市场的活力，惠及面广，影响较大。据瓯海农商银行统计，截至2018年9月30日，在12类托管资产中，农房权证、“三改一拆”指标、农民养老社保权益排在前3位，宗数占比分别为42.92%、41.09%、13.85%，金额占比分别为48.62%、45.62%、2.73%。

2.满足了农户信贷需求。瓯海农民资产托管融资的推出，使农户手上的资产转变成了资金，可以用于创业，也可以用于消费，较好地满足了农户不同层次的信贷需求，同时也为地方中小银行提供了优质的客户资源。据瓯海农商银行统计，截至2018年9月30日，根据农村受益群体用途分析，托管贷款支持农户创业创收的户数为6240户，占比72.11%，金额为267039万元，占比70.96%；托管贷款支持农户改善生活居住的户数为2414户，占比27.89%，金额为109255万元，占比29.04%。

四、研究结论与政策含义

（一）研究结论

本文以瓯海农民资产托管融资作为研究对象，构建“外部利润—同意一致性”的理论框架，对农民资产托管融资的制度安排进行理论解析。结果表明，农民资产托管融资制度安排的形成，源于银行、农户和第三方中介等初级行动团体为获得外部收益的自发行为。而地方政府、村民委员会等次级行动团体的积极参与，使初级行动团体获取潜在的外部利润成为可能。农民资产托管融资的制度安排满足了利益集团的利益需求，各利益集团在制度创新时的预期收益大于预期成本，易于达成同意一致性，实现了农村正规信贷市场的“帕累托改进”。

（二）政策含义

农民资产托管融资本质上是正规金融机构的一种信用贷款。它以农民授托资产为保证，采用农户书面承诺方式，在正规金融机构和贷款农户之间，通过乡村金融联结中介和政府信用信号作用，构建了农村金融市场的抵押品替代机制，降低了正规金融机构与融资需求的农户之间存在的信息不对称，减少了融资双方的交易费用和风险，实现了组织化缓解农户正规融资约束的新制度安排。建议地方政府完善授托资产权属管理、抵押登记、价值评估、流转交易、抵押处置、风险分担、法律保障等配套政策，提高新制度安排带来的预期收益，降低预期成本。

注释：

（1）数据源于温州地区民间融资综合利率指数的调查，调查时间为2018年12月。

（2）农村“三位一体”公司是指由瓯海区供销社联合瓯海农商银行、瓯海区农民专业合作社联合会组建的温州瓯海农合实业发展有限公司，它是农民生产、供销、信用等综合合作的实体化运作平台。