整体性治理视域下跨境劳务合作研究——以广西为例

何惠榕

（广西大学公共管理学院，南宁530004）

一、引言

2015年3月，由国家发展改革委员会、商务部、外交部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，赋予了广西面向东盟国际大通道、衔接海上丝绸之路和丝绸之路经济带重要门户的战略定位。2016年初，国务院印发了《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》，允许沿边地区按规定招用外籍人员。随着经济全球化和区域经济一体化成为发展趋向，中越间的经济互惠和文化交流要求两国建立起一种全新的合作方式，跨境劳务合作应运而生。

由于社会、经济等各方因素影响，广西每年都有大量劳动力流向沿海发达地区，导致区内用工短缺、产业空心化问题严重。边境地区又因其特殊的政治、地理环境因素，形势更为严峻。与广西相邻的越南广宁、谅山、高平、河江四个边境省份拥有15岁以上劳动力213.5万人，占总人口的60%以上［1］，且农村人口占绝大多数，经济较广西落后，广西对其而言具有较强的就业吸引力。

2017年，广西以“南向通道”建设为抓手，全力打造“一带一路”有机衔接的重要门户，开放合作取得了重大进展。跨境劳务合作作为中越跨境经济合作的一项重要议程，使中越两国得以构建常态化、规范化的往来，让边境普通民众共享“一带一路”合作与发展成果。在边境地区劳务合作取得有效进展的同时，非法入境、非法务工、非法用工等问题日益突出，传统的边境管控模式、碎片化的管理方式已经无法适应新的发展需求，跨境劳务合作需要更多创新。本文试图以整体性治理理论为分析框架，探讨如何通过整合政府职能，改善当前存在的问题，促进跨境劳务合作向好发展。

二、相关研究综述

整体治理形成于20世纪90年代，继西方公共管理革命后，英国政府率先提出“整体政府”的改革理念，主张借鉴企业的竞争文化和市场机制来提高公共服务的质量，通过协作的方式来实现社会的民主价值。佩里·希克斯（Perri6）于1997年首次提出整体性治理的概念，他认为整体性治理就是政府部门之间经过充分而有效的沟通，最终达成协作的治理行动。［2］波利特（Pollit）指出，整体性治理是指一种通过协调来实现预期价值、利益的政府治理模式［3］。帕里克·登力维（Dunleavy）通过实证研究，提出整体性治理旨在以公众的需要为基础，依托信息技术的发展，从而简化和变革政府部门与民众之间的关系［4］。

整体性治理是针对政府部门碎片化提出的一种新的管理方式，这一概念被引入中国后，国内学者结合中国现实状况做了大量研究。竺乾威认为，整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体运作，虽然在治理方式上与新公共管理不同，但最终目标都是为了更快、更好、成本更低地服务公众［5］。曾维和在系统分析了希克斯整体性治理理论的基础上，提出整体政府的精髓在于管理体制的内部整合和外部协作，以及相应部门职能的转变和组织文化的重塑，［6］这与竺乾威的结论较为相似。曾凡军认为从竞争治理向整体治理转变，不仅是一种治理模式上的变迁，更是一种政府治理理念的重塑，其力图构建一种基于协同、合作与整合的运行模式，以提升政府治理的能力。［7］蔡立辉、龚鸣等指出，整体政府是通过资源整合与共享实现资源优化配置，突破部门条块分割的壁垒，实现业务流程一体化和跨部门协作的一场革命。［8］胡佳认为整体治理形式上是责任共享，其在传统的公共行政理论之外又为中国的政府改革提供了新的视角。［9］沈荣华、何瑞文认为行政服务中心一定程度上实现了在整体平台上建立联动的跨部门政务协作机制，成为我国建设“整体政府”的有效尝试。［10］

随着广西跨境劳务合作进程加快和纵深推进，跨境经济合作区内各部门所面临的问题更为复杂，已经超越了原有部门的职责和能力范围，因此，需要借鉴整体性治理理论框架，重新调整各部门间关系，有效推动跨境劳务合作发展。

三、跨境劳务合作的现状

（一）跨境劳务合作政策梳理

中越跨境劳务合作是一场渐进式、系统性的改革工程，按照由点到线，再由线及面的方式循序推进。中越跨境劳务从最初自发性的入境务工，到东兴试点，再到后来程序化、规范化的模式推广，取得了突破性地进展。

2012年，东兴成为国家重点开发开放试验区之初，东兴市政府就出台了《越南籍自然人在东兴市就业管理暂行办法》，规定“工业园区内、互市贸易区内的私营企业，以及红木加工、海产品加工行业的私营企业可聘用越南人。签订劳动合同的期限最长不得超过1年。”受限于当时边境开放的程度，跨境劳务合作的范围还比较小。2015年7月，自治区在东兴开展中越跨境劳务合作试点工作，2016年7月试点扩大到凭祥市。2017年2月，广西崇左、防城港、百色三市与越南北部四省签署跨境劳务协议，并出台了《广西中越跨境劳务合作试点工作方案》，标志着中越跨境劳务合作进入全面启动阶段。随后，广西从不同层面出台了劳务合作政策（见表1），政策体系和内容不断完善，为广西边境地区的跨境劳务合作提供了有力支持。

表1 广西跨境劳务合作相关政策

续表

（二）跨境劳务合作的成效

跨境劳务规模不断扩大。截止2017年底，东兴市共批准用工企业31家、劳务派遣公司8家，批准聘用越南工人6710人［11］；崇左市登记备案的跨境劳务公司36家，9万多名越南工人通过跨境劳务公司组织到凭祥务工［12］。同时，广西对越南劳动力吸引的地域纵深扩大，除了越南北部广宁、谅山等沿边省份，也有少数来自清化、义安、海防等省市，极大地缓解了边境企业用工短缺的问题。

劳务合作形式丰富多样。跨境劳务合作主要有三种形式：一是办理正规手续的长期性用工。2016年，江平工业园成为中越跨境劳务合作的示范区，开始为越南务工人员办理《务工证》，为用工企业办理《用工资格证》。通过办理证件、备案登记等形式规范了跨境劳务的管理。二是企业季节性的临时性用工。三是非季节性的零散用工。其中，二、三类型的劳务合作有待提升为规范的跨境用工模式。

机制体系不断完善。2017年8月，凭祥境外边民务工管理服务中心正式启用，9月，东兴市中越跨境劳务管理服务中心挂牌运行，广西跨境劳务管理进入了规范化、制度化时代。2017年10月，自治区人力资源和社会保障厅完成了“广西越南入境务工人员管理信息系统”的开发，并于12月初开始试运行，有望在将来实现“一个窗口、一个系统、一套材料、多证合一”的高效运行机制。

四、跨境劳务合作存在的碎片化问题及成因

（一）行政审批与监管相脱节

1.入境务工人员的审批与监管脱节

以东兴跨境劳务合作试验区为例，出入境检验检疫部门负责审批《健康体检合格证明》，公安出入境部门负责出入境的管理工作和《外国人停留证》的签发，人力资源和社会保障局负责《务工证》《用工资格证》的审核签发。虽然部门间在审批环节有了明确的分工，但是过细的分工却导致部门间缺乏协调、沟通与合作，最终只是把“一站式”服务物理地整合起来，无法从根本上整合相关部门的业务。在实践中，容易形成两种极端：一是审批人员在审核时过度增加审批难度，监管部门在工作时疏于监督，容易形成管理的“真空”地带；二是为了迎合当前简政放权的倡议，过于简化审批程序，监管部门则强化监管，容易导致变相增加权力。当前广西跨境劳务合作更类似于第一种，“严进”的管理措施让潜在劳动力望而却步，而“宽管”则给边境安全带来诸多隐患。

2.用工企业、中介机构的资质审核与监管脱节

以崇左市为例，凭祥市的劳务派遣中介费约为200—300元，爱店镇约为150元，龙州县收取的中介费用为工人工资的10%，中介机构收费混乱，收费标准参差不齐。一些企业为了避免麻烦和节省成本，不办理手续就招用越南工人，以短期用工最为突出。中介机构利用劳务人员法律意识淡薄、辨别真伪能力弱、急于挣钱的心理等，在劳务合同中做手脚，恶意抬高中介费用，而相关的监管力度却十分薄弱。跨境劳务试验区对用工企业结构、风险承担能力、信誉等缺乏有效评估。管理委员会只负责对用工企业、中介机构办证前的核定备案，具体的监管职能未能得到落实，定期回访、不定期抽查等构想也未付诸实践。审批仍然是独立审批，没有从源头上对企业用工资格进行把控；监管仍然是独立监管，没有与审批相结合并按照审批事项进行整体监督。

造成审批和监管脱节的原因，主要有以下几点：一是在我国现行的管理体制下，部门之间“条块分割”，原本可以一个部门审批的事项需要多个部门来完成，导致工作的碎片化，影响跨境劳务合作的整体性治理。二是跨境劳务服务中心这一能够整合多部门职能的机构尚未健全，导致部门仍各自为政，没有在专业化分工的基础上形成整合各管理部门的工作机制。三是跨境劳务合作因先例少、涉及部门多、边境地区情况复杂，增加了监管的难度。在实际操作中，各监管部门之间、监管与审批部门之间的关系仍在摸索阶段，导致在实际操作过程中存在以批代管、只批不管等审批与监管脱节的问题。

（二）跨境劳务信息流通受阻

1.信息管理平台建设滞后

根据资料显示，目前跨境劳务信息办证审批系统尚未健全，短时间内无法实现网上审批工作，没有建立起统一的劳务信息处理机构，难以及时了解边境劳动力供求信息。跨境劳务服务中心也没有为入境边民建立个人信息档案，平台建设相对滞后，远未达到整体治理模式的要求。如今，电子政务已经成为衡量政府执政能力的重要指标，也是构建整体政府的关键，电子政务建设的完善程度直接影响政府的办事效率、服务质量。落后的平台建设不仅影响网上联合审批的开展，更不利于边防部门对入境务工边民的管理。

2.信息未实现动态共享

虽然跨境劳务管理服务中心将审批、办证、保险等传统部门整合在一个办公大厅，但并不能从实质上整合跨境劳务服务的业务流程，造成信息获取的碎片化。以东兴试验区为例，公安、边防、人力资源和社会保障、检验检疫等部门尚未建立统一的境外边民出入境、停留、就业等信息的互通机制，相关信息无法实现跨部门动态共享。入境边民信息和办证信息不匹配，非法务工境外人员数据收集不完整，相同的信息需重复录入。部门间信息不能有效共享所产生的“信息滞后”和“信息孤岛”问题，是制约审批效率提高和跨境劳务“一站式”服务发展的障碍。而官僚制的政府管理体制是跨部门信息共享无法逾越的瓶颈，部门之间保持各自的独立工作，没有真正从整体的角度去思考整合信息资源对于跨境劳务合作的意义和价值，也未思考碎片化会成为跨境劳务合作发展的阻力。

电子政务信息碎片化和“信息孤岛”困境，是造成跨境劳务管理职责划分及其服务碎片化的技术性因素。要想实现跨境劳务信息的有效共享，最重要的是加强电子政务建设，搭建功能完善、高效快捷、安全可靠的“一站式”电子政务应用系统和平台，为跨境劳务信息管理平台建设提供有力的技术支撑。基于等级制的官僚制思想，是造成跨境劳务管理碎片化的主观因素。在跨境劳务信息的采集和使用过程中，各部门往往从本部门的工作和利益出发，只考虑自己需要什么信息，未考虑共享什么信息，因此也造成了只重局部环节而缺乏整体协调，忽视了跨境劳务合作的整体目标和使命。

（三）基本公共服务供给碎片化

随着越来越多越南边民进入广西务工，他们对于美好生活的需求也必将与日俱增，然而，跨境经济合作区内的公共服务却成了劳务合作中的短板。根据东兴市江平工业园区某食品公司反映，工业园区内没有医院，员工看病需要到较远的市区医院，而且公共交通设施又不完善，无公交车直达园区，给员工出行带来诸多不便。由此反映出，各部门在提供公共服务过程中，更多是考虑了本部门目标，缺乏与其它部门的沟通合作，这使得公共服务供给出现了严重的碎片化问题。公共服务分布不均衡，无法满足园区内中国工人和越南工人对公共服务的需求，因而无法为他们提供更人性化的服务，限制了劳动力的流入。

一方面，由于受我国长期以来形成的“重建设、轻服务”倾向的影响，基本公共服务落后于经济区的建设发展，导致跨境经济合作区内的公共服务供给与劳务人员需求相背离。另一方面，入境劳务人员数量快速增长也给公共服务提供带来巨大压力，导致公共服务供给能力不足。公共服务提供的专业化分工以损害系统的整体性为代价，造成了基本公共服务提供存在大量“空白”。

五、跨境劳务合作整体性治理的路径选择

（一）优化组织结构，创新管理方式

整体性治理的终极目标应当是着眼于政府机构和组织体系整体运作的协调性、协同性和整合性，通过整合部门职能，解决公共部门决策、执行以及监督等存在的碎片化问题，进而推动组织及其职能由碎片化向“整体性”转变［13］。

1.审批与监管并重

针对审批与监管相脱节的问题，改革现行的行政审批制度是其突破口。从单纯的事前审批转变为事前审批与事中、事后监管相结合，优化部门职能及其审批流程，避免一个事项多部门审批的低效率行为。以大数据为支撑，完善网上联合审批，建立分级分类的管理标准和制度，对不同类型的数据采取不同的监管手段，形成与审批相结合并按照审批事项进行整体监督的综合管理体系。从整体性治理视角重新判断网上联合审批的价值，总结经验，减少网上联合审批建设的盲目性，避免重复建设和不必要的投资［14］。

2.创新边境用工管理模式

完善相关法律法规，建立合法有序的跨境劳务合作市场。规范跨境劳务合作公司的经营资质，明确跨境数据流动监管的主管部门。根据企业每年的用工登记数量、企业信誉状况、越南工人流动情况，适当增加或减少一定比例的用工人数，形成动态地用工数量审批模式，对存在非法用工现象的企业不予审批。定期审核中介机构的收费项目，划定最高收费红线。

借鉴季节性移民签证模式，创新边民出入境管理方式。加快建立跨境务工人员行业准入制度，对季节性“候鸟式”用工模式给予一定的政策支持，实行宽进严管政策。在农忙季节，各相关职能部门应与我国公安部门、越南北部四省相关管理部门合力推动季节性临时用工，保障边境安全的前提下，简化手续，为入境务工的越南边民集中办理短期居留许可，允许其在农忙季节短期跨境务工。对入境务工的越南务工人员进行登记备案，推动边境社区网格化管理的实施，加强边境管理的社会参与。按照“谁使用、谁负责”的原则，明确用工单位和个人的责任，确保越南跨境务工人员在其申报的务工种类和区域范围内活动。

（二）整合信息资源，实现信息共享

整体性治理理论认为，信息资源的整合是构建整体政府的重要基础。信息技术的发展为打造“一站式”管理服务中心提供了技术支持。随着互联网技术的发展，政府部门间通过互联网平台进行信息传递、共享和协同办公，既有利于跨部门信息共享和交换，又能改善政府部门条块分割的结构关系，还能够避免碎片化治理所带来的管理重叠或管理真空。

1.从技术层面突破“信息孤岛”困境

加快以网络为基础的跨境劳务信息管理平台建设。通过互联网为入境务工边民提供信息发布、政务公开、网上审批等服务，方便民众快速获取相关信息。学习云南省瑞丽市管理经验，及时更新越南入境劳务人员信息库，实现各管理部门信息资源共享。将辖区内的越南入境劳务人员纳入数据库管理，构建覆盖居住、经商、就学、出入境等各类信息交换共享的动态信息管理系统，做好跨境劳务人员信息的收集、筛选、整理、传递和发布等工作，确保跨境劳务信息真实、准确。加快行政管理信息化步伐，推动广西与越南北部四省跨境劳务管理信息网络化的实现。

建立边境劳务合作征信体系。为已经登记在册的用工单位、劳务人员建立劳务诚信档案，以便各部门在需要信息时可以直接调取，做到实时共享。对有违法违规行为或引发重大劳动纠纷的劳务人员减少信用评分，对不诚信的境外务工人员取消其办理出入境、务工等相关手续的资格，对不诚信的用工单位取消其跨境劳务用工的资格。

2.从观念层面避免信息碎片化局面

相关部门工作人员应树立共享意识和合作精神，加强各部门之间的沟通、协作与合作，修正长期以来一直占据公共行政统治地位的官僚制思想。在跨境劳务信息的采集和使用过程中，从全局利益出发，注重整体协调，不断强化各部门间横向与纵向整合的理念，进而实现整体性治理的价值，提高跨境劳务合作信息共享的能力。

（三）提高服务质量，实现劳动力持续输入

边境地区应以目标和结果为导向进行部门流程再造和创新，在不取消部门专业化分工的前提下实行跨部门合作。重新定位相关部门职责，创新公共服务供给方式，探索中越劳务合作的新渠道，通过不同主体间的协作实现公共服务提供的精细化和动态化。一是服务与建设并举。完善基础设施建设，以信息技术平台为依托开展跨部门合作，以网络化手段改变传统的专业分工结构，将公共交通系统与工业园区相连，便利出行。二是引入市场机制。鼓励社会参与，填补公共服务提供的“空白”，提高服务质量。如联合卫生部门，在园区内开办社区医院，或允许有资质的个人开办诊所。三是借鉴各方经验。学习云南边境地区的经验，在园区内开设幼儿园、小学等，适当招收越南教师，允许边境越南工人子女在其工作所在地上学。

六、结论

随着中越跨境劳务合作的深入开展，越来越多的越南工人进入广西边境务工，跨境劳务审批与监管相脱节、劳务信息和公共服务供给碎片化等问题日益突出，亟需重构组织体系和进行职能划分，为跨境劳务合作提供一个高效、快捷、智慧的服务平台。

当前，广西正在加快构建面向东盟的国际大通道，打造西南中南地区开放发展新的战略支点，形成21世纪海上丝绸之路和丝绸之路经济带有机衔接的重要门户。整体性治理理论为广西跨境劳务合作的改革与发展提供了新的思路，在一定程度上能够解决政府力量过于分散、部门职能碎片化的问题。中越跨境劳务合作既有利于广西边境地区产业发展，提升口岸经济水平，又能够促进中越关系积极向好发展。因此，我们应更进一步地思考整体性治理理论在跨境劳务合作中的运用。