BBNJ协定环境影响评价管理模式比较分析

李梦成

(海南大学 法学院，海口570228)

国家管辖海域外生物多样性养护与可持续利用协定(The Convention on Marine Biodiversity Conservation and Sustainable Utilization beyond Areas of National Jurisdiction,下称“BBNJ协定”)是目前国际海洋社会普遍讨论的问题，环境影响评价制度是BBNJ协定下的四大议题之一。2015年6月19日，联合国第69届大会通过决议，“根据《联合国海洋法公约》(下称“《公约》”)的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟定一份具有法律约束力的国际文书”，标示着BBNJ协定的国际立法问题正式启动。

随着陆地资源的不断减少、开采技术的不断提高，海洋越来越成为各国未来开发的重点。然而海洋环境却不断恶化，海洋环境保护问题越来越受到国际社会关注。随着BBNJ协定谈判的深入，各方在环境影响评价问题上的观点显得混乱[1]：以欧盟与相关国际组织为代表的“海洋环保派”主张建立独立的国际机构参与环评过程；以美国为代表的“海洋利用派”强调国家主权在环评中的重要性。不同的管理模式都是各方基于自身实际情况所提出，全面比较各国管理模式与全球管理模式的优势与缺陷，从中分析我国在国家管辖范围外海域环境影响评价宜采取的模式，为我国在之后的BBNJ协定谈判中做好准备。

一、不同管理模式的比较分析

(一)国家管理模式的优劣势分析

国家管理模式指主权国家在国家管辖外海域环境影响评价中的主导地位，环评过程由国家控制与把握，且排除国际层面的监督。其特征如下。第一，反对建立全球的决策机构；第二，强调国家的独立自主；第三，依靠国家现有制度进行环评。国家管理模式强调主权国家在BBNJ协定中的主体地位，有利于维护各国利益。但另一方面，在面向整个公海的环境保护问题时，它也存在一些局限性。

1.国家管理模式的劣势分析

(1)各国环评标准难以统一

各国环境影响评价制度都是基于各国实际情况而做出。国内法对环评的启动、执行、监督审查等事项的标准不一。环评的启动权是指哪些活动需要进行环境影响评价。各国在制定本国的环境影响评价制度时都基于其自身的实际发展情况，对是否启动环评都有严格的规定。在经济发展水平较高的发达国家，其经济结构中多以第三产业为经济支柱，对环境影响不大。其经济水平已经到达一定的高度，对启动环评的门槛要求较低；在经济发展较为一般的地区，其国内的支柱产业一般为第一、二产业，需要以牺牲部分环境来维持经济的发展，在设置环评启动时门槛较高。环评的执行权是指环评的过程由相关机构来进行。目前其程序由一国的国内法来规范，各国基于主权制定的环评程序存在差异，执行程序的不同严重影响最终的环评影响结果。环评监督与审查是指活动方在通过环评后对该活动在实施过程中对环境实际影响的监测。要了解对环评后对环境的实际影响需要政府与民众的多方参与来监督。只依靠政府的监督难以取得实际效果。然而，许多国内法没有明确公众在环评中的参与权，对环评后的监督效果与国内法关系密切。各国对环境影响评价规定的差异导致在环评时标准不一。国家管辖范围外海域不属于任何国家管辖，其对环境的影响是对所有人类的共同影响，环评标准的差异很容易导致环评结果达不到实际的效果，造成对相关海域环境与生物多样性的破坏。对国家管辖外海域进行环境影响评价是一个国际海洋法的问题，与一国国内的海洋环境影响评价在根本上存在差异。单独以一国的国内法来解决不符合公海自由原则，也与国际海底区域资源属于全人类这一共识有悖。

(2)跨国跨部门合作难以实现

国家管理模式下的环境影响评价制度基于一国主权控制来实施。跨国跨部门合作难度较大。在国家管辖范围外海域进行环境影响评估不同于国内的评估。这是由于开展环评时，需要与别国及相关部门的合作与交流。如果缺少全球机构的管理，环评过程存在信息难以交换。各部门之间难以协调等问题。BBNJ协议第三次预委会的协定草案明确提到，在开展环评时要考虑跨界影响，包括对国家管辖范围内海域可能造成的跨界影响[2]。在公海开展活动时，对环境造成的影响应进行全面评估。因为海水及空气都是流动的，也即无物理边界，同时海洋生物的生长环境也依赖完整的海洋生态系统。如一些高度洄游鱼类的生长环境并不依赖某一固定海域。尤其是在一国管辖海域附近开发，易影响别国管辖海域的环境稳定。环评时应考虑对他国环境的影响，这需要与别国合作与协商，需要别国提供相关海域的海洋信息。另外，两国可法律规定的差异对环评的阈值、程序的开展、环评的通过等，要求不同，存在难以协调的矛盾，甚至会搁置项目的进程。全球管理机构如能有相关国际协议，在环评过程中协调管理，会提高环评效率。

(3)各国法律规定空白难以弥补

环境影响评价制度目前多针对国内环境保护问题，对国家管辖外海域的环境影响评价多处于空白。环境影响评价是美国在20世纪60年代最先提出，之后得到国际社会的广泛认可。但是目前绝大多数国家对管辖范围外的环境影响评价几乎都没有明确规定。《公约》《生物多样性公约》等国际性与区域性公约没有做出明确规定，现有的国家法律框架也未形成[3]。在国家管理模式中，各国主张利用本国现有环境影响评价制度对管辖范围外的海域开展环评。这种做法过于简单，也过于理想化。目前各国制定的环境影响评价制度都是基于本国的实际情况做出，制定时没有考虑域外环境影响的因素。基于此种立法目的制定的法律法规并不符合域外环评的目标与要求。以一国不涉外国内法规定来解决国际问题也不符合法理要求。在国家管理模式中，国内法空白导致环评时面对不同于国内环评的突出情况而束手无策。同时，各国国内法的不同也不利于国际环评标准的统一。利用国内法来解决国际公共问题存在先天性缺陷。

2.国家管理模式的优势分析

(1)利于环评的执行

国家依靠其主权可以最大程度保证环境影响评价的执行效率。环评执行权是指实施环境影响评价的权力。目前国际社会的普遍认可由活动的发起国家来执行。在国家管辖范围外海域拟议一项活动时，其前期准备工作所获资料多都掌握在活动发起者手中。根据国际法的属人原则，其所属的国家对其拥有最完整的管辖权，由其所属国家来执行对该项目的环境影响评价时在收集资料方面具有极大的便利性，同时国家基于其主权属性在对相关人员进行管理时也更为有效。但是将环评的执行权交于国家手中也对一国的实力带来了极大的考验，尤其是一些发展中国家技术能力较为薄弱，在执行环评时可能因为技术及经济原因而无法开展，所以在BBNJ协定过程中，77国集团一直主张强调在执行环境影响评价时的能力建设与技术转让。

(2)尊重国家主权的完整

在国家管理模式中，主权国家在国家管辖范围外海域环境影响评价中扮演了极其重要的角色，以保证主权国家在国际社会中的主体地位。主权国家在国际法的构建中具有极其重要的作用，是国际法形成的基础，国际关系构建的主体。主权是国家的本质属性。主权表现不仅表现为对内的最高权，也表现为一国对外的独立权与绝对权。在国家管理模式中，国家是BBNJ协定中环境影响评价的主体，环评的启动、执行及后续监督等问题都由国内法来规范，整个环评过程都由相关国家控制，以维护国家主权的完整，体现主权国家作为国际社会主体的权威。

(二)全球管理模式的优劣势分析

全球管理模式是由“海洋环保派”提出的管理模式。这种模式主张建立一个统一的全球机构，开展BBNJ协定环境影响评价工作，从启动环评到对项目启动后对环境及生物多样性影响的监督工作均由全球机构统一管理。其特征有：(1)强调全球各国统一，削弱国家的自主权；(2)建立新的国际规则来解决BBNJ协定中的环境影响评价问题。全球管理模式强调国家管辖范围外海域是全人类共同的财产，任何国家对其没有管辖权，且该区域的环境与生物多样性问题影响着世界上每一个人，建立全球管理机构制定统一的国际规则来进行管理可以更好的维护公海的整体环境。

1.全球管理模式的优势分析

(1)统一环评实施标准

全球管理模式中由全球管理机构制定统一的国际规则来规定环评的启动、执行、审查等各个环节，保证各项拟议活动得到公平有效的环评结果。环评的启动即上文所提环评的阈值，在全球管理模式中可由相关管理机构规定环评拟议活动，并禁止对海洋环境及生物多样性影响较大的活动。这符合多数国家提出的建设正、负面清单制度。环评执行对拟议活动的环评进行执行，目前环评执行均由主权国家把握，暂没有全球管理机构来执行环评。这与海洋发展历史相关，公海自由原则一直主导着现代海洋秩序，且环评制度也是很晚才由美国兴起。此前无法预料需要对国家管辖外海域进行环境影响评价。一国受其管辖权的影响也几乎不会在公海开展环评，建立全球机构可以保证拟议活动在国家管辖外海域的环评更加公平有效的执行。建立统一的环评事后审查制度符合保护海洋环境及生物多样性的目标，各国对环评后活动的审查监督均有规定。国家管辖外海域从其区域定义上能看出这并不属于某一国家的管辖地域，不同的环评规则会导致环评的结果参差不齐。建立全球管理机构制定统一的环评标准可以保证环评的质量，更好地保护相关海域的海洋环境。

(2)弥补各国法律的空白

针对国家管辖外海域制定统一的环境影响评价规则，为各国增加或修改相关规定提供参考。环境影响评价制度在实施以来主要解决各国国内的环境问题，各国在制定相关的法律规定时一般不考虑国家管辖外的环境问题。这符合属地原则的法律思维。上文提到，很多国家在国家管辖范围外海域的环境影响评价问题上几乎处于空白，缺乏相关的法律规定。全球管理模式的推行必然伴随相关国际公约规范相关海域的环境影响评价问题。在法理学上，国际公约是法渊源的一种。在很多国家实践中，都将相关国际公约与习惯作为国内法律制定的基础。制定相关国际规则后，各国可以根据自身实际情况对本国相关法律增加或修改，为完善本国法律提供范本。

(3)更好地约束非缔约方

全球管理模式在形成习惯国际法中具有先天优势，统一管理机制更容易被国际社会接受。BBNJ协定依托联合国建立，对于国际海洋环境保护的机制，主要依靠各国自愿参与。在全球管理模式中一旦达成相关国际条约，各参与国需要接受公约约束。但是，“BBNJ协定还在讨论进行之中，目前还不确定有多少国家会参与”[4]。根据条约法精神，条约可以约束缔约国的行为，“但在条约的缔约方之外，需要借助不成文的习惯国际法来弥补条约机制所留下的空缺”[5]，习惯国际法的构成包括主客观因素，即国际社会中长期存在的惯常国家实践[6]。在全球管理模式中，管理机构通过各国在国家管辖外海域环评创设国际法义务，形成缔约国在环评中的国家实践，为非缔约方提供法律确信。非缔约方在国家管辖外海域进行环境影响评价时如果采取BBNJ协定，将视为接受这一规则成为习惯国际法来约束本国。从目前的BBNJ协定的谈判进程来看，世界上绝大多数国家都愿意参与到协定中来。这为将来协定发展为国际习惯法奠定良好的基础，为非缔约方提供了良好的参考规则。

2.全球管理模式的劣势分析

(1)环评效率低下

全球管理模式由全球机构来开展环评工作。由于缺少主权国家干预，各方利益难以协调，环评效率低下。在全球管理模式中，对一项拟议活动环评时，相关利益各方可能存在分歧，难以形成最终的环评结果。同时，开展环评时需要拟议活动开发者的参与。如若个人或一国的法人做为拟议活动开发者，全球机构管理时，效率必低于其所属国家，导致环评的效率低下。

(2)与国家现有制度冲突

全球管理模式要求环评时权力让渡，制定的规则会与国内法冲突。伴随着美国提出“环境影响评价”的概念，很多国家在国内法中对环评的规定不同。全球管理模式基于国家管辖范围外海域，环评的区域与国家管辖区域有区别，制定规则时难做到与各国国内法规定相符合。难以避免的是，规则差异导致其与很多国家的现有规则冲突。

二、BBNJ协定环评制度的建设分析

BBNJ协定目前仍在谈判中。环境影响评价中各方利益难以协调，没有形成最终文件。通过谈判的不断深入以及对不同管理模式的利弊分析，为我们建设更好的环评制度指明方向。

(一)明确BBNJ协定环评范围

BBNJ协定针对国家管辖范围外海域活动的规制。明确环评范围，有利于协调各国制定环评政策。根据《公约》规定，海域分为公海和领海。其中，领海属于国家主权管辖范围，是国家领土的组成部分。广义上的公海是除领海之外的全部海域。《公约》规定，国家在专属经济区里仍然存在管辖权。因此，BNJ协定中的海域应是除国家具有管辖权的专属经济区外的海域。环评范围要严格限制在国家管辖范围外。国际管辖权与国家主权有冲突时，应保证国家主权的最高地位。这是现代国际法形成的基础。

(二)统一BBNJ协定环评阈值

统一环评阈值对开展环评有指导作用。在启动环评的问题上，各国意见不同。以欧盟为代表的“海洋环保派”主张统一全球在国家管辖外海域开展环评的标准，提高开展活动门槛；以美国为代表的“海洋利用派”希望以国内法标准开展环评，阈值依据国内法确定。各国根据国内的标准开展环评时，可能存在某一项活动危害相关海域的环境及生物多样性，国内法却不禁止的情形，这样造成的后果将是不可逆的。如果环评阈值规定的较高，缩在国家管辖范围外海域开展活动的范围，能够维护海洋生态环境的稳定与和谐。但另一方面，这容易导致海洋资源难以被人类利用，不利于整个国际社会的进步。在谈判中，BBNJ协定应努力统一环评阈值。在国家管辖外海域开展环评涉及全人类利益，仅依靠国内法规范不利于保护人类共有的海洋环境。统一环评阈值为开展活动的拟议者提供参考标准。制定阈值时应综合考虑各方的利益，将可持续的理念贯彻到开发活动中去，考虑开发者的经济效益，不能将阈值门槛设置较高。

(三)主权国家执行环评

由主权国家执行环评可保证环评的效率，是国家参与BBNJ协定管理的重要手段。在执行环评时，将执行权下放到拟议活动者所属国家，得到更加高效的管理。主权国家基于属地管辖、属人管辖等一系列国际法理可以借助国家行政权直接对拟议活动者进行管辖，在交换资料、开展活动时能更加灵活高效，如若拟议活动者不予以配合，全球管理机构因其缺乏管辖权基础难以实施相关手段，国家则依据属人管辖原则实施强制措施，方便管辖。执行环评可保证国家直接参与环评过程，了解拟议活动对相关海域环境及生物多样性的影响，方便环评后该国管理拟议活动，维护海洋生态系统稳定。

(四)综合决策通过环评

通过环评时应由潜在受影响国来综合决策，考虑拟议活动对周边海域的跨界影响与累积影响。《埃斯波公约》是目前唯一对跨界影响详细规定的国际文书，提供可参考的模板[7]。BBNJ协定草案亦明确了跨界影响。因海水的流动性及存在高度洄游鱼类等特殊海洋生物资源，拟议活动海域会影响周边海域的生态系统，危及沿海国管辖内海域。受影响的沿海国与拟议活动国应密切联系。环评结束后，执行国应公示环评结果，并将可能存在的危险告知受影响的沿海国，然后他们评介环评结果，共同决策拟议活动是否通过环评结果。

(五)全球监督环评后活动进展

活动开展后对相关海域的环境及生物多样性仍存在危险。为了有效监督与审查，应建立完善的全球监督体系，以建立全球监督审查体系。首先，全球管理机构对相关海域的活动开展进行监督与审查更有说服力。如果由项目所在国进行后期的监督与审查，会为了本国的经济利益而隐蔽、瞒报。其次，全球管理机构为开展公众参与监督提供途径，公众参与环评监督是目前大多数国家已经建立的制度，在国家管辖外海域的活动也理应受到公众的监督，自然人、法人、国家、国际组织等国际主体都可对在国家管辖外海域活动监督。一旦发现危害海洋生态系统的问题，可及时告知全球管理机构，再由全球管理机构对其重新审查，从而有效地维护国家管辖范围外海域的海洋环境与生物多样性。

在BBNJ协定环评制度的建设中不能忽视全球管理机构在统一协调上的必要性，但是尊重和保障国家主权也是环评制度形成中的共识[8]。然而《公约》没有为环评提供任何指导或标准，甚至没有形成一种报告机制[9]，所以我们急需建立有效的全球管理机制。在全球管理机构的协调下也应强调主权国家在环评过程的参与，但是主权的行使条件在当前不同于以往，国际法向纵向发展已是事实[10]，在国家主权让渡的情况下更好地保护整个海洋生态系统的稳定。

三、中国的应对策略

参与BBNJ协定的谈判进程对我国既是机遇又是挑战。在国内层面，我们应积极完善国内法与国际接轨；在国际层面，应积极参与谈判，履行大国的国际义务，向世界输出中国的治理理念。

(一)完善我国环评立法

我国的环评制度起步较晚，目前在环评领域的立法不涉及国家管辖外海域的立法，对国内环评的规定也不完善，在实施过程中还存在许多问题，如公众参与积极性不高且参与途径不畅，在环评标准上要求比较低，难以达到国际通行的环评标准。这与我国的经济状况有关。作为发展中国家，发展经济必然以环境损耗为代价。这导致BBNJ协定环评制度建设后，我国环评制度难以与国际标准对接。我国关于环评的规定并不涉及对国家管辖外海域的环评，在国家海底区域拥有多块专属勘探区。《深海海底区域资源勘探开发法》已制定，未来大洋中开发资源已定向，在深海开发时的环评配套立法却处于空白。这不利于之后的勘探开采，应加强对国家管辖范围外海域环评立法的研究与调查，为完善环评规定做好准备，在谈判中为我国争取更多利益。

(二)积极参与BBNJ协定谈判

目前环评还处于谈判进程中，我国政府应深度参与。在谈判的过程中，BBNJ协定环评问题处在协商阶段，国家的利益博弈不可避免。我们应全面分析国家利益，结合目前国际海洋环境以及国际现状，履行作为发展中大国的国际义务，努力协调各方的利益，配合联合国行动。同时，我国还应提出国家管辖范围外海域环评的主张，推动建立负面清单制度和全球监管制度，强调国家在环评中的主体地位，坚决维护国家主权的完整性。

(三)输出人类命运共同体理念

国家管辖范围外海域海洋环境的维护是关乎人类的共同话题。海洋环境的变化与所有人类的生活环境息息相关，与人类命运共同体“同呼吸、共命运”的理念不谋而合。在BBNJ协定环评制度的谈判中融入人类命运共同体思想，合理兼顾各方利益诉求，有利于消除分歧达成共识[11]。同时，借此宣扬人类命运共同体理念，将其与BBNJ协定相结合，推动环评制度建设，在全球治理中输出中国理念，为BBNJ协定制定提供中国智慧，提升我国国际地位。