冷战初期英、法、南越对南沙归属的考量及立场(下)——以英国外交部解密档案为考察中心

郭 渊

(暨南大学 中外关系研究所,广州 510632)

(上接2020年第3期)

三、菲、南越的“依据”及英驻外机构的考量

1950年代中期以后，菲律宾、南越围绕南沙归属问题争议不断，其中南越还质疑台湾当局南海巡弋。与此同时，中国政府、台湾当局对菲(南)越之言行提出抗议或交涉，并从历史和现实的角度阐述群岛属于中国。在这种形势下，南海局势动荡不定，并成为国际社会的关注焦点。英驻菲大使、海军部、驻华机构对此保持关注，搜集相关情报，从各自角度发表看法。

(一)关于《对日和约》中两群岛归属以及菲、南越的立场之看法

对《对日和约》中两群岛归属问题，以及菲、南越在争端中的言论和立场，英国政府内部有不同见解(不是相互之间矛盾或分歧)。除笔者前文《冷战初期英、法、南越和南沙归属的考量及立场(上)》所述英驻西贡大使对南越的声称提出质疑外，英驻菲大使倾向支持中国拥有两群岛主权。他们从历史和现实角度分析问题，颇具有说服力。

1.对《和约》条款的解读

南越以及后来的菲律宾，在谋夺南沙岛礁的时候，其中一个借口是《和约》有关条款，认为该《和约》为其提供了处理战后领土的资格，主张恢复或获得南沙的权利。对《和约》的相关条款，英驻菲大使馆结合《开罗宣言》进行了分析。1956年6月4日，英驻马尼拉大使馆致电外交部说：“《日本和平条约》第2款(f)条说‘日本放弃西沙群岛、斯普拉特利群岛(南沙)的所有权利、名义和声称’。(斯普拉特利(南威岛)——经度大约112°E——最东部岛屿之一，包括在克洛玛声称岛屿中)。《开罗宣言》仅提到台湾和满洲，作为归还中国的领土，但是斯普拉特利群岛可能被视为‘日本偷窃’(Stolen by Japan)的其他领土之一。”[1]这一电报指出了《开罗宣言》条款规定的漏洞所在，因为宣言未列出日本曾侵略而应归还中国的全部领土，这就为他国争议西沙、南沙留下了络烂。《宣言》规定：“三国之宗旨在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋所夺得的或占领之一切岛屿，在使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国。”[2]《宣言》用such as来表示日本归还曾经占领过的中国领土，但对涉及一国民族利益问题如此省略处理，显然会遗留下纷争——他国觊觎而引起的领土纠葛问题。如前所述，《和约》在签订过程中，美英回避解决两群岛的归属问题，致使领土争议潜伏下来，在冷战的背景下很快就激活了。英驻马尼拉大使的上述分析，无意看到了南沙纷争的症结所在。然而这仅是英国政府内部的一种意见，并不代表英国南沙立场有任何改变。

2.对南越政权声称两群岛“传统主权”之说的质疑

如前所述，南越对于从法国“传承”南沙之说的宣传，因法国的“不热心”进而在某种场合遭到否认，故颇显得颇为尴尬，于是又抛出对南沙群岛有“传统主权”说。1956年6月4日，英驻菲大使馆在给英国外交部的电报中，指出越南政府“据说在6月1日发表了南沙群岛为越南领土一部分之声明”。该大使馆对此提出了质疑(用括号说明的方式)，“我们知道法国已主张西沙群岛为印度支那(领土)的一部分，但是我们没有该主张扩展到南沙群岛的记录”[1]。这揭示了南越政权声称的“传统主权”法理依据的不足。既然南越前宗主国——法国有如此表态，那么它提出的上述说法为无由之说就不证自明了。与此同时，另一份来自英驻西贡大使馆的机密电报(1956年2月22日)，亦对南越的西沙主张持怀疑态度，该电报指出，南越政权坚持说——正如它在1951年“旧金山对日和平会议”上所陈述的，即这些岛屿(西沙)属于越南，“然而从主动建立有效行政管辖来说，它依然无从建立。那里没有(它的)军队存在”[3]。这又从实际管辖、控制的角度，指出南越政权仅是虚张声势而已，它在西沙群岛上并没有事实上的存在。

(二)英国对法国立场的了解

在英、法双方南海局势对话中，英国了解到法国立场独立于南越，尤其是法国对南越的南沙声称持否认态度。除英驻西贡大使获得间接消息外，驻菲大使馆也是获得此消息的重要渠道，而且更直接。1956年6月11日，英驻菲大使馆克拉顿(Clutton)致电外交部说，法国代办(Charge d’Affaires)向其证实，该代办在6月8日通知菲律宾外交部官员，指出：“法国声称斯普拉特利群岛主权源于1932—1933年的占有。法国声称西沙群岛让与越南，而不是南沙群岛。”[4]与前述法驻菲代办密告台“驻菲使馆”的情报相比，法方将此问题的立场向英国说得很清楚，即否认越南从其“转移”南沙群岛“主权”。似乎考虑到无法有力辩驳法因“占有”而发出的“主权”主张，南越以及后来的统一越南进行南沙“主权”声称的时候，就着力编造所谓拥有群岛的“历史依据”，很少提及从法国的“传承”之说了。可以设想，南越“传承”之说含有不确定因素。如果法国一旦站出来公开、直接地向越南提出质疑或反对，那么南越的“传承”之说就不攻自破了，其在国际社会的尴尬将至难以自处；退一步说，即使法国未直接向越南提出质疑或反对，那么他国纷扬质疑其说，也会使它在国际社会上很难看。或许考虑到在南海争端中将难以立足，故着力从历史中寻找所谓“依据”就成为它多年来进行的工作。这样既显得拥有南沙主权历史“悠久”，又使法国的占有之说失去效力。当然，在法国默不作声的前提下，越南声扬“传承”之说也不失为一种有利方式，尤其在国际社会不明晰南沙争端始末缘由的条件下。

南越提出拥有南沙群岛的另一“依据”，是《和约》关于两群岛的规定是南越要求的结果，这无形中就提高了南越在南沙纷争的“身价”，似乎能为其“主张”披上一层合法的外衣。然而事实并非如此，就在南越高调声称上述主战之时，1956年6月14日，英驻菲大使致电东南亚部，指出对于法国否认将南沙群岛转让南越的主张，南越对此显然并不认同，“这里的越南公使馆否认了这个说法，坚称《和约》第II项(F)款对南沙群岛的规定，仅仅是为了满足越南代表团的愿望而添加进去的”[5]。其潜在之意是，在旧金山和会进行过程中，对于南越的上述主张的提出，法国没有提出反对意见，这似乎暗示法国在某种程度上默认南越的说法。南越提出上述说法，并没有拿出有力证据材料进行说明(尤其是拿出他在和会上的声称文本)。如前所述，法国在《和约》酝酿期间对两群岛归属条款考虑的出发点是自身利益。英、美后来根据他的要求修改了《和约》草案有关条款的内容。没有文献证明法、越曾对此协商过，换言之，该问题与越南没有什么瓜葛。“越南公使馆”的上述说法，其意论证南越对南沙群岛拥有的合理性，以提高领土争议中的地位。然而他的说法这不仅违背历史，而且有篡改之嫌，即将法国在和会中的诉求说成是南越的愿望要求。即使“越南公使馆”的发言荒谬如此，法国依然未发声，这也是他在南沙问题上力不从心的表现。

(三)英国对南越企图迫使北越声称两群岛主权之看法

南越在西沙、南沙问题上，不断制造舆论，对北越施加压力，企图迫使其在领土问题上发表看法。这似乎是南越在与中国或其他竞争对手争夺南沙的另一计谋。如果考虑到当时北越与中国的同盟关系，那么挑拨两者之间矛盾的意图很明显。南越这一企图在当时没有显示出来，然而仅仅时隔2年——两越即将统一的时候，中越在两群岛问题上的矛盾就凸显出来。中越地缘政治之间的矛盾以及历史上两国领土的纠葛，在一定程度上影响着双方关系的发展。此时英驻西贡大使馆已看出端倪来了。1956年6月9日、6月15日，驻西贡大使馆办公处两次致信东南亚司，提出北越可能是对南沙群岛的主张者之一，不过办公处也承认：“事实上，北越似乎并没有向他们(南沙群岛)提出要求，也未向西沙群岛提出要求。西贡的媒体今天很繁忙，指出北越显然是在北京的授意下，没有维护国家主权。”[6]几日之后(6月18日)，根据南越6月14日Saigon Moi的报道，驻西贡大使再次致电外交部，指出对于争议中的两群岛问题，南越外长公开指责越南共产党消极退让，以挑拨中越关系：“越南共产党对此问题未置一词，让共产党中国自由地陈述他们的主张。这证明越南共产党不敢阻止中国占领越南领土的一部分。”[7]实际上，北越此时对两群岛的主权争议不是选择沉默，而是公开向中国政府表明两群岛属于中国。此例证多为政府、学界引用，不再赘述。

对于英驻西贡大使的上述电报，外交部签署意见，认为没有看到中国武装攻击南越的任何证据，而这些岛屿的战略价值似乎值得怀疑，并指出该问题应由远东司或情报机构分析。对于这场错综复杂的领土主权之争，英国采取不介入立场。1956年6月25日，英国外交部致电驻西贡大使，指示不要对这个问题发表任何公开意见。并将该指示分发至东南亚司、远东司、情报研究局、情报政策局等机构[8]。8月9日，远东司还提醒驻西贡大使远离南沙纷争，不要发表英国官方声明[9]。面对南越政权不断提高在南海争议中的声调，英国选择了沉默和远离。与此相对应，南越为了扩大国际影响，有目的地邀请英驻西贡大使馆参加某些活动。1958年7月14日，驻西贡大使馆致电东南亚司，说他们被邀请出席当天南越举行的一次与国际地球物理年有关的科学研究项目考察出发仪式。这次活动由西贡大学芽庄海洋研究所、海军、渔业、矿业和气象主管部门召集。在与指挥官谈话时，他们获悉考察组计划乘坐一艘旧的海军船只，到达南沙的南威岛和太平岛考察；南越在岛屿上没有建设永久基地，此次考察活动仅两周[10]。该电报没有提及南越邀请其他国家相关人员参加，这似乎表明南越将英国看作可以争取，或能向其表达南沙立场的“中立”国家。而英国对此邀请未拒绝，也未发表任何意见，但这并不等于认同南越的行为和主张，似乎最合理的解释是他试图通过各种途径，观察南海局势的发展，并进行某种预判，以前确定自身的恰当立场。

四、英国海军部及外交部对中国南海国界线的认知

英国海军部承认中国拥有两群岛的倾向性意见很明显。中国学者在论证我拥有两群岛的时，经常引用英国海军局编写的《中国海指南》(China Sea Directory)、《中国航海志书》(China Sea Pilot)中对中国渔民生产生活的记载，而笔者在相关著述中认为英国驻北京代办、英国外交部远东司、英国海军部对此是承认的，并在某种程度上承认了上述记载对中国主权的意义[11]，本文不再赘述；而对于中国政府1956年巩固对西沙部分岛礁的管辖活动，英国海军部进行了研究，并表示“理解”。1956年8月29日，海军参谋部情报司(Intelligence Division)致电外交部说，该司国际法专家评估了两群岛的历史和现实：

西沙群岛这里的形势逆转了，中国在实施占领。我们假设接受这是他们自己的权利，可以用这个例子来说明我们的态度吗？总的来说，北京和台湾发出的主权主张，他们各自的政府之间可以解决(即先来，先得)。越南到时候会对这些群岛提出某些权利主张，作为曾经是法属印度支那的一部分。

南沙和南威岛根据占领原则……中国肯定会有更好的机会，自从1950年以来中国共产党未占领这些岛屿。一般来说，同样的争论似乎如同发生在西沙群岛一样，只是(a)形势逆转了和(b)其他国家在该区域内又有声称。再次，我们希望看到南威岛和南沙在中国手中，美国人对此会毫无疑问吗？[12]

在南海问题不断发酵的情况下，英国海军部在分析两群岛问题时，强调了有效占领原则对领土确定的作用。当时中国政府已派军队进驻西沙东部岛礁，台湾当局亦派军舰巡弋南沙群岛，并恢复了驻军，这与其他声称者相比具有明显优势。对于英国海军部上述的分析，英国外交部表示同意。对于英国来说，它可以接收这一现实，主要原因有两点：一是它对南威岛和安波沙洲的主张自30年代初法占时就不那么坚决，在南沙争端持续发酵的情况，选择避免卷入争端的立场；二是南海局势的平静符合英国巩固东南亚殖民地的要求。当时虽新加坡、马来亚没有卷入，但近在咫尺，英国担心他在南海的勘测、航海等活动被牵扯进去[11]。

对于中国的南海国界线——“南海断续线”，英国外交部远东司情报研究局(Office of Intelligence Research)结合中国政府在西沙采取的行动进行了分析，指出中国共产党发表的地图显示出，中国政府不仅将西沙群岛，而且将东沙群岛、南沙群岛(the Spratley Islands)和堤闸暗沙(the Tizard Bank and Reefs)作为中国的领土。值得注意的是，情报研究局所说的堤闸暗沙即郑和群礁，为南沙群岛的组成部分，然而在该图中，却与南沙群岛分开标识，将其绘制在巴拉望岛附近，而在实测地图上这个位置应是礼乐滩。这表明情报研究局对南沙岛礁、沙洲和暗礁的分布、名称，以及相互之间的关系掌握的不甚准确。英驻西贡大使曾抱怨说：“根据美国大使馆的信息，对于(南沙群岛——笔者注)不同岛屿的命名可能有相当大的混乱。尽管他们有大量的工作人员，但是他们自己还未成功地决定用哪一个名字来命名哪个岛屿。”[9]

情报研究局还将中国“南海断续线”连缀起来，当作中国海上的“国际边界”(international boundary)来解释和说明，尽管它未说明根据中国出版的哪副地图来绘制此图，却反映出对中国南海地图还是有所了解的。1947年后，中国官方或私人出版的南海地图上，“南海断续线”标绘一直采用的是“国界”标识，尽管这种标识采取的方式不同(1)如业内所熟悉的1947年12月国民政府内政部方域司绘制的《南海诸岛位置图》中绘制的南海地图用“┣┫·┣┫·┣┫”；陈铎、时仲华的《新编中国地理教科图》(中学适用，商务印书馆1947年版)，所绘南海地图中用“━━··━━··━━”等。这种国界线的标识从未改变过，但学界对此线的性质有争论。。1953年中国政府将南海十一段线改为九段线，并出版了行政区域地图。1951年3月光华舆地学社编制的《中华人民共和国新地图》[13]中的“南海诸岛图”就把南海断续线连缀起来。这反映出国内出版南海地图过渡时期的一种状况，或许对他国认知中国南海疆界线产生了影响。正如情报研究局对南海断续线的如下分析：

这些地图的共产党中国的国际边界，涵盖南中国海的大部，这个边界从北越-广西交界线，向南沿着印度支那海岸直至南沙群岛和纳土纳群岛中间位置。从这向东至婆罗洲海岸，然后东北方向沿着婆罗洲和巴拉望海岸，沿着吕宋海岸北向，向东经过巴士海峡。因此，中国共产党占领永兴岛，也可视为确立北京对这些群岛主权所采取的行动。中国基于中国渔民传统上捕鱼而对西沙群岛提出声称，在这个世纪为日本、法国和越南交替占领和声称。虽然法国、南越(群岛在17度线以下)和国民党中国还坚称对西沙群岛的权利，但是这些国家最近未通过实际占有而巩固其声称。[14]

结合上面资料及相关地图来看，英国情报研究室的研究反应如下内容：

(1)将中国政府公布的“南海断续线”，连缀为一条连续线，其走向基本正确，并认为它是“国际边界”线。这似乎是认可中国绘制“南海断续线”的国界线标识。情报研究局未说明该线的由来，不排除当作既成事实来使用这种可能性。

(2)阐述中国声称西沙群岛的主要理由，是历史上中国渔民在该海域的传统捕鱼权。虽然还有其他主张者，但未采取实际行动，未形成国际法排他性的效力。也就是说，中国对西沙的主权通过实际管辖牢固地确立起来。

在剖析南海争端过程中，英国政府各部门的关注点不一样，所表述的意见并不一致。英驻菲大使、外交部倾向支持中国拥有两群岛，而驻西贡大使、驻菲大使以及远东司等对南越的南沙主张有质疑，但并不能说支持其他国家或地区的诉求。有的部门没有太明显的立场，主要是情报资料的搜集，如驻北京代办处。然而有的部门很明显地表现出不愿放弃历史上英国对南威岛的主张，如海军部、殖民部等，这在是否允许殖民地某些公司勘测南沙石油中表现得很明显。1956年1月14日，殖民部长致电香港总督说：“我提议南沙岛屿在国际法上的地位是值得怀疑的(尽管英国不承认法国、中国和菲律宾的主张优于自己的——原注)，如果在婆罗洲太平洋有限公司(the Borneo Pacific Company Limited)调查后决定批准申请许可证，这是避免出现困境的理想结果，因为许可证的授权将会使英国的主张复活，而拒绝则会使它看起来完全放弃了。”[5]然而英国外交部、东南亚高级专员因南沙局势紧张而不予支持，其他部门也未提出反对意见。可见在此历史时期持谨慎、不介入南沙争端，成为英国政府各部门应对各种问题的一致立场。这多少能反映出南沙问题在英国某些部门的政策设计中处于不甚重要的地位。随着英国在东南亚地区力量的式微，他的声音就越来越小了。

结 语

在旧金山会议召开前后，英国企图按照自己的设计方向规划南海局势的发展，谋求在适当的时机恢复对南威岛和安波沙洲的“权利”，然而英国很快发现不仅自己而且法国对南海局势的掌控已经无能为力了。南沙争议的激烈程度已经超出他们的想象，英法不得不采取不介入争端的立场。尽管两国最初对南沙群岛的企图不同，但殊途同归。这是他们在东南亚地区力量的式微条件下，在南海地区渐行渐远的无奈写照。美国在东南亚地区势力渐次加强，企图将南海地区当作扼制中国的前沿阵地，并不想让新中国恢复对两群岛行使主权，不过他也明确表示不介入南海争端。英国政府各部门不断搜集情报，对南海局势进行研判，同时参加美国在南海地区组织的军事演习，然而英美对南沙群岛地缘作用、战略价值评估甚低，谈不上在南海地区进行实际战略部署和利用，其实际扼制中国的功效相当有限。

法越围绕南沙群岛的归属展开了一场准外交博弈，南越在其中处于主动位置，无论是述说“主张”的根据，还是在南沙采取的行动，他主要是从本身利益出发确定立场，并将法属殖民历史进行有利于己的解说。与此相对应，法国虽在不同外交场合下述坚称南沙群岛的“权利”不让与，但有意避免与南越发生公开冲突，而且在撤出中南半岛前还将其实际控制的几个南沙岛礁交给越南。这体现出法国南沙立场的自相矛盾，也可以说它始终未形成一套完整的南沙政策[15]。正是这种犹疑与彷徨的态度，致使法国主张并没有对南越造成多大困扰，也可以说南越在两群岛问题上并未太在意法国的态度。这与当时在法越关系发展中，与军事、政治和外交急切处理的问题来说，两群岛实际上处于次要位置，双方在该问题上矛盾的存在并未对彼此关系产生实质性影响。南越以及后来统一的越南，正因为法国有如此态度，故对法国在南海存在的历史能够按照自己的意图随意去解读甚而编造。

然而历史不可随意篡改，对于南越政权的主张，尤其是对《和约》条款的片面解读，作为《和约》主要起草国之一的英国，是有资格评议此事的。应该看到，当时英国政府各部门的评析，或是内部资料搜集，或是信息交流，对菲律宾、南越政权某些“主张”的本质虽有所揭露，但因未公之于国际社会，故它一时起不到以正国际视听的作用；然而若干年英国外交部档案解密后，我们研究其言论却在一定程度上能还原当时南海纷争的某些历史场景，而这种场景或许正是因为没有他国的参与意见，而显露出一定的客观性，这对于我们进一步认识南海问题的深层次根源是有帮助的。

(续完)