乡村治理现代化：治理机制、关键领域与经验供给——第四届中国县域治理高层论坛会议综述

陶珊珊 肖 凡

2019年10月，十九届四中全会通过了《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。乡村治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，这一决定将对当前和今后一个时期的乡村治理工作产生重大影响。在此背景下，第四届中国县域治理高层论坛——如何实现乡村治理现代化，于2019年12月7日在武汉顺利召开。会议以大会报告和分论坛形式展开，专家们就乡村治理现代化的治理机制、关键领域和经验供给等有关问题进行了深入探讨。

一、乡村治理现代化的治理机制

新时代深入推进乡村治理现代化，要遵循治理的一般规律，引入现代治理理念和要素，构建现代化治理机制，确保乡村充满活力、和谐有序。乡村振兴战略的实施和乡村治理现代化的推进离不开中国共产党的领导，党领导下的自治、法治、德治三者有机融合，能够很好地适应地方治理中出现的新挑战，有效回应乡村社会的治理需求。党的十九大报告提出了要通过城乡融合发展实现农业农村的现代化，乡村治理必须放在城乡融合的大背景下稳步推进。同时，随着乡村社会转型，多元主体、要素共同参与的协同互动机制是必然要求。

(一)党领导下的“三治融合”机制

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，走中国特色社会主义乡村善治之路。许多学者在发言中都肯定了党在乡村治理中的重要作用。马奇柯(中共重庆市武隆区委常委、政法委书记)注意到十九届四中全会对“三治融合”的新提法中特别突出了党组织领导。项继权(华中师范大学政治与国际关系学院教授)从新时代党支部书记“一肩挑”的法律衔接问题切入，认为党的全面领导是一项根本的政治原则，不可动摇。刘义强(华中师范大学中国农村研究院教授)从不同角度表达了类似观点，他指出解决乡村治理分散性问题的关键是建构党对农村工作全面领导体制机制。

十九届四中全会指出坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，完善党领导各项事业的具体制度。具体到乡村领域，就是要坚持和加强党对乡村治理的全面有效领导。为增强党在乡村治理中的领导能力，必须进一步改革、完善和创新党的领导机制和领导方式。项继权对此提出了一些具有启发性的观点：一是进一步依法理顺农村基层党组织、村委会、村集体等的权能关系，合理分工；二是明确村支部书记通过村委会选举和村集体选举的法定程序实现“一肩挑”；三是完善村委会选举办法，从村民选举向居民选举转变，为跨村任职提供法律依据；四是实行农村集体公共投入资本化、股份化管理，为党组织领导和参与集体决策及干部兼职提供合法通道；五是加强和完善农村基层监督体系，强化对“一把手”权力的制约和监督。

自治、法治、德治相融合是新型乡村治理体系构建的根本遵循，三者互相衔接、促进和补充。坚持自治为本，以自治增活力；坚持法治为纲，以法治强保障；坚持德治为先，以德治扬正气。陈文胜(湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、教授)着重分析了“三治”之间的关系。他强调自治代表现代乡村的“民主秩序”；法治代表现代乡村的“法治秩序”；德治代表传统乡村的“礼治秩序”。无论是党的领导还是依法治国，无论是德治还是法治，都要通过自治来实现和推进，才能在乡村治理中更好地实现村民群众当家作主，更好地体现村民群众利益，维护村民群众权益，增进村民群众福祉，更好地调动和激发社会各个方面的活力。

(二)城乡融合发展机制

十九大报告首次提出“城乡融合发展”，并将建立健全城乡融合发展体制机制作为实现乡村振兴五大目标的主要路径。这是基于我国长期存在的城乡二元分割、城乡发展不平衡的客观矛盾做出的战略部署，也是实现乡村振兴、加快推进乡村治理现代化的战略方向。党国英(中国社会科学院农村发展研究所研究员)指出，乡村治理不应作为一个独立的研究题目，乡村治理必须要在城乡社会治理一体化前提下进行研究。

在大会报告阶段，宋亚平(湖北省政协文史和学习委员会副主任、研究员)回顾中国农村社会治理的历史后，认为真正剥夺农业生产剩余和农民劳动剩余，使农业成为弱势产业，把农民变成贫困的元凶，主要是当时国家既定的工业化、城市化发展战略，即以重工轻农、厚工薄农为主要内涵的城乡二元社会结构。

田北海(华中农业大学文法学院院长、教授)则从人民获得感角度剖析城乡融合发展的现实背景。中国乡村社区治理面临着在分化型社会提升群众幸福感和获得感的挑战。改革开放40多年来，我国国内生产总值(GDP)以年均9.8%的速度持续高速增长，但劳动报酬占国内生产总值(GDP)的比重没有上升反而在下降，人民获得感没有增强，城乡差距比较突出。

刘义强在分析乡村治理现代化的历史向度、现实限度基础上提出：高度集中的计划经济体制和放活社会已经不再是乡村的主要障碍，因此要从乡村治理现代化出发，在乡村社会确立国家治理、民主治理与社会治理的结合，为日渐开放、流动的乡村确立一个城乡融合发展的体制框架。贾康(新供给经济学研究院首席经济学家、中国财政科学研究院研究员)指出城乡发展过程中出现的一些突出矛盾，要在城乡一体化概念下进行化解。农民工两地分居、留守儿童、土地撂荒、进城农民保障房供给等现实问题日益突出，亟待解决。他进一步强调弥合城乡差距，统筹城乡融合的关键是要发挥市场驱动要素流动的作用和破除城乡分割的体制藩篱。

(三)多元复合协同治理机制

《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中要求，支持多方主体参与乡村治理。加强妇联、团支部、残协等组织建设，充分发挥其联系群众、团结群众、组织群众参与民主管理和民主监督的作用。与会专家一致同意，在丰富治理主体的同时，治理的手段和方式也应广泛吸纳多种资源要素。

1.治理主体方面。田北海认为国家已不再是唯一的治理主体，党委、政府、社会组织与居民成为社区治理的共同主体。贾康在发言中指出，应该积极引导、培育和发展志愿者组织、非营利性的环保组织、公益慈善机构等，使它们进一步发挥作用。随着主体日益多元，各主体间的边界就显得尤为重要。蒋英州(《探索》主编、中共重庆市委党校教授)对此进行了考察，他认为“一体多元”可以更为精准地表达治理主体间的关系，“一体”主要是指中国共产党的基层组织，“多元”中最重要的一元是农民。他发现党委和政府的权力行使与农民义务意识之间存在负相关关系，当党委和政府过度行使权力时，农民的义务意识在收缩。因此各主体在参与乡村共治过程中，应该有各自的权力边界。党委和政府应该发挥规划、组织、动员、监督和协调作用，特别是在有效供给基础设施、保障信息透明度有效性方面。此外，乡村振兴也迫切需要激发和唤起农民主体意识和主体身份意识。刘义强、吴理财(安徽大学社会与政治学院院长、教授)以及陈文胜等专家也都从各自角度阐述了要使广大农民成为乡村治理的真正主体。

2.治理手段方面。在深入分析社区治理基础变迁后，田北海认为在新时代，社会由封闭走向开放，人们对血缘关系、地缘关系乃至对单位的依附性逐渐减弱，“家国同构”与“差序格局”的社会结构模式被打破，社区成员的主体意识、平等意识和民主意识不断得到张扬。相应地，治理手段也要适应治理基础的变化与时俱进。陈文胜、田北海和刘义强一致提出，乡村治理现代化的基本对策是要构建从单一治理向多元制衡转变的治理机制，行政政治手段不再是唯一的治理手段，将以法治为保障的自上而下基础性制度建构，与以自治、德治为目标的自下而上差异化多元化治理机制建构相结合，才能有效提升乡村治理效能。

3.治理方式方面。田北海认为传统的单方位、单指向、纵向垂直、自上而下的线型控制形态日渐被现代的民主协商与集中治理相结合、直接治理与间接治理相结合、纵向垂直治理与横向协同治理相结合的现代治理方式所取代。刘义强则认为新时代的乡村治理体制要形成政党中心统合、国家治理下沉、服务能力扩展和村治复合治理的结合体。在创新治理方式的实践方面，田北海介绍了广东佛山桂城街道，由社区党组织牵头构建了党建引领、协商共治、公众参与的社区治理体系，通过制度建设强化法治、通过推行楼长制筑牢社区自治基石，通过“创建熟人社区”项目基金强化德治。这一系列探索对创新新时代协同治理提供了有益启发。

二、乡村治理现代化的关键领域

乡村作为国家治理体系的末梢，其治理体系和治理能力关乎整个国家治理体系和治理能力现代化的实现。为推动乡村发展，与会专家就各自研究课题和学科深入讨论了构建乡村治理现代化体系的重要着力点。其中包括重视乡村文化资源为乡村治理筑牢精神根基，加快发展现代农业夯实乡村治理的物质基础，优化乡村空间治理，为改善公共产品供给提供重要平台。

(一)重视乡村文化资源

乡村治理是实施乡村振兴战略的基石，而治理不能脱离文化传统与根基。乡村文化资源不仅极其丰富还蕴含着宝贵的经验智慧。赵秀玲(中国社会科学院政治学研究所研究员)梳理了对乡村治理现代化仍具价值和意义的传统资源。首先是对家庭的重视，在传统社会中，家庭发挥了经济功能、教育功能、稳定功能和赡养功能；其次是强调乡村社会的互动合作，即德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤等内在互助精神；三是正式制度与非正式制度相结合；四是精英治理，县级以下基本上由本地精英治理，本地人才既熟悉基层、了解民情，在乡村社会内部能够形成很强的凝聚力；五是教养为先、德主刑辅的治理方式。对于丰富的乡村传统资源的利用，她提出不仅要改变传统的关系对立思维，更要学会运用现代意识进行融通再造。

刘伟(武汉大学政治与公共管理学院教授)深有感触地谈到，在文化资源方面，国家权力和乡村自身的规则秩序之间的关系应该得到进一步妥善处理。他以武汉市黄陂区M街道僵狮子活动为考察对象，总结出政府要明确在乡村传统文化治理中的引导作用，把握“保护性传承”的治理逻辑，用文化治理机制创新来引导和规范乡村传统文化的发展，为乡村传统文化活动发展营造良好的氛围。袁学国(尚浓智库秘书长)则通过印迹乡村文化工程在乡村文化振兴实践方面作出了诸多有益探索，如策划“印迹乡村档案馆”公益项目以记录、分享和传承乡愁。

柯锦华(国务院参事、《中国社会科学》编审)和胡顺平(农业农村部政策与改革司政策调研处处长)都注意到了乡风文明这个重要的现实议题。“风俗者，天下之大事，求治之道，莫先于正风俗。”柯锦华强调乡风民德是乡村治理的灵魂，其引领风气、凝聚人心的作用无可替代。她认为现代乡村框架下的伦理建构，只有通过传统道德精神和民主法治理念的互鉴融合才能走上善治之道。胡顺平则对进一步推动建设文明乡风提出了几大原则：一是坚持党的领导；二是依靠群众自治；三是依法治理；四是传承中华优秀传统；五是因地制宜。

此外，乡村治理离不开公共文化的振兴。李荣娟(湖北大学政法与公共管理学院教授)介绍了其参与的湖北省公共文化绩效评估指标体系的构建及评估情况，她既肯定了基层公共文化的不断发展和完善，又看到了基层存在文化投入不足，城乡差距较大等问题。

(二)提升农业发展质量

产业兴旺是乡村振兴战略的重点，是实现农民增收、农业发展和农村繁荣的基础。推动乡村一二三产业融合发展是更好解决乡村产业发展“短板”的突破口。贾康从此思路出发，提出要以产业集群概念将乡村产业进行融合，对接乡村振兴战略。从大农业角度出发，充分利用后发优势，对接互联网促进农村发展。

除产业融合外，众多学者将视角转向对农业本身的思考。农业的根本出路在于现代化，农业现代化是国家现代化的基础和支撑，更是乡村治理的物质基础。左停(中国农业大学人文与发展学院教授)尝试从现代农业角度切入，他认为现代农业与传统农业的根本差别在于嵌入其中的管理制度的差别。同时，从多个维度比较了现代农业与传统小户农业的制度特征。传统小农与现代农业之争在学界讨论颇盛，左停提出独到见解：农业现代化的本质是创造一个环境帮助传统小户农业真正融入到现代制度中。他表示，政府首先要做的是要把生产型的农业公共管理转变为规则供给为主的农业公共管理，更多使用促进型的治理手段，综合运用农业的保护手段。杨成章(四川省发展和改革委员会项目管理协调处副处长)注意到农业的多种功能和资源，提出发展现代农业庄园经济，不仅有利于提高农业产业的综合效益，而且与乡村振兴战略高度契合。但要注意庄园经济的农业产业选择和区位问题，因地制宜，统筹规划。邓磊(湖北民族大学副校长、教授)则前瞻性的思考了乡村振兴目标实现后将是工业化农业、智能化农业和体验式农业并存的农业社会。党国英在发言中提出，农业现代化的发展趋势是机械化、智能化，特别是对农业的研究发现，距离城市半小时车程半径内的区域，农业发展水平高。换句话说农业要与城市要素紧密相连才能实现快速发展。城市非农产业的发展能为农业现代化提供必要的硬件和软件支撑，如机械设备、技术、信息、人才以及社会化服务等。更为重要的是，市场对农产品的质与量的需求是农业现代化发展最直接有效的驱动力。

(三)优化乡村空间治理

随着城镇化的发展，传统乡村空间发生着不同程度的变迁，乡村空间形态的变化主要包括行政区划调整、社区网格化管理、网络空间营造等。可以说，乡村空间变迁不仅是物理空间上实体的改变，更是人口、利益和权力的变革，直接影响到乡村治理的有效性。

罗静(华中师范大学城市与环境科学学院教授)从行政区划调整角度切入，将乡村治理分为社会治理和空间治理两种，行政区划调整是空间治理的重要内容。他认为行政区划调整是要素、空间、组织、权利和政策资源的再重组过程，因此乡镇行政区划调整必然会对乡村治理产生影响。具体来说包括乡村治理方式、村级权力监管机制、村民议事协商机制以及现代乡村治理手段等方面。基于乡镇行政区划调整的丰富实践，他梳理了操作过程中乡村治理面临的挑战主要是资源划分不均衡和治理体系滞后。在行政区划调整过程中，面临政府管理权限、教育、医疗等公共资源划分不均等情况，相伴而来的就是风险管理、基层工作、协同共治和考核评价等具体的治理困境。最后，他认为行政区划的资源效应有利于解决乡村治理问题，同时能为乡村治理提供新思路。

社区网格化管理则是通过打破基层行政区划界限，将社区分解为以户为单位的网格。乡村社区通过重组乡村空间形态，使政府行政权力末梢下沉至网格，实现治理范围全覆盖。其实质是细化空间范围，提升基层社会治理与公共服务的有效性和精准度。网络空间是指借助信息技术平台构建的虚拟场域。在现阶段，乡村人口外流较多，因此网络空间就成为国家政策、乡村事务传达、村民情感交流的重要联结平台。但是网络空间信息传递存在隐蔽性，容易引发恶性舆论事件，因此要加强政府监管，构建网络空间规则，积极推动网络空间重塑乡村社会。

乡村空间形态的调整、重组和创造，都离不开乡村公共空间的治理。公共空间与村民公共生活有着密切联系，是国家与乡村对接、实施公共管理与公共服务的重要平台，其发展程度直接影响乡村生活的活跃度和乡村共同体的凝聚程度。要积极引导、规范各类新型公共空间，使其成为提升乡村治理有效性的重要资源。

(四)改善公共产品供给

农村公共产品是农民生产生活的基础，农村公共产品供给关乎农民日益增长的美好生活需要，提升农村公共产品供给是实现乡村振兴的基础性任务。刘强(农业农村部离退休干部局处长)认为，人们对纯公共产品的认识高度一致，而对于准公共产品则存在一些模糊甚至错误认识。首先，准公共产品的供给主体是受益群体而不是政府；其次，农村准公共产品的供给成本应由该集中居住区的住户共同承担。基于此，他提出农村准公共产品供给应该参照城市探索依据宅基地面积缴纳费用的物业管理制度。

杨振杰(中南财经政法大学公共管理学院副教授)回顾了“一事一议”财政奖补政策出台的背景和目标，他发现政策实施以来，村庄基础设施建设确实得到明显改善，但是越来越多的村庄出现农民参与度和积极性不高、项目建设与农村实际需求错位以及农户受益不均等困境。他从政策再定位、地方执行和受众回应三个维度对上述问题进行分析：一是政策再定位对民生目标的偏离；二是地方实践对项目分配的政治考量；三是民众消极行动加剧政策执行偏差。最后，他在结语中提到，“一事一议”财政奖补政策本意是希望通过村庄内的民主协商机制，在政府财政资金引导下，推动由下而上的农村公共服务项目建设，然而随着后期财力的不断增强，政府的强势介入打破了政府与村庄之间旧的平衡。他提出或许可以推出新的政策以改善农村公共服务供给。

冷向明(华中师范大学公共管理学院教授)从项目制角度出发以期破解农村公共服务供给的可持续性问题。分税制以后，项目制已经逐渐成为国家治理的重要制度方式。通过对项目制的特点与物理形态视角下公共产品供给方式进行匹配，他发现项目制更适合“硬公共产品”供给。而公共服务需求这类“软公共产品”具有的普遍性、长期性以及侧重主观体验等属性，决定着这类项目具有人力资源的消耗型、时间消耗型与服务型特点，因此即使是短周期项目也必须在实施中探索出能够调动村民积极性、实现制度激励的自组织运转模式。

三、乡村治理现代化的经验供给

有益经验的汲取有利于乡村治理的快速推进，与会专家结合各自研究领域带来了许多鲜活的实践案例，其中包括土地利用方面以及乡村社区治理创新的新思考、新探索，但更为重要的是，尊重农民主体地位的经验在现实中逐渐得到重视和实践。

(一)根本经验：尊重农民主体地位

习近平总书记指出，在乡村全面振兴中，要尊重广大农民意愿，激发广大农民积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴内生动力，让广大农民在乡村振兴中感受到更多获得感、幸福感、安全感。学者们从各自角度阐述了农民主体地位的重要性。在谈及农村政治改革的逻辑时，赵树凯(国务院发展研究中心研究员)强调农民是根本的改革力量。陈文胜也就农民主体问题与之进行了对话，他认为从中国全面现代化的战略指向、中国共产党执政的政治宗旨、乡村治理现代化的根本目的和推进乡村振兴的内在要求角度分析，满足农民需求，实现农民发展无疑是乡村治理现代化的核心目标。蒋英州进一步提出乡村振兴迫切需要农民主体意识和主体身份意识的激发和唤起。

除了对农民主体身份的重视，有学者还深入剖析了农民参与乡村实践的利益联结诉求。施维(《农民日报》评论部主任)以人居环境整治为切入点谈到，农村人居环境整治是密切与农民之间联结的重要抓手，最能够有效发动广大农民、凝聚农民、调动农民、聚集农民。她发现凡是农村人居环境整治工作开展得好的地区，都是农民主体作用发挥得好的地区。人居环境整治的全国实践效果表明，农民主体身份意识的激活关键在于触发利益联结。吴理财的观点与之不谋而合，他分析乡村民众参与性不强有历史性根源，但更为本质的是，在现有的农地制度中，乡村民众与村集体、基层政府之间已经不存在利益关联。如今的状况是，乡村民众与行政村、基层政府之间处于一种看似美好、和谐的“相安无事”状态中。但如果二者都不能进行互动，治理便无从谈起。

(二)基础经验：完善农村土地利用

乡村治理是国家治理的基础，土地无疑是乡村治理的基石。朱亚鹏(《公共行政评论》主编、中山大学政治与公共事务学院教授)介绍了广东肇庆在土地流转方面的新做法，随着肇庆新型城镇化战略的推进，土地问题成为关键。在此背景下，肇庆创新采用农地集体入股方式，通过村级土地资产管理公司和肇庆新区土地股份总公司“两级土地股份化”改革，建立“集体入股国有”的混合所有制形态，使村集体能够以股权形式享有土地开发增值收益。同时，通过建立城镇化社会保障机制，促进村民向市民转化，增加农民财产性收入，推进城乡发展一体化。他在发言中表示，通过土地入股的制度创新，肇庆为破解中国城镇化的难题提供了可借鉴的思路。肇庆实践表明，建立多元参与和利益共享的机制和制度创新，有利于推动经济发展、社会整合和可持续发展。

贾康在发言中高度赞扬重庆地票制度，认为其是实践“占补平衡”理念，保障“基本农田”的制度创新。重庆地票制度调动了远离城乡结合部区域的农民实施土地集约化措施的积极性，其做法是通过与市场对接，把宅基地复垦、小田变大田增加的农地区别产出当量作5档确认，进入地票市场转化为用地指标进行交易。他认为这一举措一方面使农民能够共享改革开放成果、满足美好生活诉求；另一方面城乡结合部得以凭地票解决矛盾突出的用地有效供给问题，通过土地收储制度，增加土地供给满足建设需要，推动城镇化。地票制度本质上是城乡一体化共享共荣的发展，值得总结经验进行推广。

吴理财在发言中提到，经济学家认为，农村改革之初实行的以均田承包为特征的家庭承包制存在两大制度缺陷：一是农户对承包使用的土地的期限预期不足，对预期净收益能否实现的顾虑不能形成有效的农业投入和积累机制；二是农户拥有的土地使用权属不充分，无法在更大范围内实现土地的流转，影响资源的配置效率。于是，在20世纪80年代中后期，在贵州湄潭县、山东平度市、安徽阜阳市等地先后开始对农村土地家庭经营体制进行改革创新，形成了富有特色的农村土地经营制度。其中贵州湄潭进行的“增人不增地，减人不减地”试验后推广至全国。从当下和以往的丰富实践中不难发现，完善农村土地利用的发展趋势无不彰显着城乡融合、利益共享的价值内涵。

(三)发展经验：创新乡村社区治理

社会治理的基础在基层，基础不牢，地动山摇。社区是乡村治理的基础，它是社会利益的发生源，社会矛盾的聚合源，社会秩序的基础源和社会价值的共生源。因此不少学者聚焦于乡村社区的发展研究，在清醒认知乡村社区现状基础上，提出了许多创新和实践性的经验。田北海系统分析了新时代乡村社区治理将转向自主型、开放型、发展型、复合型和法治型治理。同时，乡村社区要面临的挑战集中在以下几个方面：一是在陌生人世界建立社会生活共同体；二是在流动型社会增强社会认同感；三是在分化型社会提升群众幸福感；四是在风险型社会提升社会安全感；五是在社区治理体系中理顺多元主体关系的难题。对于困境的纾解，他介绍了佛山南海区桂城街道以创建熟人社会理念开展的创新实践，并提到以“三治融合”、协同治理和“互联网+”为手段，提高了社区治理成效。姜晓萍(四川大学公共管理学院党委书记、教育部“长江学者”特聘教授)以成都社区治理的案例来谈乡村治理现代化的实现路径，她总结了实践中体现出的成都特色，第一是人民性，这是乡村社区治理的基因。以提升乡村群众安全感、幸福感、获得感和成就感为导向；第二是引领性，强调党建引领；第三是发展和治理的互动，以高质量的发展来推动高效能的治理，以高效能的治理来保障高质量的发展；第四强调协同治理，既强调硬治理，也强调了软治理；第五是智能化，通过智能化的平台引领居民生活方式转变，由增长导向回归到民生导向，用工业逻辑回归到人本逻辑，从维稳诉求回归到维权诉求。陈荣卓(全国民政政策理论研究基地主任、华中师范大学政治与国际关系学院教授)在发言中谈到，《数字乡村发展战略纲要》中“把数字乡村摆在建设数字中国的重要位置”，其中要求推动“互联网+社区”向农村延伸，当前智慧社区建设更多的是在管理和硬件上的投入，往后应基于人的主体性和社区的民主性，要秉持以人和物为服务对象的原则，未来智慧社区要有理念和温度，通过居民的参与迸发出更多智慧。