乡村治理现代化(笔谈二)

安明友 贺东航 刘 伟 蒋英州 崔 晶袁方成 李荣娟 罗 静 马奇柯

编者按：十九届四中全会《决定》提出构建“基层社会治理新格局”，强调“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”在如何贯彻落实好党中央的战略部署，开创出乡村治理新局面的关键时刻，以“如何实现乡村治理现代化”为主题的第四届中国县域治理高层论坛的召开恰逢其时。该论坛由《华中师范大学学报》编辑部、华中师范大学政治与国际关系学院主办，华中师范大学中国县域发展研究中心、全国民政政策理论研究基地承办，《湖北民族大学学报》编辑部协办。与会专家代表根据会议主题纷纷各抒己见、建言献策，本编辑部特根据会议发言组成一组笔谈，以飨读者。安明友教授认为新时代推进中国乡村治理现代化要面对农业生产者新老更替、既得利益群体、思想藩篱的挑战，同时也面临国家经济实力大幅提升、技术变革等新机遇。贺东航教授深入研究中共党史，认为当前党对农村的全面领导要遵守正式与非正式制度结合、党的价值体系和乡村文化结合、一核和多元平台相结合、一元化和独立性监督相结合的原则。刘伟教授认为乡村治理中的权力下沉强化了党的领导，增强了国家权力，提升了治理效能，丰富了基层治理途径。蒋英州教授认为要理清乡村治理中的行为主体及其权力边界，并发挥农民的主体作用。崔晶教授通过总结郡县制与里甲制的经验，认为正式制度和非正式制度结合的治理模式创新是解决国家治理难题的有效途径之一。袁方成教授认为新乡贤能够最大维度整合多元主体，营造人人参与、人人尽责、人人享有的新格局。李荣娟教授认为要以健全公共文化服务体系为抓手，促进乡村文化振兴。罗静教授认为充分利用乡镇行政区划调整的资源效应，将有利于增强地方政府服务群众能力，形成共建共治共享的乡村治理新格局。马奇柯博士认为新时代基层社会治理现代化有目标更明确、体系更完善、方式更丰富的新特点。总而言之，新时代推进中国乡村治理现代化需要正确对待新问题，抓住新机遇，尊重“三农”，基层创新，以农民为主体，最大维度整合多元主体，形成共建共治共享的新格局。

新时代推进中国乡村治理现代化的挑战和机遇

安明友(中国财政科学研究院博士后、吉林财经大学税务学院教授)

目前关于如何推进中国乡村治理现代化有很多观点和想法，提出很多模式，在讨论中国实现乡村治理现代化很多具体政策措施之前，我们最好先要正视两个现实，清醒认识这些现实给我们乡村治理现代化带来的挑战。

一是农村社会常住人口老龄化和素质低的现实。中国农村常住人口老龄化比中国社会整体呈现的老龄化更严重。根据2019年统计公报，截止到2018年12月31日，中国农村常住人口56 401万人，户籍人口79 020万人。依据2018年人口抽样年龄结构分布测算，农村户籍人口中0～19岁人口为17 342万人，45岁以上32 702万人，这两个阶段人口合计50 044万人。我们粗略地认为农村常住人口主要是这两部分人，他们合计占农村常住人口88.7%，远高于全国总人口63.3%的比重。同时45岁以上的中国农村户籍人口不仅是中国整个社会，也是整个农村社会中人口素质最低的部分，主要是以文盲和小学毕业为主。优秀人才的流失、大量低素质人口的沉聚严重阻碍各项工作的开展，使中国延续千百年的文化传统和治理模式失去基础。

二是未来30年中国农村社会会断崖式萎缩的现实。伴随着中国城镇化进程的继续深入，现在0～19岁的农村户籍人口，无论他们是出生在农村还是城市，他们中的绝大部分会在城市生活，不可能留在农村。未来30年，按2015年国家统计局公布的中国人口预期寿命，45岁以上的农村户籍人口将基本离世。现在20～44岁的农村户籍人口，是目前农村在城市务工的主力，按目前城乡融合的发展趋势，他们大部分也会留在城市。这样，在这30年内，中国农村常住人口将快速下降，到2050年中国的农村社会将巨幅缩小，这一现实我们必须面对，今天我们的很多投入和制度，随着人口的减少，大量乡镇、村屯的消失将变得毫无意义。

这样的现实，使中国的乡村治理现代化工作面临诸多挑战。

挑战一：能否建立人口的双向选择机制，顺利实现农业生产者新老更替，在农村社会大幅萎缩的条件下，实现农业现代化。这既是挑战，也是检验我国乡村治理现代化成败的根本标准。

按照现在情况，既使国家不干预，中国农业从业者也会实现新老更替，老年人离世土地无法耕种，必然流转，随着人口减少，土地必然集中，实现由市场机制主导的硬更替。关键问题是，我们能否承受这一过程对农业资源的破坏，对国家粮食安全的威胁，能否实现人民需要的农业现代化。

农业是一个非常需要专业技术知识的行业，之所以存在农业供给侧问题，农民生产出来的人民不需要，人民需要的高质量农产品农业生产不出来，主要因素就是现在从事农业生产的人员年龄大、素质低，只能简单粗放地开展农业生产。中国始终没有培养出来一支懂得专业技术的职业农民队伍。农业始终是由社会素质最低的那部分人从事，如果我们还延续这一现状，任由化肥、农药的滥用，我们国家的农业资源将受到彻底破坏，农业供给侧问题将得不到解决，中国的粮食安全得不到有效保障，也不可能实现真正意义的农业现代化。

这一挑战包含两个方面。一是能否建立可持续、全覆盖的农民社会养老保障制度，使低素质的农民尽快顺利退出农业生产。随着城镇化，儿女们进城安家，传统的家庭养老、以地养老受到冲击，老年农民顽强地生活在农村，既阻碍土地集中、又阻碍科技进步。只有建立真正有效的农民社会养老保障制度，他们才能有经济能力融入儿女在城市的生活，可以完全脱离农业生产。二是能否建立有利于新型职业农民成长的制度体系。在现在环境下没有几个青年农民乐于从事农业生产，很多都是被迫回农村，内心仍有一颗到城市的心，他们不会安于农业生产。现实也是这样，农业生产枯燥、农村年轻人越来越少，娶妻生子、子女教育、业余生活都受到极大限制，更主要的是从事农业生产的风险和收益难以对应，和城市务工稳定的收入相比还是没有太大的吸引力。我们要建立完整的制度，使更多有知识的年轻人选择农业、从事农业、安于农业、享受农业。

乡村治理体系的现代化，不仅是硬件环境优越，社会监督管理手段先进，主要应该是农民的现代化，应该是对农民选择权和发展权的尊重和实现。城镇化、农业现代化是一个双向选择的过程，而不是一个单向被驱赶的过程。乡村治理现代化达到的状态，应该是为农民创造可以选择的环境和状态，农民可以进城务工，而且在城市受到公平对待，享受和城市居民一样的教育、医疗、养老待遇；农民也可以选择留在农村，并且也能获得足够的收入和体面的社会地位，享受和全社会一样的教育、医疗、养老待遇，子女也能享受到足够的教育和关怀。这样就会实现劳动力资源在全社会范围内的最优配置，通过制度供给实现足够数量的优秀青年安心从事农业生产，中国农业才有处于世界先进水平的可能，中国的乡村治理现代化工作才能成为中国经济社会发展的动力。

挑战二：能否化解大量既得利益者对乡村治理现代化的阻碍。根据第三次全国农业普查数据，全国有3万多个乡镇、50多万个行政村，工作在乡村的行政事业编制人员上千万，过去70年他们为国家的发展，维护国家在乡村的管制起到巨大的历史作用。但随着经济社会的发展变化，新的时代已经要求他们从管理者向服务者转变，但他们能否顺应时代变迁实现职能转变，并且随着农村社会的萎缩，减少规模，这才是乡村治理现代化最难啃的硬骨头。

广大基层干部一方面承担城乡各种社会矛盾的化解，维护为城市经济发展服务的社会秩序；另一方面他们当中的部分人通过在二元体制内游走获取工资外收入，他们及依附于他们的利益分享者已经成为乡村政治经济文化规则的主要参与者，他们的活动严重弱化了国家涉农支出绩效，同时也是很多矛盾的策源地。

这一挑战要求我们，正确区分哪些政策是尊重实现农民选择权，真正能够实现乡村治理现代化的政策，哪些政策是维护既得利益者利益的政策，还要适时克服各种阻力推出这部分人员的退出机制。

挑战三：能否克服各种不具普遍意义的思想理念和实践的干扰，坚定走有中国特色的乡村治理现代化道路。中国社会复杂多元，中国特别是中华人民共和国成立以来的70年，建立在各种土地所有制基础上的乡村治理实践异常丰富，今天中国的乡村治理面临前所未有的复杂局面，各种思想倾向萌生。我们不能否认各种尝试，但很多已经经过历史检验行不通，长期实践恶果丛生的错误的思想观念和模式，仍然大行其道，误国误民。这里仅举一例：农业合作化。

农业生产本身的特点决定，农业合作化只能小范围，低层次开展，不具普遍意义。农业生产是人的主观劳动和动植物自然生长过程的统一，劳动成果不仅取决于劳动者的努力程度，还取决生长过程中所处的自然条件，劳动成果很难和劳动者的劳动一一对应。劳动成果少，很难确定是人的努力程度不够还是自然条件不够造成的，这一现实决定农业生产很难以合作化的方式组织生产，每个参与者的努力程度的差异，不会在成果分配时体现，最终大家都不会努力工作。

社会主义国家农业合作化的历史也说明它不是一种现代化的组织形式。我们党的合作化理论来自于列宁的实践。列宁在1921年提出合作化思想，是在苏联农村开展社会主义失败后不得已的选择，这一形式既能实现对农民的管制，又能够尊重小农的意识水平。后来介绍到中国被毛泽东同志采用，作为农村未来的发展方向。土地革命彻底结束后，中国产生2亿多户小农，旧的土地地主所有制被推翻，大量的小农存在，无法和国家工业化城市化战略相衔接，无法实现按着国家要求向工业和城市发展输送低价粮食和有序流动的劳动力，国家开展合作化运动，进而推进人民公社运动，试图把整个乡村纳入到社会主义建设轨道中来，实现对农村的管制。由于大跃进的失败，我们党及时调整政策，实行农民的集体所有。这一历史过程说明中国的农村合作化运动不是中国农业内生的，是外生的，那些还继续主张农村走合作化道路，把农民集中起来的想法是不切实际的，是徒劳的，只能挫伤农民的积极性，浪费资源。

中国已经进入新时代，人均国内生产总值(GDP)超一万美元，困扰中国几千年的温饱问题得到根本解决，这一新时代为我们彻底解决中国的三农问题，实现乡村治理现代化创造坚实物质和实践基础， 创造很多难得的历史机遇。

机遇一：国家经济实力的大幅提升，为乡村治理现代化提供坚实财力保障。首先，国家财政实力大幅提升，为开展大幅度制度创新，实现城乡融合提供空间。现在涉农支出“小散乱”，每年3万多亿的涉农支出被条块分割，修修补补的改革已经难以撼动各方利益。一方面说明改革艰难，各方利益难以达成一致；另一方面也为开展大幅度的制度创新提供了可能。其次，民间资金充裕，为农业现代化建设提供资金保障。改革开放40年，中国积累大量财富，这些资金只要渠道畅通、体制机制有保障就会流入三农，为农业现代化建设提供强大资金支持。

机遇二：技术上变革，为实现农业现代化提供技术保障。首先，农业本身的技术变革，农业生产效率的提升，为在从业人口大量减少的情况下，实现农业现代化提供了可能，育种技术、种植技术、大型新式农业机械的广泛采用，大大提升单户农民的耕作能力，使从事农业的劳动力大幅减少，农业产值仍然实现增长。其次，非农技术在农业的广泛应用，为在现有产权制度下实现农业现代化提供可能。例如地理信息系统的广泛使用，不仅为农机的精准耕作提供技术支持，也为集体土地所有权、承包权、经营权各种分立组合创新提供可能。

机遇三：绝大部分农户已经从生产单位逐渐转变为核算单位，为开展大规模制度创新，打下坚实组织基础。我们现在三农方面的改革创新，最担心的就是是否会影响农业生产，影响粮食产量，影响农村稳定。实际上随着农业机械的普遍使用、劳动力成本的提升，绝大多数农户已经从生产单位转变为核算单位，农户只负责决定由谁来播种、除草、收割，生产和经营已经分离。即使我们开展制度创新，并不直接影响农业生产，只是农户在经济上的利益分配。只要我们坚定的维护农民利益，就能够实现改革过程的平稳有序。

机遇四：农村人口老龄化即是挑战也是机遇。首先，随着老年人逐渐退出农业生产，为在现有产权制度基础上实现生产要素的集聚提供了可能。现在阻碍农业现代化发展的农户承包土地细碎化问题会逐渐得到化解。随着年龄增长，越来越多的老年人无力开展农业生产，只能把土地转包。随着农村老龄化的日益严重，土地集中将是一个内生过程，即使我们不改变土地集体所有的性质，随着人口的减少，土地也会集中。其次，随着农村规模的缩小，农村会多出很多资源。大部分农村宅基地、乡村道路都会转化为耕地，增加全国的耕地数量，提高中国农业的产量。

只要我们认清历史现实，直面各种挑战，打破阻碍改革的各种利益藩篱，开展制度创新就能够抓住机遇，实现乡村治理现代化，就能够实现2050年建设现代化社会主义强国的目标。

政党嵌入乡村治理的历史启示与实践原则

贺东航(复旦大学特聘教授、复旦大学社会科学高等研究院专职研究员)

十九届四中全会以“国家治理体系和治理能力现代化”作为全会主题，由华中师范大学中国县域发展研究中心承办的“如何实现乡村治理现代化”学术研讨会恰逢其时，学界众多学者参会并热烈讨论。众所周知，自20世纪90年代以来，乡村问题已经成为人文社会科学界学术研究的聚焦主题，吸引了来自经济学、历史学、社会学、人类学和政治学的学者，而政治学者以乡村治理为切入口，系统研究了农村的政治关系、权力、制度，取得了农村治理研究的丰硕成果。

一、 找回政党、引入历史

当前，在乡村治理的研究成果中，出现了三个值得关注的研究趋势：一是历史政治学的考察，如应星所提倡的“回到历史场景”，结合历史学的知识滋养，历史性地考察中国农村制度、权力组织和观念演化逻辑。二是景跃进等人所主张的“将政党带回来”，带回到中国政治学研究的舞台中央，而非将政党简单化地归为“国家-社会关系”中的国家一段，以凸现中国国家治理逻辑中隐微但却十分重要的权力核心。三是关注非正式制度，即黄宗智提出的“简约治理”，关注在广袤的中国农村基层社会，国家权力如何与活生生的底层实践(包括观念、习惯、习俗)发生碰撞，从而不断磨合，制造出崭新的乡村秩序。

以上三个研究趋势对于我们解读政党在乡村治理中的角色与地位，理解“党在农村的全面领导”有很大的帮助意义。众所周知，新时代我国农村基层治理体系和治理方式发生了历史性的变革。其中，一个最突出的特点是强化农村基层党组织领导作用，“党的全面领导”基因被迅速激活，这需要我们将其放置到百年中国的政治发展史来考察，作为一种动员型政治，中国共产党是国家和社会政治运行和变革的发动机，中国共产党的意识形态充当了“启蒙”和“唤醒”中国民众的作用。我们有必要从“政党基因”来研究“党对农村基层的全面领导”这一命题，借用“政党基因”探讨中国共产党发展演变的密码和持久生命力所在。本文认为，这一“政党基因”是在苏维埃时期诞生，在延安时期成长，在后来的革命和建设时空中传承，因此，我们有必要回顾延安时期中国共产党对农村的治理模式与经验。

二、党嵌入农村治理的历史经验：延安模式

从政党基因来看，虽然中国共产党是师法苏俄，按照布尔什维克原则所建立的无产阶级政党，但以毛泽东为代表的第一代领导人，通过与中国实践相结合，走出了一条与苏俄城市无产阶级革命显著不同的道路。早在获得全国政权之前，中国共产党已经在全国广大乡村深深扎根，实现了对中国部分农村地区的有效治理。

早在土地革命战争时期，中国共产党就建立了乡村苏维埃基层政权组织，作为党的各项具体方针政策贯彻执行的平台，动员群众积极支持和参加土地革命发挥了重要的作用，不过，由于土地革命时期战事吃紧，农村基层组织建设的一系列配套改革措施并没有跟上。而在延安时期，党取得了合法建构政权的地位，对农村政权建设方面的探索，与土地革命时期在结构、组织形式等方面有着很大的不同。在某种程度上，延安时期党对农村基层政权建设进行了丰富的制度创新，中国共产党对农村社会进行了较为全面的重组，在农村中建立了青年团、妇救会等各种现代意义上的群众组织来代替传统的宗族组织，通过不同策略的阶级斗争，防止了宗族和地主乡绅对基层政权的控制，从而实现了更广义的政治平等。邓小平早期在《党与抗日民主政权》一文中曾指出：“由于农民群众的拥护，使中国共产党在政治上取得了真正的优势。”其成功经验具体如下。

(一)制度构建，确保了党对农村基层的政权渗透

在陕甘宁边区，制定了党在农村基层组织的相关制度，涉及党小组、支委构成、支分部、开会时间等。“三个党员以上的场所中可组织支部；自然村要设立分支部或小组；支部的领导，如支部书记和支部委员必须是政治坚定有工作能力的党员；支部委员会的多少，以党员多少和工作的范围与需要为依据；在陕甘宁边区下设各种工作委员会，如书记、组织、宣传、军事、工会、农会等；设立支部委员会的常委为管理日常工作。”“乡村的党支部的人员结构如下：支部委员应由七人或者九人组成来分工，主要分工为书记、组织、宣传、乡长、连长、锄奸、工运、青运、妇运；支书脱离生产；三个小组以上的支部在行政村设立支分部，可以设有书记、军事干事、政府工作干事。乡村党组织七天或十天开会召集一次。”(具体可见陕西省档案馆和陕西省社会科学院所编的《陕甘宁边区政府文件选编(第6辑)》)

延安时期通过制定党在农村基层组织的各项制度规章，形成了一套制度性“政治势能”(见贺东航、孔繁斌：《中国公共政策执行中的政治势力》，《中国社会科学》2019年第4期)，有力地促进了中国共产党对农村基层的政权渗透，具有深远的影响。

(二)组织建设，让每一位农村党员成为“领头羊”

为了使陕甘宁边区农村党组织发挥领导和核心作用，组织建设措施主要有如下几条。第一，支部自身建设层面，具体做法有改选支部干事、开支干会、党员教育等。一般情形是上级区委提出候选名单，然后经过党员表决。改选党支部必须有一套完整的程序。农村党支部要按期召开小组会议和支干会，管理党员的日常工作、生活和学习。农闲时，小组会应着重在党员的党性教育，农忙时，结合乡村实际，以生产为主。第二，加强党对政权的领导，政府的重要工作，也是党的工作。“政府的一切日常工作(计划、解决较大问题等)，都拿到支干会上讨论”(见王帅的《延安时期党支部建设的几点经验及启示》，载《青年与社会》2019年第3期)。第三，平台组织建设。组织群众团体，历来是中国共产党工作的重要组成部分。尤其在政权建设上，群众团体的作用尤其显得重要。群众性的政治组织有妇女联合会、青年救国会、工会及农民会(村民大会的别称)，群众的经济类组织有互济会等，群众性的军事组织有自卫军。随着大生产运动开展，党越来越重视的群众性经济组织广泛地建立起来。这些组织在宣传中共宗旨、卫生教育、优待抗属、缴纳救国公粮、锄奸剿匪等发挥重要作用，成为中共在乡村重要的支柱。

与此同时，党员要在边区经济发展中发挥带头作用，领导农民进行生产，组织变工队，通过帮农民制定生产计划来开垦荒地等。党员还承担了党的政策宣讲员的职能，随时给农民群众宣传，如利用自卫军训练、群众集会、庙会等机会进行党的政策宣传，有的通过黑板报、标语、宣传画，还有的通过组织村民演戏、唱小调这样灵活的方式进行宣传。这些农村基层党支部组织建设经验促进了乡村党支部和党员队伍发展，使中国共产党经受住了历史考验，并深深扎根农村，为中国共产党取得革命的最终胜利奠定了组织基础。

(三)学习培训，提高乡村干部素质

广泛的学习培训是延安模式的另一个重要内容。从《陕甘宁边区政府文件选编》可以看到，为了保证乡村干部教育学习获得良好效果，陕甘宁边区建立起了学习制度，如学习日制度、学习小组制度、两小时学习制度，这些制度在乡村干部学习中都发挥了极大的作用。同时，党员的学习教育是多元化的，有教材辅导学习、案例事例学习、生产技能学习、沙龙讨论学习等，以此提高农村党员的马克思主义素养和阶级觉悟。在培训方面，陕甘宁边区的各乡镇成立了识字组、读报组、冬学等各种训练班，抽调农村干部到分区党校和边区党校学习等。边区还派工作组下乡对乡村干部进行帮助与指导，有文化的上级干部帮助文化水平低的乡村干部写报告、看文件及正确运用政府政策，通过多种形式的培训，干部的思想认识有了很大提升，素质明显改变，工作效率也有了极大提高。

(四)群众路线，解决农民利益诉求

在延安时期，中国共产党进一步推动了“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的工作路线。延安时期，党员干部不仅在理论上深刻论述了群众路线，而且把群众路线深深融化在陕甘宁边区的一切活动之中。乡村党组织时时刻刻关心着乡村群众的疾苦，时时刻刻生存于乡村群众之中，倾听着群众的心声。延安时期陕甘宁边区的许多实际工作的完成，如征收公粮、劳动竞赛、互助合作、选举投票、乡村自治、夫妻识字等，都遵循了“从群众中来，到群众中去”的工作方法。一些工作方法，由群众首创，取得成效和经验后，集中起来，经过研究，上升为一种政策，然后推广实行，逐步完善。比如，在陕甘宁边区开展的三次选举中，所有符合选举条件的人基本上参加了选举，包括老人和妇女。由于许多人是不识字的农民，便用“投豆法”“烧香燃洞法”等行之有效的方式投票，使广大人民群众的利益和愿望得到真实表达。延安时期的群众路线和群众运动成为中国共产党改造乡村社会的动员手段，通过发挥群众主体性，运用群众的力量来推进党的政策，形成了一批具有延安时代印记的群众工作路线和印记，开创了中国共产党历史上党群关系的新篇章。

总的来说，在延安时期，中国共产党充分认识到基层政权组织的重要性并且依靠党的力量建设基层政权。在动员农民群众和政权建设的过程中，中国共产党扮演着双重角色，既是更广泛的农民利益的代表者，也是政治权力的核心领导者。

到解放战争时期，中国共产党在广大解放区发展党员，建立农村基层党组织，推动土地改革，将党在延安时期的农村治理成功经验散播全国。

中华人民共和国成立后，通过农村社会主义合作化运动和人民公社运动，党在全国农村范围内建立了以党政合一、政社合一、三级核算为特点的全能型农村治理结构。在乡镇规模基础上建立人民公社，并在行政村和自然村基础上建立人民公社下辖的生产大队和生产队。人民公社作为一个组织复合体，将党组织、政权组织、经济组织、社会组织融为一体，统一在人民公社内，公社实行党的一元化领导，党组织在人民公社中是绝对的领导核心，这样一种全能型治理结构使党在农村实现了空前强大的组织力，但一定程度上束缚了农民的生产积极性和创造性。

三、当前党对农村全面领导的实践原则

改革开放是从农村开始的，通过尊重农民自发的“包产到户”实践，放活农村经济，鼓励农民致富，党虽然从原先的“全能型治理核心”角色退却，但另一方面通过提高农村整体生活水平，增强了农民对党的自发拥护。随着1988年《村民委员会组织法》试行及1998年该法修订版正式颁布，中国特色社会主义村民基层自治制度正式确立。纵观改革开放头20年，党的农村治理是以“退却收缩”和“放活”为主基调的。进入21世纪以来，我国农村的以下问题逐步呈显性态势，对党的农村治理提出全方位挑战：1.农村权威分化，乡村“两委”，即村党组织和村委会关系不畅； 2.村民自治民主异化，村委干部宗族化、贿选、“村霸”当道现象在多地涌现；3.村民利益诉求的多元化分化；4.城镇化及青壮年劳动力外流带来的农村社会残缺化、空心化；5.基督教、邪教和封建迷信盛行并形成一定规模的有组织力量。

在这种背景下，中国农村基层治理的逻辑再次发生转换(具体可以参考景跃进和王敬尧的论文。景跃进：《中国农村基层治理的逻辑转换》，《治理研究》2018年第1期；王敬尧、王承禹：《农地制度改革中的村治结构变迁》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2018年第1期)。2006年取消农业税后，国家权力由资源汲取向资源输入的转型，国家权力的“回归”是携带各种政策资源而进入农村，2008年后，各类惠农政策陆续下乡，全国农村程度不同地出现了新一波的村干部行政化趋势。2012年党的十八大以来，习近平总书记提出精准扶贫攻坚，推出以驻村第一书记为代表的一系列强化农村基层党组织的制度建设，充分依靠中国共产党在农村的组织体系、动员能力和农村干部,将中国共产党强大的“政治势能”转化为助推精准扶贫攻坚的强劲保障。中国共产党在农村组织体系被重新动员起来，各种制度安排被整合进一个以村党支部为核心，以县乡控制为框架的治理结构中去，推动了新时代“党对农村全面领导”的一系列制度实践。

(一)制度层面：正式与非正式相结合

如前所述，中国共产党本质上是一个具有严格制度逻辑的组织系统。作为中国治理系统中最强有力的主体，党在制度建构、社会资源分配、个人发展机遇等方面发挥重要和决定性作用。在乡村治理现代化体系建设中，离不开党对制度的构建、规制与协调。目前我国乡村治理相关制度和政策还在探索与完善过程中，比如基层组织建设、社会组织监管、社会治理法治建设、村民参与治理等领域和方面，还存在一定的制度缺陷，需要尽快从制度层面进行完善。当前特别需要在乡村治理系建设、组织监管体制建设、村民自治制度建设上着力，提高治理效率。这些都有赖“党的在场”的有利支撑。

中国共产党基层组织是有效的动员和组织工具。在新的社会背景下提高基层党组织活力，需要结合动员、组织、利益聚合与协调多重政治功能，尤其需要政党组织履行利益聚合与协调的政治功能。政党基层组织应当更充分地扮演利益聚合的角色，搭建乡民参与公共决策的桥梁。如何在各种利益冲突的复杂社会环境中来搭建党在农村的基层制度？延安时期的历史表明，党的乡村及制度“落地”是需要与基层民众产生某种“默会知识”。村支部受列宁主义政党基因的深刻塑造，具有独特的组织属性，而支部委员既是党和国家的代理人，但又是乡村成员，和乡村自身的利益紧紧缠绕在一起；他们既认同政党国家又认同自己的村庄，并在这两个方面烙上各自的印迹。乡村干部在基层治理时需要通过正式制度来推行，但同时，也需要依靠特殊主义与人本取向的人际交往和感情投资的非正式方式，即政党基因和地方性知识相结合来实现党在农村的制度构建。

(二)价值层面：党的价值体系和乡村文化相结合

中国共产党历来十分重视以价值为核心的宣传和意识形态工作，党需要通过思想、理论、信仰、观念等价值性因素对农村进行引导和治理。党的价值体系嵌入村庄的形式还包括：党和国家的文本符号在场(各种政策的制定)；党的权力机构在场 (党员服务中心、党建中心、支部等机构挂牌)。在加强党对农村基层的全面领导过程中，要求村支部来承担起党的引导性价值体系和国家意识形态的表述工作。同时，虽然农村是一种远离政治的纯生产生活型场域和广大农民群体生活生产的聚集场，但对党来说，农村是党和国家意识形态表述的主要诉求地，能否成功地嵌入其重要性不言而喻。因此，一方面需要一套标准化的国家意识形态话语，另一方面也需要在国家意识形态表述与乡村文化价值观念体系之间找到平衡点。在农村基层党建中，党组织应通过树立社会主义核心价值和培育公共文化来实现价值引领，建塑适应我国农村社会发展阶段特征的价值体系。

(三)平台层面：一核和多元相结合

这里的“一核”是指以党支部为核心，“多元”是指农村各类村级组织。

延安时期有很多农民组成的民众团体，这些团体遍布乡村，比如工会、农会、商会、教育会、青年抗战团、变工队、合作社、读报小组等等，涉及群众生活的方方面面。党支持这些组织和平台的建设和发展，结合动员、组织、利益聚合与协调多重功能，使这些组织和平台在抗日的复杂环境发挥作用。

目前农村村级组织多种多样，有议事会、群团组织、乡贤理事会、经济合作社、中介型组织等，还有各类平台，如信息网络平台(农村电商)、项目平台等，他们在农村的发展和村务治理过程中发挥着重要作用。但作为非正式部门，组织内及其相互间呈现 “弱关系” 状态，资源动员能力差，可持续发展能力有限。因此，需要强有力的党组织进行引导和规制，以党的基层组织为中心搭建和组织平台，使其发展成为具有一定资源动员能力和参与能力的治理平台。同时，提升党组织为村民服务的质量，特别是在农业生产、农村生态保护、农村资源开发、农村项目管理等重大事务的工作机制，使村党组织建立健全一整套便民服务工作机制。发挥基层党组织在产业发展的作用，将支部建在产业链上，基层党组织进行的党建还应当突破党支部的空间限制，依托农业技术人员展开农业生产指导。

(四)监督层面：一元化和独立性相结合

全面推行党在农村的一元化领导后，大大扩充了村支部书记的责任和权力。如何防范权力过分集中的风险成为一个突出的问题，对村党支部书记的权力监督和制约显得很重要。在延安时期，虽然党对农村采取的是“一元化”的领导，但边区政府也大力倡导和鼓励民众有“告状”权，实施对基层政府工作人员的监督。事实上，群众监督、教育约束、基层干部行为改造曾是中国共产党发明用来对付官僚主义的有效办法之一。因此，在加强党对农村“一元化”领导过程中更要完善农村基层监督体系，强化对“ 一把手” 权力的制约和监督。

当前，国家推进党和国家监察体制建设，其中之一就是将村级权力主体纳入党和国家监察体系之中，以实现对村级责任主体监督的全覆盖。从已经建立的村级权力监督体系(即“村务监督委员会”)来看，要发挥其作用，需要两个要素，即考核管理和独立性。从外部来说，县市或乡镇的纪检监察机关可以对所辖下的村务监督委员会进行年度考核评价，实行村务监督委员会向上级工作汇报。从内部来说，“村务监督委员会”需要具备相对的独立性、群众性。值得肯定的是，中办、国办在2017年12月印发的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》中第二条规定“提倡由非村民委员会成员的村党组织班子成员或党员担任主任，原则上不由村党组织书记兼任主任。”第二条同时也明确规定“任何组织和个人不得指定、委派村务监督委员会成员。”这一文件维护村监委会的相对独立性，将在很大程度起到对“一把手”的监督和制约，防止权力的滥用和贪腐。

四、结语

通过以上学理性的分析：带回政党——回到历史——回到乡村，我们深入研究了中国共产党的历史，主要是延安时期党在农村的治理历史等。察其渊源，观其流变，寻找政党基因。中国共产党在延安时期建立的农村治理体系，对于我们今天理解“党的全面领导”下的农村治理逻辑变化有非常重要的历史启示，也可以提供一系列可供操作的实践原则。

未来在党的全面领导下，广大的中国农村基层干部与基层群众会如何进行政治、经济和文化实践的？过去，正是这些实践主体——生活在中国这块大地的具体社会历史文化情境中的活生生的党员干部和群众，以他们的思想和实践构成了马克思主义中国化的具体细节，这些细节以是丰富多姿的实践形式出场的。未来，具体的人及其具体的实践(包括其观念和行为)将成为我们思考下一个问题的出发点。[本文为国家社会科学基金重点项目“十八大以来中国共产党治国理政的政治思想”(17AKS005)阶段性研究成果]

再思乡村治理中的权力下沉问题

刘 伟(武汉大学政治与公共管理学院教授)

近年来，我国的国家治理在层级结构上呈现出不同的特征。即，在中央层面，权力集中和权威加强的进程明显；在地方层面，地方党政系统的执行性增强，地方治理的自主性相比于之前有所下降；在基层，不管城市和乡村，治理重心的下沉都得到了前所未有的强调和落实，基层在国家治理中的基石性地位得以凸显。这是我们今天讨论乡村治理现代化的宏观背景。而治理重心的下沉，换言之，也就意味着权力的下沉。当然，在中国，因为独特的党政体制，政治权力自然包含了中国共产党作为执政党的权力。另一方面，对于“权力”的理解，也需要有一个更为开阔的视野，也就是将权力本身和权力实现的方式或载体都纳入到我们的讨论中。只有这样，我们才能对乡村治理中的权力下沉现象作出立体而深入的解释。

一、近年来乡村治理中的权力下沉趋向

不管是从党和国家的相关文件与举措，还是从各地乡村治理的实践看，近年来我国乡村治理诸领域的权力下沉现象都越来越突出。就其主要方面来说，权力下沉实际上包含了如下几个不同的层面。

一是组织/机构的扩张和人员的扩充。主要是党政体系向乡村基层社会的延伸，以及相关人员的配备。组织/机构的扩张和人员的扩充，也就意味着相关的权力运行得到了加强，控制、管理、引导和服务也就相应增加了。比如，乡村治理中党建的全面加强，党建引领的乡村治理体系重构，部分村庄自治单元和党建单元向自然村的下沉，就属于这个方面。又比如，在2006年乡村地区农业税全面取消导致一定的“政权悬浮”后，国家大力推进精准扶贫，下派“第一书记”和驻村工作队的安排也是这一趋向的集中体现。

二是公共规则的普遍性适用。包括宪法和法律的普及与实践，也包括党纪党规的全面加强。公共权力的运作最终依靠公共规则来实现，规则普遍适用了，权力的意图也就达到了。包括这些年得到进一步落实的“送法下乡”，特别是部分地区将法庭送到田间地头的实践，以及全面反腐、扫黑除恶向乡村基层社会的纵深推进，都属于这一方面。

三是观念、符号和意识形态的宣传与表达。这属于权力正当化和权威化的方面。可以发现，近些年来，乡村基层对主流声音的宣传和表达力度都大于以往各个时期。不管是电视、网络和标语口号，还是相关的政治学习和宣讲，都在高频率地传递主流的声音。这对于公共政策和国家治理的一体化是非常重要的。与此同时，相关部门对乡村传统文化、民间信仰的治理力度和对文明乡风(包括家风)的倡导力度也大大增强了。

四是属于治理资源的向下分配。主要包括相关资金、项目和资源的下沉，不管是分配的比例，还是分配的规模，都有加大的趋势。乡村基层现在所能得到的治理资源大都比以前充裕。比如，在精准扶贫和乡村振兴的过程中，不少乡村获得了来自不同方面的治理资源，特别是从中央到地方各级政府下拨的各种资源。这些资源有落实到村庄和农民头上的硬要求，因此激活或重构了乡村治理的主要事务。

五是治理技术和治理手段的精密化及其下沉。这主要包括乡村治理特别是精准扶贫中“数目字管理”诸环节的加强，网格化管理向乡村不同治理空间的逐步延伸，也包括在此过程中相关的监控技术运用与数据处理过程。不可否认，相比于以前，乡村治理的技术化和数字化趋向也越来越明显了。特别是在经济比较发达的一些省份和地区，乡村治理的科技含量已有明显提升。由此，权力触角通过技术实现了向基层的进一步延伸。

可以说，虽然不同地区的乡村存在具体的差异，但总体上这5个方面显然都得到了推进，而且构成了互相支撑、互相影响的基本格局。讨论乡村治理中的权力下沉问题，就需要将这些方面都涵盖进来。

二、乡村治理研究者对权力下沉后果的诊断

面对近年来总体推进的权力下沉，乡村治理研究者的基本研判是什么呢？梳理相关的讨论会发现，学者们的主要判断也是他们的基本隐忧，大都可以归结为一句话，即权力下沉过程中出现了乡村治理的“内卷化”困局。

问题是，当他们说乡村治理陷入了“内卷化”困局时，他们在说什么呢？换言之，他们所论的“内卷化”到底指什么？进而言之，乡村治理“内卷化”这一判断能否涵盖权力下沉所导致的多重后果？

这就需要简单追溯一下“内卷化”的所指与能指。作为翻译概念的“内卷化”，最开始是由格尔茨提出的，他主要是用其来描述某地区农业发展到一定形态之后无法跃进到一个新的形态。后来黄宗智所论的“农业过密化”也接近于此，即只是通过在有限土地上劳动力的进一步投入，边际收益下降，农业有增长而无发展。真正对乡村治理研究中“内卷化”界定产生直接影响的，则是美国学者杜赞奇。他在研究近代中国华北农村时提出了“国家政权(建设)内卷化”，意指单纯地依赖机构扩充而不是提高效率来完成资源提取目标，结果导致“经纪体制”的形成，国家政权建设失败。而针对近年来我国乡村治理领域出现的权力下沉现象，部分乡村治理研究者在调查基础上提出的“内卷化”，实际上是指在乡村治理的过程中，国家投入的资源越来越多，下沉的规则也越来越多，但乡村治理的实际效果却不甚理想，甚至走向反面。可以说，从概念史的角度看，“内卷化”一词不仅指称对象发生了变化，其内涵也发生了一定变化。

那么，当学者诊断说“乡村治理陷入内卷化”时，他们的潜台词和开出的药方又是什么呢？稍加分析则可以发现，他们的潜台词无非是，当前我国的乡村治理不够理想，相关资源的投入很不划算，下沉的规则也不一定有效，至少离党和国家的政策目标有很大距离。相应的，他们开出的药方也就是，要反思权力下沉的范围和力度，尊重并保护基层治理力量的主体性，包括乡村两级政权组织在治理中的主体性，以及农民的主体性地位。不可否认，不管是这里的潜台词还是药方，都在某种程度上回应了乡村治理的部分现实。

问题是，一方面，权力下沉是现代国家展开城乡基层治理的普遍趋势，是现代国家建设的普遍进程；在中国共产党领导的总体型社会，权力的全面下沉可能是无法阻挡的一个趋势，具有中国政治内在属性的规定性。因此，试图以权力下沉导致乡村治理绩效不理想或不划算来论证权力体系不应热衷于下沉，可能窄化了对权力下沉之意义的理解。另一方面，从乡村治理的复杂性来看，所谓乡村治理的“内卷化”，可能也不是一个笼而统之的必然趋势。不同类型的乡村基层空间，乡村治理的不同发展阶段，权力下沉所带来的治理后果也是不同的。以中国之大和农村之多样，找到权力下沉导致乡村治理“内卷化”的案例容易，找到权力下沉导致乡村治理绩效提高的例子也容易。同样，权力下沉与乡村治理的状况不佳也可能不存在直接或紧密的关联。之所以有这些区别，主要得看乡村社会自身的治理能力如何，权力下沉的具体运行方式如何，以及权力下沉中技术运用或规则实施的成本如何——可以想见，随着科学技术的进步，技术运用的成本可能是趋于下降的。退而言之，如果没有权力下沉，我国的乡村社会自己真的能治理好么？会不会更糟？在现有的政治体制之下，如果没有从中央到地方的各种规则和压力，乡村政权组织真的就能自主治理好乡村？再说，现在的权力下沉，更多地是强调资源的同步下沉以及党建的组织化作用的发挥，甚至强调主动提供相关的服务，这些举措至少导致了乡村治理的某种正向改变，虽然也有不那么理想的方面。当我们说“乡村治理内卷化了”时，我们是不是采用了一个不切实际的高标准？

由此看来，试图用“内卷化”来判断当前我国乡村治理的基本状况，进而以“乡村治理内卷化”来反驳权力下沉，仍有值得进一步商榷的空间。

三、再思乡村治理中的权力下沉问题

如上所述，部分乡村治理研究者的诊断不能说错了，但显然不够严谨，更不够全面。面对乡村治理中的权力下沉现象，我们需要回到权力下沉的多重展开过程，追溯其不同的属性，并探究其更为复杂的治理后果，而不是仅仅局限于“内卷化”这一界定策略上。

本文开头讲到了权力下沉的5个主要方面，从属性上进一步分析，可以发现，它们又主要属于如下几个不同的范畴。

一是属于执政党加强领导权的范畴，体现的是执政党的方略和意志。这既包括执政权、领导权，也包括执政党介入具体治理过程的权力。东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。在广大的乡村社会，党建都得到了前所未有的推进，并强调通过党建来带动乡村治理体系和治理能力的现代化。这主要是执政党出于加强执政地位，提高领导和治理能力的需要，具有首当其冲的政治性。

二是属于现代国家建构的范畴。从大历史的视野看，近代以来开启的国家政权建设至今并未完全完成，国家对乡村的整合和再造也一直在路上。现代国家建构从内在属性上，要求政治权力实现对所有治理单元的介入和监管，并实现公共规则的普遍使用；当然，也包括在此过程中提升相关公民的参与度和认可度。如果这样来观察，就会发现，公共规则的普遍适用，相关观念、符号和意识形态的表达，仍可放在现代国家建构的范畴内来看。而乡村治理中相关技术的运用，也具有国家政权进一步建构的属性。

三是属于提高治理效能的范畴。不管是正式组织的扩张和密集，治理资源的向下分配，还是治理技术和治理手段的精密化，从其最主要的初衷看，都主要是基于现实挑战和问题导向，意图解决乡村治理中的基本问题，提高乡村治理的有效性。当然，这里的治理有效，不仅包括了控制、管理、引导的有效，也包括帮助和服务的有效。显然，有效性主要是就解决问题的效率和效果而言的。

说到这里，可以看到，权力下沉的诸多表现具有不同的属性，因此其主要的后果也是多重的。或者说，对乡村治理而言，不同属性的权力下沉过程，其最主要的政治或治理后果也是不同的。我们需要放宽思考的视野，而不是拘泥于治理效能而以偏概全。

首先，是党的领导在乡村基层空间得到了强化。执政党扎根基层、引领基层的能力得到前所未有的增强；同时，执政党推进了对乡村社会的再组织，政党重新吸纳了社会。现在如果你到乡村去调研，会发现乡村干部的工作重心往往都是党建，乡村社会方方面面的治理事务，也都可以看到基层党组织在领导或主持。而治理绩效比较好的村庄，其党建往往也是比较好的；反过来说，党建不那么理想的，村庄治理理想的则很少。就此而言，正是党建的加强和党的有效领导，才有力推进了乡村治理的现代化。

其次，是国家权力在乡村基层空间得到了增强。国家对乡村社会的渗透性与影响力增强了，基础性国家权力增强了，国家可以直接面对治理人口和公民个体了。不管是公共规则的普遍适用，观念、符号和意识形态的表达，抑或是权力技术的普遍使用，国家权力在其所能触及的范围和深度上，都是之前国家所不能比拟的。在某个意义上，乡村社会已经在面对一个具有强大监管能力的国家了。国家拥有的信息搜集能力和信息处理能力都很强；基于治理有效，特别是社会秩序和安全感，国家权力运用所能得到的基层民众认同度也有一定增强。

再次，是国家总体意义上的治理能力的提升。无可否认，因为治理资源向下沉，乡村基层社会有了解决具体问题、实现进一步发展的资源依托；而治理的精密化和技术运用，也使得治理的现代化水平得以提高，治理的效率和有效性都得到大幅度改善。特别是一些经济比较发达的乡村地区，其治理的现代化水平是非常惊人的，这里无疑需要巨量的资源投入。与此同时，我们也可以看到技术不断吸纳政治和治理的过程，政治和治理很多时候表现为技术的运用。

最后，是乡村基层空间具体治理过程的多样性。不同类型的乡村基层空间，因为所能获得的资源类型和资源规模毕竟不一样，党政权力的介入力度和方式不同，各地乡村的村庄类型和社会条件存在差异，其具体的治理过程一定是存在差别的，治理效果也是存在一定差异的。而这一点则需要结合具体的乡村治理案例来讨论，不能笼统定性。学界需要做的是从具体的乡村治理实践出发，呈现权力下沉的具体过程，再来评估权力下沉是否导致了乡村治理的内卷化，以及如何导致了乡村治理的内卷化，进而提出有效方案。

总之，对一个正在经历快速城市化和现代化的农业大国而言，乡村基层空间全面而密集的权力下沉，早已是无法回避的治理现实和研究课题。对此，我们固然要适当反思单向突进和盲目自负的权力下沉趋向，但同样也要反思认为权力下沉就必然会导致乡村治理“内卷化”的思维定势和片面认知。更为重要的是，我们还需要放宽思考的视野，不仅仅从治理上分析问题，更要善于从政治上把握问题的本质；不仅仅从乡村治理本身，更要站在执政党和国家发展的高度来看待权力下沉这一复杂问题。毕竟，乡村治理体系和治理能力的现代化，不仅是国家治理现代化的基础性构成，更是受到整个国家发展的结构性规范。换言之，乡村治理的现代化，不仅要满足乡村社会发展的内在需要，也要满足当前和今后党和国家的政治需要。

乡村治理中的行为主体及其权力边界

蒋英州(中共重庆市委党校教授、《探索》杂志社主任)

从20世纪80年代以来，随着村民自治的逐步推行，乡村治理问题就成为国家关注的重要议题，同时也是学术界关注的重要问题。尤其是2000年前后因农业赋税、征地拆迁等问题产生了比较突出的干群冲突、农村群体性事件与农民越级上访事件，于是部分学者从农村经济发展、村民自治与农村社会稳定的角度研究“乡村治理”。2003年时这种研究开始兴起。正如赵树凯在该年发表的文章中指出：农村面临治理危机，化解冲突是政府和民众共同关心的问题。到了2006年，新农村建设的提出和废止农业税，使乡村治理研究进入一个新的时间节点，而研究的重点也与这两个主题紧密相关。2013年11月习近平总书记考察湘西农村提出“精准扶贫”与党的十八届三中全提出“国家治理体系和治理能力现代化”之后，2014年又成为“乡村治理”研究的新时间节点，无论是广度上还是深度上，乡村治理研究都进入一个新阶段。从报纸的新闻报道与宣传来看，“乡村治理”选题的兴起也是从2014年开始，此前极少出现。通过简要的学术研究回顾，可以发现乡村治理研究呈现出一个明显的特点，即国家与乡村社会的双重需要推动学术界对它的研究，同时也说明乡村社会治理中有很多问题需要我们研究，而研究这些问题需要注意到国家政治力量与乡村社会力量在乡村治理这个场域里的互动及其平衡。

一、乡村治理参与主体的多元数量权衡

在理解“治理”时我们一般强调多元参与或者多元共治，在社会治理领域，即为“共建共治共享的社会治理格局”。这种治理格局或者社会治理体系的主要内涵，也从“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”发展为“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”。党的十九届四中全会明确提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。这种内涵的变化，我们可以从中看到更多的主体参与到社会治理中来。就乡村社会而言，同样需要多元主体参与进来打造“共建共治共享”的乡村治理格局。但我们倡导“共建共治”或者“多元共治”时，在治理实践中是否会遇到“多元”到底是“几元”以及多元如何共治的困惑？前者涉及乡村治理的主体是谁，即治理的权力问题；后者涉及参与主体的权力行使，即在治理中的行为问题。

如果是“多元”，那么其数量边界又在哪里？表面上看这不是问题或者不成其为问题，因为三个以上即为“多”，讲多元治理并不是一定要指出哪些主体才有资格参与乡村治理。而且从分类来看，乡村治理中涉及的参与主体至少包括党委与政府代表的国家政治力量，群团组织和社会志愿组织代表的社会力量，国有企业与民营企业代表的经济力量，和村民自治自助性组织与村民个体代表的乡村力量。个别情况下甚至包括国外的个人与非政府组织，乃至国际组织。但“多元”如果是泛指，那么我们如何去有效地、有针对性地动员或者要求哪些主体参与乡村治理？如果没有一个比较明确的主体数量及其权力边界来规范治理行为，则有可能导致治理的无序或者治理成本的虚耗。在扶贫开发甚至精准扶贫中都曾出现多元主体参与导致农村“负荷过大”的问题，一哄而至，一哄而上，使财政资源与社会资源的有效配置及其利用率下降。在治理上我们常常所说的“九龙治水”甚至“十龙治水”，就在于参与主体过多而导致治理趋于低效甚至无效。一些扶贫项目制在流程中出现“空转”及其损耗，也同样是参与主体过多所致。

因而我们在乡村治理中谈论“共建共治”或者“多元共治”时，可能需要有两种思维。一是针对不同区位的乡村，除了农民这个主体外，参与治理的主体的数量可能应该是有区别的。在合理界定参与主体的“元”上有所区别，才有利于落实治理主体的责任与效率，才有利于被调动起来的资源得到合理有效的利用。在这个问题，我们是否有必要像研究政府绩效、政府创新那样量化研究多元主体参与乡村治理的绩效？而在这方面，新农村建设或者精准扶贫的大量实践，为我们对参与主体的多元边界及其绩效进行量化研究与比较研究提供了丰富的生动案例。二是在这个意义讲，我们与其说“多元共治”“共建共治”，还不如明确地称为“一体多元共治”。这里的“一体”在不同语境中指两种行为体：基层党委(政府)与农民。

从国家政治意志的场景来看，基层党委作为“一体多元共治”中的这“一体”，在乡村治理中发挥核心的领导作用与组织作用，确保乡村治理贯彻落实国家意志(中央政策)，而基层政府则负责执行。这种“一体”带来的明确性就是权力的确定性，即党委政府在乡村治理中的权力与责任及其行为边界。其实“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的治理格局，在一定程度上已经明确表明了6种类型的参与主体的权力边界与权力责任(民主协商，可能更多的是指治理中的主要方法)。这个原则体现了党的全面领导，同时也代表了国家意志——希望乡村治理达到什么样的图景。这种国家意志又通过中央政府的决策与政策及其地方政府的具体执行来表达与实现。但是，这种格局中参与主体的力量与资源在复杂配置中如何做到有效，可能还值得深入研究。

从乡村社会意志的场景来看，“一体多元共治”中的这“一体”是指农民，因为他们是乡村治理中的最大群体，乡村治理的场域也是他们日常生产生活的场域，因此他们理应是乡村治理行为中的主要力量。对乡村治理或乡村振兴而言，他们的渴求最强烈，体会最深，认识也最深。然而精准扶贫也好，还是乡村振兴也好，乡村治理中的最大难题可能恰恰是如何认识与如何对待这“一体”的主体性。正是在这个难题上，政界学界都存在认识分歧，但部分学者仍然提出“找回农民的主体性”的主张。

二、乡村治理参与主体的权力边界考量

乡村治理中存在“一体多元”的数量边界，也就存在参与主体各自在乡村治理中不同的功能及其作用。这种功能及其作用通过它们在乡村治理中的具体行为体现出来。为了更有效地推进乡村治理，也就有必要界定各种参与主体的权力边界。那么，党委政府代表的公共权力作为其中最主要的一种参与主体，其权力或者行为边界在何处？这可能需要我们认真总结扶贫攻坚中的经验与教训。扶贫攻坚尤其是精准扶贫，我们党委政府的行为(包括建立的各种制度机制)有许多成功的地方，取得的成效也是有目共睹的，因而有许多值得经验总结与理论提炼的方面。这应该包括党委(党组织)和政府需要干什么和如何干好的经验总结；也包括其中的教训，哪些是不需要或者不适合党委政府干的事情，党委政府具体行为的手段与方法如何在乡村治理及其乡村振兴中加以改进。

我们常常可以看到一些个案，即为了完成扶贫脱贫任务或者也有可能是为了应付扶贫检查或验收，基层党委政府及其派驻的扶贫干部干了应属于扶贫对象自己应该干的事。我们常常说的或者批评的“干部在干，群众在看”的现象和扶贫对象的“等靠要”现象，是不是在一定程度上反映出我们党委政府干了可以不干甚至不能代干的事情？换句话说，党委政府在“多干”的时候其余参与主体尤其是农民主体也就可能相应地在“少干”。这二者之间好像存在一种张力在此消彼长，即党委政府代表的公共权力在自主扩展的同时农民的义务意识好像在缩退而权利意识在明显增长。这在增加党委政府工作量与工作压力的同时，也不利于乡村社会力量尤其是农民的自主性增长。但另一方面我们也需要看到，当党委政府代表的公共权力在收缩权力边界时乡村社会的非正常性组织就可能出现并扩张权力边界。

党委政府在乡村治理以及乡村振兴中不可能包打天下，因而合理界定自己的权力边界，懂得如何发动群众和放手群众自己去干事创业。从我们对部分农村的调查来看，乡村振兴中最主要的需求主要还是水、电、气、路、讯(通讯与互联网)等公共基础设施，以及农村垃圾收集与处理、农村文娱活动场所建设，还有就是一直以来急需的教育医疗设施和农村公共治安。因此，党委政府在乡村治理及其乡村振兴中的权力边界应主要集中在公共设施、公共服务与公共秩序这“三公”方面，把其他的治理与振兴任务交给农民和社会组织与企业去完成。

乡村振兴也好，乡村治理也好，一方面迫切需要农民主体意识的激发与唤起。当农民自身的主体意识激发后乡村振兴或者乡村治理的速度会更快、效果会更好。另一方面，在乡村这个文化场域里，农民的文化观念与生活方式的变迁是一个比较慢的过程。农村生产方式的变迁比较快，可能主要得益于生产技术进步，也与农村有效劳动力数量供给不足有很大关系。因而乡村社会出现了一种很有意思的现象，即生产方式的进步与文化观念和生活方式的进步并不同步，因而乡村振兴以及乡村治理都不能求快。如果能在慢中出现整体性进步，这才有可能达到乡村振兴或者乡村治理的比较理想的目标。乡村治理基本上不可能以理想主义或者浪漫主义的激进思维或者激情及其行为去实现目标。在传统与现代过渡中乡村社会呈现的二元特质共存及其复杂表象，需要我们来自城市的多元参与主体重视这一点，不然开出的“乡村治理良方”可能无法“对症下药”而无效。

与此同时，乡村的千差万别也决定了乡村振兴或者乡村治理没有一个模式可以照搬复制。党委政府或者社会组织或者科研机构在做乡村治理或者乡村振兴的发展规划时，最好不要随意“越权”——越过农民的大多数意愿与乡村社会的发展诉求。因而还是回到这个主题上，即党委政府在乡村治理中到底应该怎样有效行使权力去做应该做并能做好的事情。这种“有效”不是党委政府的主观判断，而应围绕农民农村农业中的实际需求为核心多做调查研究，多了解乡村的实际情况。这一点也需要各种社会组织在参与乡村治理时做到。只有切实了解乡村的真实情况，尊重村民意愿，采用协商的方法，来做好规划。尤其是实施项目制的时候，才可能更好地将国家政治意志与乡村社会意志有效平衡起来，实现二者的有机合一。在这个意义上，我们才可以说各个乡村治理或者乡村振兴的参与主体的权力行为是“有效的”。

三、乡村治理中农民的主体作用发挥

乡村治理参与主体的权力行为边界是“有效”，这或许抽象，也或许难以把握。那么，如何做到合理有效？我们可以看到，一些精准扶贫与乡村振兴项目制下的农村公共工程建设花费巨大而收效甚微，以及一些工程建设中种种偷工减料现象，在造成国家财政资金与社会资源浪费的同时村民也不满意，诸如此类的现象和一些政策的错位，一个主要原因可能在于缺乏对乡村、对农民踏实认真的调查研究，以及决策的民主度不够。因此，参与乡村治理或者乡村振兴的多元主体无一例外地需要将眼光投向乡村的真实景象。

党委政府与社会组织在参与乡村治理中的数量边界与权力边界在何处，虽然不能给出一个明确的答案，因为中国乡村的差别实在太大，但有一点可以明确的是，乡村治理中农民以外的行为主体需要真正地了解乡村、了解农民的意愿，在切实了解的基础上再采取治理行为。然而正是不想、不愿、不能了解乡村治理的真实意景，因而即使是那些基层党委政府打造出来的“美丽乡村”都未必是农民的真实心愿，或者获得农民的真实好感。在我们的调查访谈中，某一乡村振兴(精准扶贫)的示范村尽管经济发展迅速、村容村貌良好，然而农民依然抱怨当地党委政府在事关乡村的重要决策上不听农民的意见建议，农民监督更谈不上，造成大量的财政资金与集体资产低效使用。因而一个农民党员直接说党委政府需要“听听农民的声音”。我们常常问，为什么一些好的政策被念歪、干部吃力不讨好，在很大程度可能就在于乡村治理缺乏作为最大的行为主体的农民参与。乡村治理中公共服务的缺位、公共决策的错位，其主要原因可能既有公共权力的越位，更有农民主体性地位的缺失。

因而乡村治理中多元行为主体的数量边界及其权力边界与农民的主体性是否彰显又紧密联系在一起。如果农民的治理主体性地位与作用被充分地激发出来，一是乡村治理要不了那么多“元”，几个关键的“元”(党委、政府、农民)就可能治理好；二是党委政府等多元主体没有那么累，即权力的边界没有那么宽，行为没有那么复杂。正如一位年老退休的村党支部书记所说：党委政府把农村“水电气路讯”解决好了，农民就知道该干什么。农民这个最大的乡村治理主体，比我们党委政府、社会组织、企业以及学术研究者，可能更懂乡村的实际情况与诉求，以及乡村治理之道。在精准扶贫与乡村振兴等乡村治理政策的党委政府宣传与感召下，大多数甚至绝大多数农民对乡村治理有着强烈的渴求。他们在社会主义市场经济发展与法治社会建设中锻炼了30多年，要相信他们的智慧。当然，基层党委政府司法等部门在“普法”与政策、党的指导思想宣传时，也需要让农民明白自己的义务与权利分别是什么。这一点尤其需要反映在村规民约中，既要让农民清楚在乡村治理中的作用与权力边界，也需要让他们明白在政策与法律的框架下参与治理。但在很大程度上可以说，他们不是乡村治理的“学生”，而是其余主体包括基层党委政府的“老师”。因而乡村治理的决策与行为需要从封闭走向开放，让更多的农民参与决策、执行、监督、协商，真正尊重他们的主体意愿，从而在乡村治理中实现国家政治意志与乡村社会意志的有效融合，切实有效地推进乡村治理及其乡村振兴。

基层治理如何实现与传统的关联及转化？

崔 晶(中央财经大学政府管理学院教授)

在中国历史上，县是最低一级由朝廷命官来领导的行政单位，也是唯一一个直接治民的层级。正是在这个层级上，政府与民众直接打交道，进行赋税征收、案件审判、劳役与户口登记、公共秩序维护、教育与科举及举行宗教仪式等。 自秦朝推行郡县制以来，郡县模式影响着此后几千年中国的府际关系及基层治理绩效。县级政府与上级政府的关系、县与地方社群的互动等对后世地方治理的影响尤甚，也为今天中国地方治理的转型提供了某种有益的镜鉴。因此，郡县与上级政府、基层社会的互动关系呈现出复杂多样的融合状态。然而，中国的基层治理在集权体制下呈现出的复杂性与多样性的渊源何在？在大转型过程中的中国社会，基层治理如何实现与传统的关联及转化，从而真正走向现代性？我们或许可以从郡县制与里甲制某些历史的片段中来找寻这些问题的答案。

一、 郡县制下中央与地方政府的关系：从秦朝一个地方官吏的日常行政工作谈起

秦朝开始推行郡县制度，郡县的长官是由中央任命他郡之人担任，长官之下的吏则由本籍之人充当，郡县的长官是通过与本地录用的吏相互合作来实现基层治理。一个郡县的长官往往配备数百甚至上千的本地吏员来帮助完成当地的管理，以达到谙习本地风土民情，因地敷治的目的。郡县制之下的府际关系呈现出“以中央集权之形式，宏地方自治之实效”之垂拱而治的状态。

2002年湖南里耶镇出土的里耶秦简印证了这一状态。在这些秦简中，一位秦洞庭郡迁陵县的普通官吏记载了秦始皇26年(前221)秦统一天下这一年的行政状况。 然而，里耶秦简对于这个重要年份的记录却仅仅是迁陵县的具体行政事务，而对秦统一天下的历史事件只字未提。也就是说，秦的地方官吏们在这样一个重要的年份里仍然专注于本地的行政事务。20世纪70年代湖北云梦县出土的云梦秦简还记载了一位秦朝统一前后南郡管辖下的县级官吏“喜”的行政经历。 喜并不是中央派往地方的高级官员，而是被南郡当地录用的土生土长的地方官吏“掾史”。公元前244年，19岁的喜被录用当上了县史，负责阅读文件、书写文字，公元前235年，28岁的喜成为了狱吏，这一职务除了书写文字，还要能够通晓法律和案例，负责处理犯罪案件、撰述判决书等工作。公元前219年，秦统一六国后，秦始皇出巡各郡，喜终于见到了秦始皇，在竹简中他写道“今，过安陆”，也就是“现在，皇帝从我眼前通过”。这简短的几个字描述了他迎接皇帝一行的情景。作为地方官吏，他必须保障皇帝一行在当地的出巡安全和道路通畅，虽然并未言及统一后的秦朝的其他情况，但仅仅几个字也透露出了一个地方官吏对于为秦供职的欣慰。

在走向中央集权的过程中，随着官僚体制和组织的不断扩展，以及国家人口的增长，需要越来越多的官吏从事水利管理、公共建设、福利救济、改定税率、维护治安等公共事务的管理。然而，令人惊讶的是中国历史上地方官员的数量和县的数量却变化不大，基本保持稳定。例如，从唐代至清代，人口总数增加了8倍，官吏的总数却几乎没有变化，都是近3万人，而这些人的全国行政职位即行政都市职位的总数中县城级的都市有1300个左右，府州城级的都市不到300个，这一结构几乎一千多年都没有改变。 同样地，县的数量基本维持在1000至1500个之间。在两千年间，中国人统治的地域有巨大的扩展，人口也从6000万增长至5亿人，但县的数目只增长了50%左右。为了日益繁重的治理的需要，地方官员不得不聘用越来越多的熟悉本地情况的胥吏来进行地方管理。 相对于县和官吏数量的稳定，非正式行政人员的数量却在增加，这显示了官吏分途或管官放吏的局面，也在一定程度上缓解了一统体制与有效治理之间的矛盾。当然，除了利用胥吏进行管理，由民间非官方机构(乡绅、商人、行会)来提供公共服务的情况也缓解了政府机构和人员的简约与人口增长和公共服务需求增加之间的矛盾。

因此，在郡县制下，伴随着行政管理事务的日益增加和中国人口数量的增长，县级政府数量和地方官员数量却保持了相对稳定的状态。究其原因，地方政府更多地依赖官僚体制外的非正式行政人员胥吏和士绅进行地方治理。这样一种正式制度与非正式制度结合的治理方式被顾炎武称之为“寓封建于郡县之中”， 也有学者称为中央对地方政府及基层社会的简约治理，即在政策形成和运转过程中，往往使用准官员和半正式行政的治理方法，政府机构只有在纠纷发生时才介入。 这一正式与非正式制度相结合的治理方式在基层治理中体现较为明显。尤其是在县以下的广阔空间里，参与治理的主体中有相当数量的非官僚体制内人员，治理的方式则较多采用非正式行政行为。然而，郡县制下的基层社会是如何治理的？代表国家的基层政府到底在其中扮演者怎样的角色？这就需要从里甲制的演变中寻找答案。

二、里甲制、保甲制：寓国家于社会组织之中

在郡县制下，县是朝廷命官的最低层级，县以下的乡村和城坊则通过非官僚体制的人员(如士绅、胥吏、役员)来进行管理。在秦汉时期，每个县被分为3～5个乡，其下是里，里中居民则被结为伍来进行管理。 到了明朝，创立了以里甲制为主的基层社会管理形式，以里甲为单位来征收地方赋役和进行户籍管理，并且辅以乡约组织作为维持秩序、传布教化、司法救助等。 也就是说，在县级政府之下，国家采用了里甲的形式对社会进行管理，人口统计与征收税赋直接挂钩，但是这样的管理形式并不意味着国家对社会的直接管理，而是通过国家吸纳社会的方式寓各级政府的管理于社会基层治理之中。

在明代，作为社会构造核心的里甲制是皇帝颁令给基层社会的一套规条，但规条的实施却是以国家认可地方制度为前提的。国家通过认可和承认众多的地方风俗、礼仪，以及宗族以之为中心的祠堂，把社会吸纳进来。例如，在长江下游的福建、广东一带，以地方神龛为中心的地域社群“社”在整编到里甲之前就已经出现了。里甲制把这样一个业已存在的社群和拜祭活动加诸到基层社会的管理结构之中，让县令负担起拜祭的职责，使得礼仪系统化，从而把这样一个祭祀社群出乎意料地变成了一个严密的祭祀层级。在这一过程中，乡镇生活的大多数领域，朝廷均没有介入，而只是把现状法定化。

与此同时，地方社群则以一种表面上为官僚所接受的方式活动，里甲制也慢慢地扩展，逐渐融合进宗族。在珠江三角洲的许多家族谱牒中，首先收录的是明初的里甲登记，继而收录的是之后几个世纪内的科举功名。书面文献和官府功名的突然出现，标志着里甲转化为宗族。清代的保甲制延续了明代里甲制征收赋税和户籍管理的传统，十户为一甲，设立甲长，百户立一总甲长。但随后，保甲的设立与查治反抗者、控制人口迁徙联系在一起，因此带有了军事组织的性质。 在清代华南的宗族族谱中，户籍的内容是依据图甲制，即“县—都(巡检司)—堡—图—甲—总户—子户”各级编制而成的。例如，宋末至民国广东南海县一个以潘有光为始祖的宗族族谱，该族谱第二代有兄弟4人，故其下分居为四“大房”，大房之下不时分出“私房”。族谱以大房、私房为基准对族人进行分类，包括了大房等血缘性谱系、定居地和户籍。随着时间的推移、潘姓内部因谱系上的分化、定居地的分散等而产生了一些差异。但除了最初的迁居地大巷坊外，其余移居的各坊，皆没有居住着不同大房的人，而且除大巷坊和东表坊之外，各坊的族人均属于同一个甲。 从中可以看出，里甲与宗族的相嵌和结合。

宗族一方面内化了王朝国家的制度，一方面也把社会地位、族群差异等有可能“梗化”的因素尽量隐藏起来。 而乡村宗族在乡村祭司的默许之下，采纳了很多县令职权范围内的做法。数百年来，明代法律中所载的经文逐渐成了乡村祭司的文本，祭司把自己当成是国家在祭祀上的代理人。因此，科大卫认为“地方社会心中有数，知道中央权力可以为地方所用，于是屈从于中央。不是皇帝施展他的手腕，而是地方社会给他的地位以应有的尊敬，并且将之整合到礼仪之中。王权必须触手可及，是这个过程要达至的一个目标。但是，这个目标本身却正是王权显现的结果，而且让乡村成为王朝不可分割的、有自尊的一部分。” 从明代的“里甲”到清代的“图甲”，作为社会管理基本单位的“户”由原来的家庭登记单位，转变为家族或宗族的“户头”，反映了国家与社会基层组织之间(包括士绅、宗族、胥吏等)的博弈与妥协。 在里甲制的实施过程中，基层社会与王朝共谋，把宗族作为建立社会秩序的基础。

三、结语与讨论

德国学者耶格尔(Friedrich Jaeger)认为：“历史意识并非只瞄向过去，历史恰恰是为了未来而回顾往事”。 从中国郡县制、里甲制等历史的片段中，我们能够找寻到某些国家治理背后的机制过程，而对于基层治理历史的回顾与反思恰恰是为了更好地认识现在。

从秦汉确立郡县制以来，中央政府对于地方政府的集权传统一直保留至今。在单一制下，地方政府必须遵从中央政府的命令和执行中央的决策。然而，郡县制也留有了足够的余地来管理广袤中国多样化的区域和地方。在最初的设计中，郡县长官是中央指派的外籍人，但下面的属吏均为熟悉情况的本地之人，从而达到因地敷治的目的。因而，府际关系呈现“以中央集权之形式，宏地方自治之实效”之垂拱而治的状态。随后，日益繁重的行政管理事务和人口数量的增加，让有限数量的地方官不得不聘用更多官僚体制外的胥吏进行基层治理。流动的地方官员虽然手执大权，但这一权力在实施中通过胥吏的实际运作与地方性知识融为一体，表现为国家权力在各地的灵活性和差异性，并在长期的治理过程中被制度化和稳定化了。因此，郡县制下，国家用最少的地方官员治理了广袤区域内的社会公共事务。然而，郡县制下的简约治理并不意味着国家对于基层社会的放任不管，里甲制和保甲制的推行则是通过国家吸纳社会的方式寓各级政府的管理于社会基层治理之中。在基层社会中，国家通过把现状法定化，让里甲与宗族逐渐相嵌与融合，反映了国家与社会基层组织之间的博弈与妥协。正式制度与非正式制度结合的治理方式在清代地方政府“冲繁疲难”标准的划分中也体现的较为明显。依据划分标准，围绕地方官员的任免权，吏部与地方督抚之间展开了长达4年的博弈。吏部利用权力扩大了本部门的官员任免权，缩小了各省督抚对官员的任免权。但地方督抚利用一部分“任免的自由裁量权”和皇权“特旨”这两项灵活性权力，达到扩大地方官员任免权的目的，也充分体现了中央与地方的博弈和妥协，即在维系帝国一统性的同时带给各地松散联结的灵活性。

在几千年的历史发展过程中，中央对地方政府和基层社会的简约治理，正式制度与非正式制度的结合使用仍然存续。国家正式制度的“不变”正是以非正式制度和行为的适应性调节变化来应对不同区域、不同时间点的千变万化。 改革开放后，无论是以经济管理权限下放为重点的“中国特色的财政联邦主义”， 以设立各种特区、新区为特点的中央政府对地方政府的放权，还是地方政府聘用各种临时工、协管员等非正式行政人员来参与基层治理，以及社区、村庄这些基层治理组织的行政末梢化，这些一统与灵活、正式与非正式的简约治理行为在当今的治理过程中仍然发挥着重要的作用。然而，随着中国社会的多元化发展，“权宜之计的分权或权力下放并不能使集权导致的种种困境迎刃而解，这一点在当代中国集权与放权间不断转换和震荡过程中已经显露无遗”。 在当今中国社会大转型的过程中，相对于之前占主导地位的中央权威与地方权力关系，另外一种关系即国家与民众的关系从幕后走上了前台，中央政府与民众建立了直接的、全面的关系。因而，区域发展不平衡、民生的压力等方面对一统体制提出了新的负荷和挑战。如何通过新的治理模式来减缓和转化一统体制与有效治理的矛盾，减少各级政府的某些管理功能，从而减轻权威体制的运行负荷，逐步稳妥地走向法理权威，建立法治国家，就成为未来中国国家治理面临的主要问题。

新时代乡贤兴村的逻辑及路径

袁方成(华中师范大学政治与国际关系学院教授)

乡村治理一直是国家治理体系的重中之重。党的十九大报告指出“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”

乡村是集政治、经济、社会、生态诸多功能的场域，推动乡村治理现代化是实现乡村振兴的有效途径。当前我国的乡村面临着自治空转、经济滞后、产业凋敝、乡风衰败、环境蜕化等问题。而形成现有困境的原因在于，国家力量从乡村社会的撤退导致农民群体的原子化，农村经济社会发展相对落后导致村民自治规则失灵、组织乏力，而城乡发展的巨大差异使得农村人口结构失衡、资源快速流失，缺乏乡村建设的基础匮乏。

传统中国社会，基于宗族血缘关系而共同生产生活的村落，以传统道德伦理和宗法制度来约束和规范乡村个体行为，向国家承担赋税徭役，在乡村内部自发生成秩序和规则。但是落后生产力难以驱动传统乡村向着更高级形式的共同体进化，虽然传统村落仍然具备一定的抗风险能力，但是封建等级与宗族管理下的普通村民难以分享更多的权益。

中华人民共和国成立以来，传统秩序下的乡村被纳入国家政权的管理体制之内。行政主导下的乡村经历了中华人民共和国成立初期的分田到户和随之而来的农村集体化过程。国家强制干预乡村社会事务并塑造乡村形态，并以高度规训的政治手段动员农民，构造了具有空前凝聚力的农村基层组织结构，但是国家主导下的乡村共同体缺乏较为稳固的社会心理基础，以行政力量形塑的乡村治理体系严重束缚农民的主体性发挥，缺乏制度弹性，体制愈发僵化。经济上的农业集体化产出效益低下，难以为政治上的农村集体提供稳固的物质基础，行政驱动下农村共同体的弊端日益突出。

改革开放以来，经济上农村地区家庭联产承包责任制的建立和政治上农村村民自治制度的确立，国家试图通过基层群众自治制度在农村基层建立村委会来领导农民，但是传统乡土社会的共同体基础被削弱后，自治制度缺乏有效运转的社会土壤。农村税费改革之后，乡镇对农村事务的管理力度和管理能力也越发被削弱，农村集体功能难以得到有效地保障和巩固，农民群体日益原子化、分散化、无序化。这一阶段的乡村治理失效在城乡发展不平衡下显得格外突出，尽管随着经济的发展，国家逐步向乡村倾斜输入海量资源，试图扭转乡村衰败的困境，然而多年来乡村社会的分散化，难以有组织的整合各类资源，激发乡村自我发展的内生性动力。

当前，在工业化、城镇化、信息化的社会洪流中，乡村共同体进一步走向萎缩，其性质、内涵、功能均大大削弱。乡村共同体的逐渐瓦解，是乡村衰败的重要原因，它导致了村民参与缺位、村庄资源闲置、基层治理疲软等一系列问题。农村社区作为社群的生活共同体，它的有效治理离不开社区社群共同体的组织支撑和动力支持，它的维系力量存在于社区社群共同体所认同的群体文化中。因此，只有实现多元主体的联动参与，才能筑牢乡村振兴的根基。

何以在新时代以乡村共同体建设促进乡村振兴，需要找到当代乡村共同体的凝聚基础、回归路径、组织形式、建设方式与维持动力，以共同体的回归来搭建一个共建共治共享的平台，吸纳各方资源投入乡村共同体建设，推进乡村治理的机制完善和体系完备，实现乡村全面振兴。而目前我国乡村振兴的困境在于，如何以一种有效的社会网络把村民、村“两委”、企业、社会组织、基层政府等多元主体联系起来，并把行政机制、市场机制、志愿机制等多种运行机制囊括其中，有效衔接，参与乡村共同体建设。

多元主体联系和多种机制衔接的过程，实际就是乡村共同体回归的过程，而乡村共同体的回归又是乡村振兴的必由路径。随着乡村振兴战略深入人心，我们必须回答：激活乡村共同体的力量之源何在？它又将遵循什么样的路径？这既是摆在我国广大乡村治理过程中的理论问题，也是实践难题。自改革开放特别是农村税费改革以后，为推动共同体的重构，不同地区作出了各种尝试，取得了一系列的经验和教训。而从实践经验来看，乡贤参与是一种行之有效的途径。

谈及乡贤，传统社会意义上的乡贤主要是指乡绅。所谓乡绅，主要来源于因科举而功成名就的人士，其中一类是入仕却弃官之人，另一类则是虽中举而未能入仕之人。而我们现在所说的乡贤，可通俗地理解为在政治、经济、文化等方面居于优势地位并且受人尊重的乡村社会精英。

现代新乡贤在乡村治理格局中具有显著优势。在道德教化方面，乡贤作为地区的楷模，其蕴含的文化道德力量，既能够整合传统的文化和价值体系，也能够弘扬新时代社会主义核心价值观，进而提升乡村的文化软实力；在联系群众方面，乡贤具有高度的社区认同度，能够援引、整合各方资源，激发村民参与基层治理的热情；此外，作为村“两委”与村民之间的中间层，乡贤还有助于化解社会矛盾、改善基层干群关系、保障社会稳定。

鉴于乡贤优势，2015年中央一号文件直接提出要“创新乡贤文化，弘扬善行义举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明”。近年印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》中也明确提出要“积极发挥新乡贤作用”。毋庸置疑，乡贤作为乡村治理的重要参与主体，他们能够在乡村振兴过程中大有作为。其重要功能之一，即通过推动乡村共同体的打造，解决乡村建设中组织涣散、干群疏离、人才外流等诸多困惑。乡贤对振兴共同体的作用，主要体现在4大方面。

一是联系“两委”，畅通对话渠道。在治理实践中，乡贤和村“两委”通常保持着紧密而友好的合作关系。然而，在实施乡村治理的过程中，也不可避免地发生思路和理念的碰撞。究其原因，村“两委”成员的处事逻辑大多体现行政色彩。而乡贤的行动逻辑，或是精于计算的商业头脑，或是科学缜密的行动计划，或是实用主义的小农意识。面对风格迥异的认知模式，乡贤会尝试耐心劝导或调解，使冲突和分歧不断磨合，尽最大可能使乡村的发展规划融合自身的设计理念。

二是动员村民、凸显公共精神。乡村治理的一大困境，表现为村民不能参与或不愿参与问题。这既是长久以来农村社会分散化局面导致的结果，又是乡村社会需要着重解决的突破口。要破除此窘境，关键是要促进村民结成利益或责任群体，在权利与义务的统一中实现个人价值和群体价值。乡贤作为村庄有威望和话语权的人士，相对于村“两委”成员，他们通常具备更好的示范和带动效应。在乡贤的引领下，村民主动融入到社区治理行动中来，如开展环境整治、改善交通环境、入股村庄集体经济等等，并在此过程中逐渐深化责权意识，为实现社区的共同利益而努力。

三是联系政府，获取资源支持。在“乡政村治”格局中，政府由于具备物力、人力、财力等资源优势，且和农村基层保持密切联系，因此同样构成乡村治理的重要一环。乡贤通常具有相对发达的社会资本，他们能够通过这样或那样的联系渠道主动和政府部门及其工作人员取得联系。在这一过程中，乡贤能够更好地把握上级政府的政策导向，也能了解到政策指向的资源输送和落地条件，同时还能掌握资源分配的决策者。通过信息的搜集，乡贤动员村“两委”和全体村民主动响应政策要求，努力承接并消费相关资源。

四是引进产业，激活外生动力。企业是创造财富的助推剂，对乡村治理具有重要意义。事实也充分证明，没有以一定经济体量和产业引进作依托的乡村社会，势必将面临内生动力不足的问题。然而，在市场经济的背景之下，产业通常对发展状况不佳或发展潜力乏力的乡村持疏远态度。作为经济领域的乡贤，他们通常会将资本、技术直接输入到乡村之中。而作为其他领域的乡贤，则通常援引个人和村庄的存量社会资本，尽可能地引入企业或合作社，提升村庄发展的产业潜能。

由此观之，乡贤以知识、财富、产业、机会等资源回馈家乡的过程实际就是乡贤撬动乡村社会网络关系的过程。通过对上述资源的整合利用，推动乡贤与村“两委”、普通村民、基层政府、社会组织等多元主体深度联合，形成新的乡村治理主体的必然过程。正是在这一过程中，乡村实现了由共同体迷失到共同体回归的转变。

乡村共同体回归重构的意义就在于能够引导多方力量参与乡村治理、促进乡村振兴。将乡村共同体的打造置于恢宏的乡村振兴图景中考察，其重要意义在于为农村社区治理网络的组建与完善提供了组织支持。将多元主体全部置于一个有序互动、灵活高效的治理共同体中，以共同体的组织形式参与乡村振兴中各个领域建设，促进乡村组织网络化水平。这样就能发现这种组织的内在要义实际是将原本分散的主体进行力量整合，进而以合力形式努力实现乡村振兴规划的既定方针。

因此，新时代乡贤回归，就是要在多主体之间形成统一的乡村治理思路和达成稳定的乡村振兴共识，要确保农民的主体地位不动摇，逐步培育农民群体的组织化能力和水平。而稳定的利益联结机制、合理的利益分配机制、科学的增值收益机制是以乡村共同体促进乡村振兴的关键，这一过程中，厘清利益主体对理解乡村振兴的本质尤为关键。农民群体是乡村振兴最大的利益主体，推动乡村振兴战略实施的落脚点在于向广大农民释放国家发展的政策红利。

首先是整合思路，共识发展。村庄如何定位与发展，何以整合乡村建设的各方利益诉求是治理共同体的存在前提。就此而言，乡贤回归的乡村能够摆脱原有社会关系和利益分配的束缚，通过知识、技术、社会网络等优势找准乡村发展的轨道，充分配置资源、减少发展阻力、打造村庄特色。乡贤参与乡村治理共同体建设，成为治理共同体有机组成部分的优势在当前我国乡村治理“空转”、自治乏力的情况下取得了很好的效果。乡村振兴要实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。就要因地制宜的树立科学有效的发展理念，通过共同体建设培育乡村发展的价值追求，促进乡村治理共同体对发展方式、发展方向、发展目标的认同。以此观之，通过文化建设来促进村民素质的提升，走文化兴村路线是弥补我国乡村治理过程中共识性资源不足的有效途径。通过形成具有特色的乡村文化特征，不仅为乡村发展能够找到一条新的路径，还能为整合村民认识，凝聚共识，规范治理共同体的行为准则奠定基础。

其次是共定制度，引导行为。确保村庄公共事务实现规范化发展和长效化运行，共同体建立后应当建立健全一系列制度规则，为不同主体在统一框架下展开合作确立运行机制。如在乡贤理事会指导下制定并实施的“关爱行动”，有具体的行动方案指南，旨在充分发挥农村妇女在乡村振兴的作用，进而帮助村里的留守儿童、残疾群众和孤寡老人。又如“时间银行”机制，它将社区义工志愿服务时间折算成“时间银行”里的“钱”，让公益行为可记录、可分享、可激励，使义工也可以在需要的时候享受到村庄提供的公益服务，进而调动社区义工和全体村民投身志愿服务的主动性与积极性。上述治理规则的建设对于共同体内部的利益分配是有益的尝试，通过共同体内部的制度行为，发挥不同群体的功能，增强各个群体对共同体的认同感。

再次是共立规则，形成公约。村规民约具有“软法”属性，相对于国家“硬法”，它反映了更广泛的共同体意志，有助于健全党组织领导下的自治、法治、德治相结合的现代化基层社会治理体系。一方面，村规民约在惩恶扬善、匡扶正义方面具有支撑作用，它的变革沟通品性还使其自身可以通过修改与法律法规相违的内容来凸显法治精神。另一方面，村规民约通过遏制违法乱纪、吃酒送礼、大摆宴席等不良风气，有力地推动了乡风建设。此外，村规民约由村民会议制定，遵循“讨论—协商—决策”流程，有力促进了自治权回归、政治生态改善和村民政治参与。

最后是共引力量，整合资源。乡贤回归参与乡村建设促进乡村振兴就在于将内生型力量和外嵌型力量有机整合。通过引进企业等市场主体参与乡村建设，激活土地、劳动力、自然资源等各类要素向市场流动，拓展农民增收渠道，搭建企业主体与乡村的密切联系。此外，以各种形式将高流动、原子化的村民有效组织起来，通过村民诉求反馈和村务公开宣讲的形式，促进全体村民自觉融入到创建美好家园的公共行动中。并鼓励和引导在外务工的青壮年农民群体回流扎根，参与乡村建设。让全体村民在共建共治共享的场域中实现个体利益和公共利益。把内外力量、资源的引进整合，为乡村多领域、全方位的发展提供了有力保障。

乡村振兴是时代的命题，它必须经过一个由振兴共同体到共同体振兴的过程。在共同体迷失的背景下，乡贤的进入能够最大程度把碎片化或孤立化的多元主体进行有机衔接、对接和连接，可以让我们以一种社会化的要素、社会化的方式、社会化的思维来理解打造乡村振兴共同体的应有之义。诚然，无论是共同体的打造抑或乡村振兴的实现，都绝非一蹴而就的。关键在于，要把着眼点和着力点放在多元主体特别是全体村民的共同参与上，努力营造人人参与、人人尽责、人人享有的新格局。

健全公共文化服务体系，促进乡村文化振兴

李荣娟(湖北大学政法与公共管理学院教授、湖北县域治理研究院院长)

一、公共文化服务体系的完善是乡村文化振兴的重要环节

伴随着文化在综合国力中的作用日益凸显，文化建设在乡村振兴中也越来越受到重视。公共文化作为文化建设的重要组成部分，是保障人民群众基本文化权益、满足群众基本文化需求的主要途径，在实现文化大发展大繁荣过程中发挥着重要作用。根据2016年12月25日发布的《中华人民共和国公共文化服务保障法》，公共文化服务是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。公共文化服务体系的完善是乡村文化振兴的重要环节，这是因为公共文化服务体系在乡村文化振兴方面具有四个重要功能。第一，基本文化权益的保护功能。公共文化服务属于政府提供的基本公共服务，这是公共文化与其他文化态型相比最突出的特点，公共文化服务体系的建设目的是通过政府主导和公共财政支撑来保障群众基本文化权益、满足基本文化需求，其本身具有基本性、公益性、均等性的特点，完善的公共文化服务体系能够为群众提供较充分的参与公共文化互动的平台和丰富的公共文化产品，是实现好、维护好、发展好乡村群众基本文化权益的主要途径。第二，文化生活核心价值的引导功能。通过公共文化服务体系供给符合社会主义核心价值观的文化产品，发挥政府的主流意识形态引导作用，促进社会主义核心价值观对乡村文化建设、乡村社会公共文化生活的引领规范作用，是将公共文化建设变为实现乡村社会价值重塑的重要手段。第三，文化资源的合理配置功能。政府通过对乡村公共文化建设的科学规划、宏观指导，可以有效地整合与配置公共文化资源，最大程度、最大效益地为公众提供丰富多元的文化服务与产品。第四，文化生产力的整合功能。乡村公共文化建设可以与乡村文化体制改革、文化产业发展、文化科技创新协同发力，共同推进乡村文化生产力的发展、乡村文化的大繁荣和乡村振兴。

二、公共文化服务体系建设绩效评价所反映的乡村公共文化建设问题

(一)公共文化服务体系建设绩效评价的指标体系

为全面了解湖北省公共文化服务体系建设进展，优化文化建设政策指导及资源配置效果，2017年以来，受湖北省文化与旅游厅(原湖北省文化厅)委托，湖北县域治理研究院课题组每年对湖北省公共文化服务体系建设绩效状况进行综合评价。

课题组依据《中华人民共和国公共文化服务保障法》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见(中办发〔2015〕2号)》和《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见(鄂办发〔2015〕62号)》等法律、法规、文件，从公共文化投入、设施、服务、队伍和效果5个一级指标对湖北省公共文化服务体系建设情况进行评价。5个一级指标下包括文化资金投入、文化资金落实、文化资金管理、文化场馆建设、新闻广电设施、文化体育设施、公共文化设备、文化场馆服务、公共文化活动、数字文化服务、基层文化服务、特殊群体文化服务、文化机构人员、文化人员培训、社会文化团队、公共文化知晓度、参与度、满意度等18个二级指标，以及人均公共文化财政投入、乡镇综合文化站达标率等69个具体测量指标。69个具体测量指标中直接涉及乡村公共文化建设的指标有20个，分别是乡镇(街道)综合文化站建筑面积达标率、村(社区)综合文化服务中心建筑面积达标率、乡镇广播电视直播卫星户户通工程达标率、农村智能广播网村村响工程达标率、乡镇(街道)综合文化站文体设施达标率、村(社区)体育设施覆盖率、村(社区)文化设施配备率、乡镇免费文艺演出场次达标率、乡镇(街道)综合文化站平均举办活动次数、村(社区)综合文化服务中心平均举办活动次数、农村广播节目数量达标率、农村电视节目数量达标率、农村数字电影放映率、乡镇(街道)综合文化站事业编制人员配备达标率(含公务员编制)、乡镇(街道)综合文化站工作人员人数、村(社区)公益文化岗位配备达标率、乡镇和村公共文化从业人员业务培训达标率、乡镇(街道)综合文化站指导社会文化团队支数、村(社区)综合文化服务中心指导社会文化团队支数、公共文化满意度。

(二)绩效评价所反映的乡村公共文化服务体系建设问题

调研结果表明，近年来，湖北省公共文化服务体系建设取得了显著成绩，覆盖城乡的公共文化服务体系基本建立，公共文化设施不断完善，公共文化产品供给能力不断增强，群众公共文化生活日益丰富，人民群众的基本文化权益得到了更好的保障。调研也呈现出一些乡村公共文化服务体系建设存在的问题，主要表现在以下几个方面。

一是资金短缺与财政资金分配简单平均化。无论是资金投入总量还是人均量，还是财政投入还是社会筹资，公共文化投入与产出难以满足人民群众对文化的需求。从2019年的调查统计看，湖北省人均公共文化财政投入指标完成情况仅为12.99%，人均文化事业费达标率仅为71.84%，财政投入严重不足。财政不足及分配的平均化趋势，导致不同地区、不同群体之间的公共文化服务供给存在较大差距，如图书馆、博物馆等场所建设参差不齐，“户户通”“村村响”等设备设施配备程度不同，文化工作人员素质良莠不齐，阻碍公共文化服务均等化发展。

二是乡村公共文化服务供给总量少、质量不高。如乡镇(街道)综合文化站平均举办文艺活动次数达标率不足七成 。《湖北省基本公共文化服务实施标准(2015-2020年)》要求乡镇(街道)综合文化站(中心)年组织开展群众文体活动不少于12次，2018年未达标的乡镇(街道)综合文化站达474个，达标率仅为62.87%。再如《湖北省基本公共文化服务实施标准(2015-2020年)》要求乡镇(街道)综合文化站(中心)年开展文化艺术知识普及和培训不少于10次，统计表明，2018年未达标的乡镇(街道)综合文化站共935个，达标率仅为27.30%，不足三成。从公共文化满意度的问卷调查情况来看，群众对当前公共文化活动满意率不高，约18%的民众对政府举办的公共文化活动表示不满意，其原因主要在于：活动太少无法满足基本需求；宣传不够无法获知信息；活动流于形式缺乏吸引；活动门槛太高不接地气等。

三是乡村公共文化服务基础设施建设落后。县级图书馆、文化馆等公共文化设施向村一级的延伸服务能力有限，乡镇综合文化站功能发挥有限，村级公共文化设施缺乏人员管理，基础公共文化设施的利用率不高，不少乡村公共文化设施空置或利用率较低。以乡镇综合文化站建设为例，《湖北省基本公共文化服务实施标准(2015-2020年)》要求乡镇设置综合文化站(中心)，按照服务人口设置文化站(中心)规模。调查显示，2018年湖北省1282个乡镇(街道)综合文化站中，未达到最低标准300平方米的乡镇(街道)综合文化站有65家。其中，部分文化服务中心建筑面积不足100平方米，场馆设施建设严重不足。据统计，湖北省省级以及各市属的博物馆、文化馆、图书馆等达标率均在90%以上，与之对应的是全省有30%的县级文化场馆没有达标、16%的文化站没有阵地，公共文化服务“最后一公里”仍没有真正打通。

四是乡村公共文化人才队伍严重短缺。湖北省乡镇(街道)综合文化站具有事业编制的文化工作人员相对缺乏，文化服务人员数量有待提高。按国家以及湖北省对乡镇(街道)综合文化站人员配备数规定，其事业编制数应该≥1人。调查显示，湖北省1282个乡镇(街道)综合文化站中，有557个综合文化站没有配备具有事业编制的专任文化工作人员，有725个综合文化站配备了一名以上具有事业编制的文化工作人员，该项指标达标率为56.55%，约43%的文化站没有事业编制人员。人才短缺是乡村文化建设中的突出问题，直接影响了乡村文化服务水平的发挥，制约了文化服务效能的提升。

三、以健全公共文化服务体系为抓手，促进乡村文化振兴

当前我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活包括文化生活的向往与追求是乡村振兴的力量源头和动力场。有效化解当前我国乡村公共文化供给不平衡、不充分等社会主要矛盾，必须以公共文化服务体系建设为抓手，促进乡村文化振兴。

一是建立以群众需求为导向的乡村公共文化服务供给机制。观念是行动的先导，思想是行为的指南。无论是乡村公共文化资金投入和基础设施规划与建设，还是乡村公共文化产品和服务供给，这些活动开展和成效产出无一不受制于决策者、政策执行者和活动实施者思想和观念的引领和指导。当前乡村公共文化服务中普遍存在的群众获得感、满足感不足与公共文化服务供给中“行政本位”的思想偏差有很大关系。有的地方老百姓不愿意看戏，喜欢看歌舞，因为要求“送戏下乡”，老百姓就只能看戏，这样的事情并不是个例。面对人民群众日益增长的文化需求与文化发展的不均衡和不充分的现实矛盾，满足人民群众对美好文化生活的需要必须建立以群众需求为导向的乡村公共文化服务供给机制。要转变“唯上”“唯标”的公共文化服务观念和供给套路，建构“唯民”“唯实”的乡村公共文化服务理念和供给模式。秉持人民中心、群众需求导向，扩大乡村公共文化决策制定的社会参与，通过完善地方党委、政府与文旅管理部门主导，企业、社会组织与民众参与的乡村公共文化政策制定的协商机制，特别是发挥文化智库的作用，提升公共文化决策的科学性、民主性和可行性，充分实现乡村文化政策与群众文化需求的协调与耦合。

二是建立公共财政主导与多元供给相结合的资金长效保障机制。资金是公共文化服务生产和供给的基本保障，拓展公共文化资金来源渠道、丰富公共文化资金供给，加大财政资金投入、优化财政支持结构、完善财税杠杆调节，促进乡村公共文化供求均衡，提升群众公共文化服务的获得感、满意度是新时代乡村公共文化发展的基本目标和重要内容。

乡村公共文化建设需要满足多层次需求并适应各地区非均衡发展实际。一方面要发挥省、县各级政府的财政优势，在明确省、县级政府的事权与支出责任的基础上，按照事权、支出责任与财力相匹配的原则，建立省级和县级财政共同分担的整体性协同文化投入机制。另一方面，建立规范的财政转移支付制度，使财政资金在不同地区、不同人群之间进行合理的分配，逐步缩小地区之间、群体之间公共文化服务的差距。另外，充分发挥市场和社会作用，鼓励并吸收社会资本参与公共文化建设与服务，完善融资、用地、税费等相关政策，引导社会力量举办公益文化项目，支持厂商资本、民间资金和外资参与公益性文化建设，完善公共文化建设与发展的营商环境，推进乡村公共文化产品供给与服务的市场化与社会化进程，建立起政府主导、市场推动和社会参与的人民文化人民建、建设文化为人民的长效机制。

三是大力加强乡村公共文化基础设施建设。公共文化基础设施是乡村公共文化发展与服务的载体与物质基础。提升乡村公共文化服务质量和水平、提高乡村公共文化产品与服务供给，必须强化乡村公共文化基础设施建设。针对我国乡村公共文化设施建设实际，考量乡村振兴需求和人民的文化生活需要，当前要强化县级图书馆、文化馆、博物馆、剧场等为中心的“三馆一场”建设，着力推进“三馆一场”服务链向广大乡村延伸。特别要加强乡镇(街道)文化站和村(社区)综合文化服务中心的建设，在场馆的“便利性”上做好文章，避免“孤岛效应”。要增强流动文化车等便民利民文化设施的配备，提高乡村公共文化基础设施的利用效率，扎实推动公共文化服务重心下移、资源下移、服务下移。

四是强化乡村公共文化服务人才队伍建设。公共文化人才队伍是公共文化产品供给与服务提供的主体，也是公共文化服务实施落实与质量保证的关键。针对我国乡村公共文化人才严重短缺的现实，地方党委、政府与文化旅游管理部门要以“文化强国”“文化兴国”为思想引领，建构“文化兴乡”“文化兴民”“文化富民”的人才培养与使用模式，通过完善培养政策与激励机制，优化乡村公共文化队伍建设。人才选拔坚持德艺双馨，人才激励坚持物质和精神的双向作用，人才培养实行公共文化服务职业资格准入制，人才管理实行选派、配备、聘任多种方式，打造一批有热情、懂专业、深入基层、服务群众的乡村公共文化服务专业队伍。另外，探索文化志愿者奖励补贴机制，完善发展公共文化服务志愿者服务体系。

五是建构与现代科技融合发展的高效公共文化服务体系。大数据、区块链、人工智能等现代科技发展，不仅为乡村公共文化服务提供了新技术，更大大拓展了乡村公共文化空间。需要充分利用现有优质文化资源，推动智力、高新科技与公共文化空间建设的结合，探讨与现代科技融合发展的公共文化服务体系。尝试对分散异构的公有或私有文化资源进行有效整合，使其实现“云聚合”，快速而精准地进行资源管理和配置。充分利用区块链技术，完善公共文化服务供给目录，为民众提供菜单式、订单式、差异化的文化服务。拓展人工智能在公共文化服务中的应用，重塑乡村公共文化场馆服务环境和流程，打造虚拟公共文化服务空间，提升乡村公共文化服务供给质量，用科技创新助推乡村文化振兴。

乡镇行政区划调整与乡村治理现代化探索

罗 静(华中师范大学城市与环境科学学院教授)

行政区划是国家实施分级管理的区域划分制度，即国家根据政治和行政管理的需要，遵循一定的法律规定或原则 (自然地理条件、政治、经济、民族、历史、国防等)所实施的行政区域划分制度。行政区划是国家行政管理的重要手段，是政权建设的重要组成部分，是影响区域发展格局的重要因素。习近平总书记提出“行政区划本身也是一种重要资源”， 这一重要思想可以从空间、权力、行政和政策的角度解读。

党的十八大以来，党中央将行政区划作为党领导人民依据宪法法律、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八届三中全会，将优化行政区划设置作为全面深化改革的重要工作部署推动。2018年，国务院颁布实施《行政区划管理条例》，深化和拓展了行政区划管理的内涵和外延。党的十九届四中全会《决定》提出了构建“基层社会治理新格局”和“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”的新思路，为乡村治理体系和治理能力现代化指明了方向，为乡镇行政区划管理制度优化奠定了基础。在实施乡村振兴战略与国家治理体系和治理能力现代化建设背景下，解决乡村治理的难题，要从基层着力，从乡镇行政区划这个重要载体出发，持续进行乡村治理现代化探索。

一、乡镇行政区划调整的类型与湖北省实践

从调整方案来划分，乡镇行政区划调整可分为不改变乡镇面积的调整和改变乡镇面积的调整两类。其中，不改变乡镇面积的调整方案可分为撤乡设镇型、撤乡设街型和撤镇设街型三种。改变乡镇面积的调整方案可分为拆分型、合并型和拆并复合型三种。2019年，湖北省乡镇行政区划调整的实践类型多样，包括松滋市撤销新江口镇，设立新江口街道、乐乡街道；京山市撤销新市镇、永兴镇，分别设立为新市街道、永兴街道、温泉街道；恩施市撤销盛家坝乡，设立盛家坝镇；神农架林区将阳日镇古水村、白莲村行政区划调整到松柏镇和黄石市恢复设立黄石港区沈家营街道、黄石港街道、胜阳港街道等。

恩施市盛家坝乡撤乡设镇属于不改变乡镇面积的调整。盛家坝乡是恩施市、利川市、咸丰县边贸交易中心，是少数民族聚集乡。近年来，其集镇建设稳步推进、经济增长较快，公共服务、基础设施建设不断完善。优越的区位条件和资源禀赋给盛家坝乡带来了良好的招商引资环境。但调整前的行政管理体制机制在城镇管理、社会服务等工作上较为薄弱，已不能满足盛家坝乡的发展需求。盛家坝乡撤乡设镇的必要性包括以下几方面。一是完善管理体制机制的需要。相比乡的建制，镇拥有更多的执法权，有利于优化营商环境、发挥口子镇的优势。二是满足经济社会转型的需要。撤乡设镇将会促进工作重心的转移，促使盛家坝在更高层次上走出去、在更深层次上引进来，增强招商引资能力和政府服务能力，引导资金、劳动力和生产资料等向镇区聚集，发展劳动密集型产业。三是促进特色旅游业的发展，推动全域旅游。旅游业作为盛家坝乡的新兴产业，撤乡建镇将有利于完善全域旅游和精品旅游布局，提升地区知名度，充分展示盛家坝的吸引力，建设经济发达、功能齐全、环境优美、乡风文明的商贸型绿色城镇。

除盛家坝撤乡设镇外，恩施州还有A乡启动了撤乡设镇行政区划调整程序。21世纪初，A乡由2个乡合并成立，之后基础设施、城镇发展等方面出现不均衡发展，造成乡内其他集镇与中心集镇发展差距不断拉大，偏远地区老百姓办事不便，各片区间交通不便利，部分群众心理不平衡。因此，A乡行政区划调整有利于解决历史遗留问题方面，有利于提高行政办事效率，促进学校、医院、企业和人口向中心集镇集中，强化中心镇的辐射作用，提高公共服务水平。

湖北省B 市新设街道办属于改变乡镇面积的拆分型调整。B 市位于湖北省西北部，主城区仅辖一个街道办事处。此次行政区划调整拟将主城区街道办合理拆分为两个街道办，即新组建一个街道办。B 市新设街道办的必要性主要体现在以下几方面。一是提升城区社会治理能力。其主城区原有街道管辖人口20余万人，招商引资、征地拆迁等工作任务繁重，严重超过了一个街道办的治理能力，社会治理间存在诸多矛盾亟待解决。二是加快城镇化建设。新设街道办有利于农业转移人口市民化，有利于充分发挥各方优势，加快中心城区建设，推动城镇化进程。三是加快实施城乡一体化、区域一体化发展战略。主城区新设街道办有利于提高城镇治理能力和社会经济实力，并且在区域协作中更充分地发挥优势，在区域产业分工协作中有更强的竞争优势。

松滋市撤销新江口镇，设立新江口街道、乐乡街道属于改变乡镇面积的拆并复合型调整。松滋市处于平原和丘陵结合地区，焦柳铁路与长江的交汇处，是一座集工业农业商贸旅游于一体的新兴城市，自1995年设市后一直沿袭乡镇建制，是湖北省唯一没有设立街道办事处的县级市，行政区划建制亟待完善。松滋市撤销新江口镇设立新江口街道、乐乡街道的必要性主要体现在以下几方面。一是健全行政建制和城镇管理体制机制。松滋市行政建制不完备，急需对具备行政区划调整条件的乡镇建制有序改设街道办事处，进一步吸纳人口和增强经济实力，加快实现城乡管理法制化、规范化和长效化。二是优化区域城镇体系建设，发挥地区独特影响力的需要。松滋市撤镇设街有利于推进中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，优化区域城镇体系，增强城镇综合承载能力，促进社会经济全面均衡发展。三是精简地方政府机构，加快转变政府职能的需要。撤镇设街有利于提高辖区内各级政府办事效率、减少行政成本，通过转变经济管理方式，提供优质高效的公共服务，改善营商环境，实行高起点规划、高规格布局、高标准建设、高效能管理。四是加快社会经济发展和城市建设。调整后的松滋市主城区范围扩大，空间边界界定清晰，城市空间格局基本形成，将为战略性新兴产业的集聚与发展提供强大支撑。

神农架林区将阳日镇古水村、白莲村行政区划调整到松柏镇，也属于改变乡镇面积的拆并复合型调整。神农架林区位于湖北省西部，自然资源丰富，但交通便利度受地形地势影响大。此次调整的阳日镇古水村、白莲村与松柏镇麻湾村在20世纪90年代由原古水乡划分形成，三村彼此相邻，联系紧密，却分属两镇管辖。神农架林区将阳日镇的古水村、白莲村调整至松柏镇的必要性主要体现在以下几方面。一是解决早期行政区划的遗留问题，优化神农架城镇空间布局。二是有利于促进全域旅游，构建“四位一体”的发展格局，探索符合纯生态地区的城乡一体化发展道路。调整后，麻湾村、古水村、白莲村、清泉村、龙沟村形成一块自然行政片区，形成山水一体、经济一体、文化一体的格局，有利于土地、森林和水利资源等各类资源整合利用和整体开发，实现生态一体化。

湖北省各地乡镇行政区划调整实践均体现了地方治理的不同诉求，结合不同县市的发展背景，解决了基层治理的多种难题，这将有利于促进乡村治理体系和治理能力的现代化。乡镇行政区划调整是乡村基层治理的重要改革，通过行政边界的调整与明晰，改善行政权力和管理机构配置，为乡镇区域化、城镇化发展打下行政管理、人口集聚、空间布局、产业功能等全方位的坚实基础。

二、乡镇行政区划调整的多源动力机制与面临挑战

改革开放前，湖北省是传统农业大省，具有人口规模大、发展基础弱、地区不平衡的特征，乡镇建制多以乡村经济管理为目标。当前，湖北社会经济结构出现深刻变化，通过乡镇行政区划调整统筹推进新型城镇化和乡村振兴是当务之急。乡镇行政区划调整具有内生、外生和复合等多源动力机制，共同推动治理体系与治理能力的现代化。内生动力来源于乡镇发展提档升级的驱动，包括人口规模扩大、产业升级、建设用地增长等。因此，需要通过优化行政区划建制提升发展定位，改善营商环境。外生动力为乡镇对接国家或区域重大发展决策，需要提升自身战略地位而形成，主要包括产业分工协作与竞争要求、区域城镇体系与行政区划建制体系完善要求、国家政策与战略导向等。复合型动力表现为内生和外生动力的综合性驱动，主要包括由于资源设施配置不均、区域发展历史遗留问题、行政管理效率与能力不足等形成的行政区划调整动力。

乡镇行政区划调整是乡村治理问题的新视角、新思路，也是加强和创新社会治理的新要求，但调整过程中也面临各种挑战。一是通过行政区划调整应对政府管理权限、教育、医疗等公共资源配置不均衡的挑战。二是应对风险管理的挑战，积极化解群众及乡镇既得利益、手续调整与债权债务、历史文化传承和人民群众归属感等各类社会风险，协调农村征地拆迁补偿、产权纠纷、群众上访等突出问题。三是应对城乡协同共治的挑战，通过乡镇区划调整，实现乡镇街、社区、村组的一体化管理和社会治理评价“全覆盖、无盲点”的要求。

三、乡镇行政区划调整的资源效应与乡村治理探索

乡镇行政区划调整会伴随着辖区人口、面积、治所等资源配置的变化，并引致更深层次的系统变革，为优化基本公共服务设施布局、统筹城乡民生、共建共治共享社会治理等提供治理基础。乡镇行政区划调整与乡村治理不是两个孤立的主题，而是相互影响、相互促进的。乡镇行政区划调整为重组空间、权利、政策、组织资源等提供了新路径，为解决乡村治理问题提供了新思路。发挥行政区划调整的资源效应，实现乡村治理体系和治理能力现代化，应在以下几个方面发力。

一是以乡镇行政区划调整推动要素资源与空间资源的优化配置，加强和创新网络化治理。乡镇行政区划调整可以发挥优化配置人口资源、产业要素布局的作用，还能平衡区域差异、重塑城乡格局。因此，实施行政区划调整后，应结合调整后的行政区划编制发展规划和空间规划，实现“多规合一”，优化乡镇功能空间，划定城镇增长边界、永久基本农田和生态保护红线“三条线”。以行政区划调整为契机，优化社区、村等基层治理单元，实现网络化治理，完善乡村治理体系，提高乡村治理水平。

二是以乡镇行政区划调整推动组织资源的科学管理，实现乡村组织有效治理。抓住行政区划调整的机遇期，可以优化机构设置，促进职能转变，实现乡村社会治理由“管理型”向“公共服务型”转变。推动县级审批管理权限进一步向乡镇和社区下放，降低行政管理成本。推进“放管服”和“最多跑一次”改革向基层延伸，提高办事效率。

三是以乡镇行政区划调整保障权力资源的合理利用，实现乡村市场治理有效。借力乡镇行政区划调整的改革红利，可以优化基层的社会经济管辖权，提升社会经济发展活力与自由度。建立健全农村小微权力监督制度，制定权力责任清单，探索形成农村居民、村务监督委员会和上级部门等多方监督体系，规范乡村小微权力运行。

四是以乡镇行政区划调整促进政策资源的整合聚焦，实现乡村文化治理有效。借助乡镇行政区划调整的形象重塑，合理提升公共资源配置标准，完善扶持政策、落实税费优惠政策。聚焦群众普遍关心的基本公共服务问题，健全综合性便民服务平台，并向村组延伸，实现“一站式服务”“一门式办理”。优化教育、医疗、文化、养老等资源布局，健全农村留守儿童、空巢老人等特殊困难群体的关爱机制，培育和谐的社会氛围。

总的来看，乡镇行政区划调整以优化空间布局、改善资源配置、提高行政效率和巩固基层治理能力为目标，综合考虑地理区位、文化脉络、社会发展水平、经济产业布局等因素，以乡镇街、社区和村级建制调整为主要手段，推动乡村治理体系和治理能力现代化。充分利用乡镇区划调整的资源效应，将有利于增强服务群众能力，形成共建共治共享的乡村治理新格局。

新时代基层社会治理现代化的新特点

马奇柯(中共重庆市武隆区委常委、政法委书记)

党的十九届四中全会作出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，《决定》明确指出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。这为加强和创新基层社会治理提供了科学指引，体现了我们党对社会治理规律认识的不断深化与精准把握。中国特色社会主义进入了新时代，社会治理理论与实践也进入了新时代，基层社会治理现代化也呈现出新的特点。

一、基层社会治理的目标更加明确

基层社会治理是社会建设和国家治理的重要方面，是社会建设和国家治理在基层的落地生根、具体体现和生动实践。我们要把握“从全局谋划一域、以一域服务全局”的要求，注重从大局出发考虑问题、谋划工作，在服务全局中实现自身发展，既为一域争光、又为全局添彩，不断夯实社会治理的基层基础，不断创新基层社会治理，以基层社会治理的成效，巩固社会建设和国家治理的成果。

《决定》明确指出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。这里特别强调“保持社会稳定”而不是维护社会稳定或保持社会秩序，我认为“保持社会稳定”在国家安全大前提下有四个标志。

一是保持良好的社会秩序。习近平总书记指出，平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生，也是最基本的发展环境。正如习近平总书记在2020年新年贺词所说的那样：“没有和谐稳定的环境，怎会有安居乐业的家园！”人民安居乐业，国家才能安定有序。坚持稳中求进工作总基调，立足“稳”这个大局，时刻绷紧安全稳定这根弦，强化防风险、保安全、护稳定各项措施，增强社会发展活力，保障社会运行有序、社会生活正常、社会和谐稳定。

二是提供优良的社会服务。当社会秩序达到一定目标，为经济社会发展创造良好的社会环境后，如何提供优良的社会服务就成为重点。搞好社会治理、维护社会稳定，基础是切实做好各项民生工作。坚持尽力而为、量力而行，从最困难的群体入手，从最突出的问题着眼，从最具体的工作抓起，通堵点、疏痛点、消盲点，全面解决好同老百姓生活息息相关的教育、就业、社保、医疗、住房、环保、社会治安等问题，集中全力做好普惠性、基础性、兜底性民生建设。

三是有着自觉的文化认同。《决定》指出，坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度，巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础。发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民精神力量，是国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑。文化最根本的作用就是以文化人，人创造了文化，也生活于文化之中，被文化塑造。文化塑造人，文化是怎样的，在此文化氛围下生长起来的人也是怎样的。有了对包括中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化在内的中华文化的高度认同，有了对当今中国特色社会主义伟大实践的坚定信念，就会赋予社会治理更基本、更深沉、更持久的力量，并将这种力量转化为社会治理的实践自觉。

四是形成有效的治理格局。社会秩序稳定了，社会服务跟上了，文化自觉认同了，才可以为社会治理创新奠定较好的基础。当社会秩序和社会服务达到一定程度后，社会治理体制创新就成为新的重点。社会治理体制创新，就是要建立起社会治理的“四梁八柱”，目的是要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。没有稳定，就没有一切；有了稳定，人们更向往有品质的幸福生活；然而，有品质的幸福生活，都是靠奋斗出来的。这个奋斗，更多的是靠全体人民的自觉认同、共同奋斗，共建共治所换来的共享！基层社会治理的四个层次是相互联系、相互区别的，它们是一个不可分割的有机整体。

二、基层社会治理的体系更加完善

党中央、国务院对推进社会治理体系建设高度重视。在计划经济时期，主要以社会管控为主。改革开放后，则从社会管控逐渐向社会管理过渡。党的十六届六中全会作出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”党的十七大继而指出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”党的十八大指出，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出，要推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制。党的十八届五中全会进一步提出“推进社会治理精细化，构建共建共治共享的社会治理格局。”党的十九大报告明确提出，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。”党的十九届四中全会《决定》指出，加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。无论是从 “社会管控”到“社会管理”，再到“社会治理”，无论是从“社会管理格局”到“社会治理体制”，再到“社会治理体系”，这说明社会治理不仅要以制度为基础，还要强调运行体系，体现了把社会治理制度优势更好地转化为社会治理效能的要求，标志着我们党对社会治理规律认识的不断深化和阶段性特征的精准把握，以科学完备的社会治理制度助推中国特色社会主义制度更加成熟定型，以社会治理现代化助推国家治理体系和治理能力现代化。

新时代基层社会治理体系是一个有机的整体。党委领导，是社会治理始终坚持正确政治方向的根本保障。党是领导核心，只有坚持党的领导，才能够有效动员整合各种资源，团结各方面的社会力量。离开了党的领导，社会治理就会失去灵魂，失去主心骨，其目标也就不可能实现，我们要牢牢把握党对社会治理的领导权，把党的领导落实到社会治理各领域各方面各环节，推动各方面协调行动、增强合力。政府负责，是国家履行社会治理职能的必然要求。国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。在完善社会治理体系过程中，政府要进一步完善社会管理和公共服务职能，建设服务型政府，做到既不越位也不错位、缺位。民主协商，既是充分发挥人大、政协组织职能参与社会治理的需要，也是强化社会治理过程民主化的必然要求。坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。社会协同，是加强和创新社会治理的重要途径，是整合社会管理资源、调动社会各方力量积极参与社会建设和社会治理的必由之路。发挥群团组织、社会组织、行业协会商会组织在提供社会服务、化解社会矛盾、维护和谐稳定、弘扬核心价值等方面发挥重要作用。公众参与，是人民当家作主的有效实现形式，坚持依靠人民群众治理国家和社会，优化社会治理多元主体格局，支持人民群众参与社会治理，保证人民当家作主落到实处。法治保障，就是把依法治国贯穿到社会治理的全过程和各方面，严格执行国家的各项法律法规，建立健全相应的规章制度，不断提升基层社会治理制度化、规范化、法治化水平。科技支撑，就是既要顺应科技为社会治理创造的机遇条件，也要有效防范科技给社会治理带来的风险挑战，善于把大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等现代科技与社会治理深度融合起来，通过现代科技推进社会沟通、改进管理服务，打造数据驱动、人机协同、跨界融合、共创分享的智能化治理新模式。

基层社会治理体系，就是在党的领导下，依据宪法和法律参与基层社会治理，实现政府治理、社会调节、居民自治良性互动，使政府有形之手、市场无形之手、公众勤劳之手同向发力，主导性与多样性、底线性与前瞻性、系统性与协同性的有机统一，形成共建共治共享新格局。

《决定》还指出，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。党的十八大以来习近平总书记提出了一系列共同体理念，主要包括倡导构建人类命运共同体、铸牢中华民族共同体意识、人与自然是生命共同体、山水林田湖草是一个生命共同体、两岸同胞是命运与共的骨肉兄弟、网络空间命运共同体、海洋命运共同体等，《决定》又提出“建设社会治理共同体”。这表明构建人类命运共同体，要靠社会治理共同体来支撑，没有离得开平安稳定的人，没有离得开平安稳定的事，没有离得开平安稳定的地区，彰显了共存共进共荣的理念，需要共建共治共享。坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对保障全体人民参与社会建设、社会治理权利的重视，对全体人民享有社会治理成果权益的维护。

三、基层社会治理的方式更加丰富

新时代推进基层社会治理现代化，应坚持问题导向、目标导向、结果导向，聚焦深化改革、制度完善、机制创新，不断丰富社会治理的方式。

一是在处理新形势下人民内部矛盾过程中，坚持解决利益问题、思想问题与解决心理问题有机统一。始终坚持以人民为中心的发展思想，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，是社会主义本质及尊重人民群众主体地位在新时代的重要体现和实践展开。坚持和发展新时代“枫桥经验”，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、服务不缺位”。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。《决定》还在十九大报告提出的“加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”基础上，强调“健全社会心理服务体系和危机干预机制”。这说明更加重视公众心理健康、社会心理疏导、心理健康服务。近年来，社会发生的各种个人极端事件，绝大多数都与心理情绪、心理问题相关。解决心理问题，一定要结合中国的文化土壤，吸收中国优秀传统文化的养分，加之发挥我们党思想政治工作优势，而不是盲目照抄照搬西方心理学那一套。这就要求在解决群众诉求问题时，事要解决、人要服气，把解决利益问题、思想问题与解决心理问题有机结合起来。

二是在完善社会治安防控体系过程中，坚持提高立体化、专业化、智能化与法治化水平有机统一。社会治安防控体系是社会治安综合治理及基层社会治理的主要依托。要形成问题联治、工作联动、平安联创的工作机制，提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治安防控的整体性、协同性、精准性。党的十九大提出“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，进一步加快建设社会治安防控体系，推进立体化、信息化、全覆盖，努力构建全方位的公共安全防控网络。《决定》进一步指出“坚持专群结合、群防群治，提高社会治安立体化、法治化、专业化、智能化水平”，特别是提出要提高公共安全防控体系“法治化水平”，这是社会的一大进步，法治是社会治理的最优模式，是社会治理现代化的重要标志，保护人民人身权、财产权、人格权，也包括保护人民隐私权。

三是在健全公共安全体制机制过程中，坚持责任落实、管理制度与有效处置有机统一。牢固树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，时刻把人民群众生命安全放在第一位。完善和落实安全生产责任，把安全责任落实到岗位、落实到人头。完善和落实安全生产相关法律制度和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。加强和改进食品药品安全监管制度，保障人民身体健康和生命安全。健全公共安全体制机制，既要强化源头治理、动态管理，也要强化应急处理，发现的早，处置得好，把人民群众的生命财产损失减少到最低限度。

四是在构建基层社会治理新格局的过程中，坚持党的领导与自治、法治、德治有机统一。党的十九大提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，党的十九届四中全会《决定》进一步提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，这说明要把党的领导贯彻到基层社会治理全过程，行政治理与居民自治、法治与德治相结合，让党的基层组织在基层社会治理中发挥引领带动作用，提高党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，实现“党的领导有力量、社会治理有成效、人民群众有收获”的目标。同时，强调社会治理的“服务”功能，如，社会心理服务体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织、行业协会、商会的服务作用，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源、服务、管理下沉到基层，使基层有职有权有物，更好提供精准化、精细化服务。《决定》还指出，构建基层社会治理新格局，应加快推进市域社会治理现代化。市域，既强调治理的层级边界，又强调治理的重心。市域不仅是城市，而应是城乡一体的，市域社会治理是统筹城乡社会治理的一个重要抓手，重点还是应该区县落实，必须要落到基层。当然，要加强城市常态化管理，聚焦人民群众反映强烈的突出问题，如政治安全、社会稳定、公共安全、公共服务、市场监管、城市管理等。

五是在推进基层社会治理过程中，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的有机统一。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。有效整合党政、人大政协、市场、社会、公众等社会主体力量，形成多元共治的良好局面。坚持依法治理，加强法治保障，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。坚持综合治理，综合运用法律、行政、道德、文化、心理、科技、市场等多种要素手段规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，搞好社会治理、维护社会稳定，基础是切实做好各项民生工作，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。[本文为教育部高校示范马克思主义学院和优秀教学团队建设重点项目“把培育和践行社会主义核心价值观贯穿思想政治理论课教学全过程教学模式研究”(19JDSK032)的阶段性研究成果]