工业型乡村的集中居住：演化、价值及其限度

申端锋

改革开放以来，一部分乡村率先通过工业化实现了乡村振兴，乡村工业化在相当长一段时间内都被视为产业兴旺的有效路径。工业型乡村在发展中逐步形成了“三个集中”(主要是指工业向园区集中，农民向城镇集中，农田向规模化经营集中，简称“三个集中”，下同)的发展战略与路径，成为工业型乡村实现振兴的基本经验。正是在“三个集中”的推动下，工业型乡村探索出了一条卓有成效的乡村振兴道路，即工业化、城镇化与农业现代化相融合的道路，成为全国农业农村现代化的样板，也成为各地推行农民集中居住时竞相模仿的对象。如果农业型乡村的集中居住也以工业化和城镇化为目标，则忽视了农业型乡村与工业型乡村的不同。农业型乡村以农业为主要产业，具有较为完整的农业社会的特征；而工业型乡村以工业为主要产业，其社会形态已从农业社会转型为工业社会。

集中居住作为乡村振兴和城镇化的中国经验，在中国城市化进程中发挥了重大作用，具有重要价值。集中居住通过小城镇带动了乡村振兴，实现了城乡融合发展。集中居住既能够解决乡村衰败难题，也能够规避贫民窟式的城市化，在长期实践中探索出一条就地城镇化的乡村振兴道路。然而，学界对农民集中居住及其衍生形式的批判，忽视了其所需要的条件，放大了其弊端，并没有看到其内在合理性。集中居住对于乡村振兴的价值被理论界低估。如果我们站在工业化、城镇化和农业现代化的角度来看，农民集中居住是必然趋势，是乡村振兴的先行探索和基本经验。这也有助于打破理论界对农民非农化和乡村未来的悲观主义判断，突破城乡二元框架的限制。

乡村振兴战略出台后，在江苏苏北地区，一场以城镇化为目标的农民集中居住运动正在大力推进，引起了社会各界的广泛关注。那么，起源于工业型乡村的集中居住能否适用于农业型乡村呢？本文将系统梳理并呈现上海郊区和苏南农村“三个集中”的演化逻辑，揭示集中居住的价值及其限度，并在乡村振兴战略语境下重新讨论小城镇的未来。

一、非均衡：工业型乡村集中居住的发源

“三个集中”在不同时期不同地域有着不同的内涵，上海郊区作为“三个集中”的发源地，对我们把握这一政策的来龙去脉具有重要价值。上海郊区属于特大型中心城市的郊区，是第二产业的主要载体和吸引外资的主要场所。在郊区城市化的过程中，上海首次提出了“三个集中”的发展战略。上海郊区农村“三个集中”的特点是工业下乡、农民进城，农村小城镇发展滞后，工业化与城镇化发展失衡。

(一)都市工业主导

改革开放后，上海农村乡镇企业异军突起，小城镇迅速发展，中心城区工业向郊区转移。上海城市功能实现了从生产型向服务型的转型，中心城区的服务功能凸显，郊区的生产功能凸显。20世纪90年代，在浦东大开发的带动下，上海郊区的工业园区兴起，郊区进入快速城市化的阶段。大片农村景观迅速演变为城市景观，郊区逐步成为上海经济发展的主战场、发动机和增长极，上海向国际化大都市跨越。(1)袁以星：《“三个集中”的提出和沪郊城市化进程》，《上海农村经济》2016年第3期。

上海“三个集中”源于松江。在都市工业向郊区转移的大背景下，上海松江工业经济快速发展。过去的“村村布点，队队冒烟”给资源利用、环境保护、投资效益等带来了不利影响，1985年，松江在实践中提出了“三个集中”的发展思路，重点是工业向园区集中。(2)张正芬、王德：《经济发达地区农村居民点拆并和整理模式实践与评价：上海的经验》，《规划师》2009年第4期。每个乡镇都至少建立了一个工业园区，还建成了上海郊区第一个市级工业园区。松江以“三个集中”为发展战略，以工业园区建设为抓手，实现了区域经济快速发展；以产业化发展为主题，实现了农业的“第二个飞跃”；以小城镇建设为依托，提高了农民的生活质量。(3)杜家豪：《抓好“三集中”建设，增强综合经济实力》，《上海农村经济》1996年第11期。松江逐步从一个农业大县转型为一个工业大区。

1995年，上海时任主要领导在调研时将松江经验总结为：农田向规模经营的大户和农场集中，工业向园区集中，农民居住向城镇集中。①松江正式提出了“三个集中”的发展战略，并于1996年扩散到上海全市。(4)朱江平：《走向“三集中”——上海农业现代化建设剪影》，《农村工作通讯》1999年第9期。由此，“三个集中”便成为上海郊区农村实现工业化、城镇化和农业现代化的路径创新，这是全国最早版本的“三个集中”。

上海郊区“三个集中”的重点是工业向园区集中，建设工业园区，以推动经济集聚发展。尤其是外向型经济的发展，直接推动了“三个集中”战略的形成。“三个集中”是20世纪90年代上海农村经济发展的客观需要，吸引外资、发展中外合资企业为新的经济增长源，这是上海郊区经济发展的特点。建设工业园区是发展外向型经济的关键，外向型经济带动了郊区的工业园区建设，外向型经济推动的“三个集中”成为必然趋势。(5)薛林荣、陈炳泉：《试论“三个集中”》，《上海农村经济》1996年第7期。

这表明，上海郊区“三个集中”的重点是工业化，农村居民点的拆并和整理主要针对工业园区建设所涉及的拆迁地区。地方政府推动“三个集中”的主要动力是工业园区和经济建设，而非集中居住，亦非当今盛行的土地财政。这是由上海作为国际化大都市的特点决定的，上海不缺资本，不缺产业，上海郊区不仅有乡镇企业，而且有外资企业。“三个集中”主要服务于工业园区建设，实际上只有工业集中的效果最明显。这样的“三个集中”是非均衡的，很难说实现了乡村振兴。实践也证明，上海郊区农村的发展并不理想，村容村貌甚至落后于周边的江浙农村。

(二)工业化与城镇化的非均衡发展

进入21世纪后，上海的政策部门和学界对上海郊区的“三个集中”进行了反思，认为上海“工业向园区集中”已基本形成，但“农业向规模经营集中”和“农民居住向城镇集中”进展并不理想，尤其是“农民居住向城镇集中”成为“三个集中”的瓶颈。(6)陶继文、陆锋：《关于“农民居住向城镇集中”有关问题的思考》，《上海农村经济》2004年第7期。

上海郊区“三个集中”的工业化主导效应明显，“三个集中”之间的联动性不强，从而陷入了一些实践上的误区：把城市化简单当作人的空间转移和集中；把乡村工业集聚当作简单的空间集中；认为土地资源丰富，没有考虑土地资源的稀缺性，只考虑眼前的土地开发，没有考虑土地使用应为未来的发展预留空间。(7)曲丹、杜圣泉：《上海市郊区“三个集中”战略的联动性分析》，《同济大学学报(社会科学版)》2004年第5期。

上海郊区“三个集中”的优势是背靠上海这个国际化大都市，工业经济的带动能力强。但上海“三个集中”的弊端也非常明显，就是“三个集中”的非均衡发展。“三个集中”本应是一个相互联系、相互促进、共同发展的有机整体，产业集聚是先导，城镇布局是关键，土地集约是基础。但上海郊区“三个集中”的实践显示，农民向城镇集中是瓶颈。(8)沈德良：《推进“三个集中”的难点与瓶颈问题浅析》，《上海农村经济》2004年第11期。

从学界和政策部门的讨论来看，在上海郊区，工业集中的成效显著，农业在GDP中所占份额少，农民非农化程度高，农业集中的问题也不大，难题是居住向城镇集中。这直接导致了上海郊区城镇化水平低，上海郊区城镇化的水平低与农村产业非农化比重高不适应，郊区二三产业比重越来越高，城镇化水平并没有相应的提高。这样的“三个集中”是非均衡的，工业化并没有带动农村小城镇的发展，从而导致了工业化与城镇化的失衡。

(三)小城镇应该成为新时期上海郊区城市化的重点

上海城市化的重点是大都市，而不是郊区的小城镇。20世纪90年代，上海郊区最早提出“三个集中”的发展战略，但当时上海的发展重点仍然是浦东和中心城区，郊区“三个集中”一直未取得重大突破。上海郊区“三个集中”的最大问题就是放弃了小城镇。以“三个集中”的发源地松江为例，1998年，松江提出严格控制小城镇，稳定推进中心镇，集中力量建新城，2000年开始启动松江新城建设，新城成为城市化的重点。在这样的城市化战略之下，农村人口大规模向松江城区集中，小城镇并没有发展起来。

进入21世纪后，上海重新提出实施“三个集中”战略。2002年，上海召开第一次郊区会议，2004年提出通过“三个集中”战略推进上海郊区发展。(9)袁以星：《“三个集中”的提出和沪郊城市化进程》，《上海农村经济》2016年第3期。新一轮的集中居住，是乡村振兴战略下的集中居住，应该克服“三个集中”的非均衡发展，将小城镇建设作为重点。小城镇应该成为新时期上海郊区城市化的重点，只有将小城镇作为“三个集中”的重点，才能避免上海郊区工业化与城镇化的失衡。上海作为大都市完全有条件在郊区发展小城镇，通过小城镇带动大都市郊区的乡村振兴，否则，大都市与郊区农村之间的关系就会断裂，只有小城镇才能成为城乡融合发展的有效载体。

二、相对均衡：工业型乡村集中居住的发展

“三个集中”是农村工业化发展到一定阶段后的必然产物，对经济发展的促进作用明显。很快，这一经验扩散到了与上海相近的苏南地区。“三个集中”在苏南兴起于20世纪90年代末期，最初源于工业向工业园区(小区)集中，而工业集中则带动了人口的集中。“三个集中”带动了苏南的新农村建设，苏南地区的一些小城镇因此成为当地经济社会发展中的“小巨人”。(10)杨国仁：《苏南地区社会主义新农村建设的超前探索与思考》，《现代经济探讨》2006年第7期。与上海郊区“三个集中”不同的是，苏南农村“三个集中”的工业化与城镇化相对均衡。

(一)乡镇企业主导

改革开放后，乡镇企业在苏南地区异军突起，在20世纪90年代开始向工业园区集中；乡村快速工业化也带动了农业规模经营的发展，苏南地区开始推动规模经营，土地向种田大户集中；同时，由于苏南地区人多地少，土地资源稀缺，农民居住向城镇和社区集中，起始于20世纪80年代，发展于90年代，推进于新世纪。(11)陈壁显、何正明：《发扬"四创"精神，积极推进“三个集中”——无锡市农民向城镇集中的初步调查及对策建议》，《上海农村经济》2005年第8期。

苏南是乡镇企业的发源地，乡村工业发达。原来是村村点火，户户冒烟，土地开发强度高，土地资源浪费和环境污染严重。苏南农村“三个集中”就形成于苏南模式转型时期，既是乡村工业化推动的结果，也促进了苏南乡村工业的转型升级。

苏南农村“三个集中”以江阴市新桥镇最为典型。新桥镇毛纺服装工业发达，是苏南工业强镇。该镇面积19.3平方公里，户籍人口2.3万人，人均耕地不足0.6亩，土地资源有限，乡村工业化的发展进一步导致用地紧张。在土地用途严格管制之下，为了满足工业和建设用地需求，集约用地就只能做农村宅基地的文章。1998年，新桥镇就提出建设“无村镇”，要求农村新建住宅要向镇区集中居住，其目的就是为了集约利用土地资源。(12)申琳：《探访江阴“无村镇”》，《人民日报(海外版)》2005年2月16日，第6版。

2001年，新桥镇正式启动“三个集中”，将全镇划分为三大功能区，即工业园区、生态农业区、居住商贸区。工业向园区集中，农业向规模经营集中，居住向镇区集中。通过“三个集中”，新桥镇的土地集中达90%以上，工商资本进入农业生产；农民向镇区集中居住率达90%以上，农民成为产业工人；全镇90%的企业向工业园区集中。集中居住后，新桥镇形成了“工作在园区，居住在镇区，生活在社区”的现代新农村，(13)申琳：《江苏探索集约用地的“苏南模式”》，《人民日报》2005年7月18日，第1版。为小城镇的可持续发展奠定了良好基础，一个产业发达、生态宜居的小城镇已经成型。

新桥镇是乡镇企业发源地之一，工业经济发达，不缺产业，不缺资本，这是“三个集中”取得成功的重要条件，是一般农业型乡镇无法比拟的。新桥镇在推动农民集中居住的过程中，依托骨干企业，向社会资本开放建设市场，充分发挥市场机制的作用，而不是由政府大包大揽，并且积极引导工商资本进入农业生产。同时，新桥镇辖区内的众多企业还提供了足够多的非农就业机会。所以，农民居住向城镇集中的意愿较强，后顾之忧较少。

(二)乡村工业化与城镇化的均衡发展

新桥镇“三个集中”走的是以小城镇为中心的城镇化道路，通过实施“三个集中”，全镇撤销了行政村建制，成为“无村镇”。新桥镇实现了居住集中、土地集中和产业集中，从而实现了农民的就地城镇化，并且实现了产城融合。“三个集中”是新桥镇城镇化的核心经验。正是在持续推进“三个集中”的基础上，新桥镇已成为新型城镇化的示范小城镇，也是国家级特色小镇，突破了土地资源硬约束，促进了工业化、城镇化和农业现代化的融合发展。

对苏南地区地方政府来讲，“三个集中”实际上找到了一条低成本的获取建设用地的方式，大大降低了工业化、城镇化的土地成本，并突破了土地用途管制的硬约束。所以，无锡新桥镇的这一做法很快得到了上级政府部门的支持与采纳。2005年，新桥镇成为江苏省的“三集中”试点镇。“三集中”被江苏省国土部门明确为土地利用的方针，成为节约集约用地的有效途径。(14)陶培荣：《坚持“三集中”发展模式》，《国土资源通讯》2006年第1期。

与上海郊区“三个集中”相同的是，苏南地区的“三个集中”也是工业化推动的。农村工业化是农村人口居住向城镇集中、实现农村城镇化的主要动力。工业集中是前提，农业集中是基础，农民居住集中才有保证。以无锡为例，农民集中居住较早的均是工业强村、工业强镇、经济大镇，都是依靠强大的工业来推动集中居住。但是，由于工业化是主导力量，工业化的用地需求大，“三个集中”内部也是非均衡的。工业集中和农业集中往往先行一步，居住集中的难度相对较大、质量不高，苏南“三个集中”需要更高水平的融合发展。

(三)苏南“三个集中”须走向高水平融合

苏南农村的乡镇企业发达，工商资本实力雄厚，产业带动能力强，小城镇发达，农民集中居住实际上就是服务于本地工业化和城镇化的需要。较之于上海郊区的“三个集中”，苏南农村的“三个集中”较为均衡，尤其是工业化和城镇化的关系较为均衡。工业化推进了农民集中居住和农业规模经营，提供了非农就业岗位，推动了城镇化；而城镇化则改善了人居环境，提高了农民的生活质量，也能够为企业吸引并留住更多的人才。因此，苏南经验可以说是工业型乡村实现“三个集中”的典范，既促进了工业的转型升级，也带来了小城镇的健康发展。

当然，“三个集中”并不是三个“集中”的简单机械叠加，集中居住社区、工业园区、农业园区理论上要实现三区融合，实际上很难。即使在苏南地区，也不是所有的“三个集中”都能形成一个“兼具品质化的城乡居住空间、高效益的工业空间及现代化的农业空间的功能互补的城乡结合体” 。(15)郭紫雨：《常州市礼嘉镇“三集中”的过程及动力机制》，《浙江农业科学》2017年第7期。虽然比上海郊区好一些，但苏南农村相当一部分的“三个集中”也只能说是实现了低水平的融合。“三个集中”必须是一个相互关联、相互推动的有机整体。产业集聚是先导，土地集约是基础，人口集中是动力，必须以工业园区化带动产业集聚，以农民非农化带动土地集约，以居住社区化带动人口集中。(16)蒋军民：《无锡市推进农村“三个集中”的探索实践》，《上海农村经济》2010年第7期。苏南的“三个集中”必须走向高水平融合，其路径就是继续推进以小城镇为主体的新型城镇化。

三、集中居住：乡村振兴的城镇化路径

农民集中居住发端于上海郊区农村，发展并成熟于苏南农村，现在已经扩散到全国不同区域的农村，成为地方政府推进乡村振兴的一个抓手。农民集中居住的生命力在于，它符合工业化、城镇化以及农业现代化的需求和方向。地方政府在推动集中居住的时候，都暗含着城镇化的政策预设。但是，不同区域农民集中居住的逻辑是不同的，集中居住作为发源于工业发达地区的乡村振兴经验，有其独特价值，也有其局限性，尤其是农业型乡村不可完全照搬工业型乡村的经验。

(一)工业型乡村集中居住的城镇化逻辑

工业型乡村的集中居住可以分为都市工业驱动与乡镇企业驱动。上海郊区和苏南农村都是典型的工业型乡村。上海郊区的集中居住主要是都市工业带动，都市工业向郊区扩散，促进了郊区工业化的发展，进而推动了集中居住。如上所述，都市工业与小城镇的契合度没有那么高，上海郊区的发展重点是新城城区而非小城镇，这就导致了工业化与城镇化的发展不均衡，城镇化滞后于工业化。苏南农村集中居住是乡镇企业推动的，乡镇企业与小城镇的契合度较高，乡镇企业的转型升级促进了小城镇的健康发展，工业化与城镇化实现了均衡发展，成为农民集中居住的参照样本。

对工业型乡村而言，集中居住的方向就是城镇化，工业化与城镇化的均衡发展是主线。集中居住推动工业化，工业化推动城镇化，这被视为农民集中居住的核心价值。由于上海郊区的集中居住主要服务于大都市的发展，其独立性受限，导致小城镇发展滞后。苏南农村的特点是乡镇企业和小城镇发达，小城镇有自己的主体性。因而，虽然同为工业型乡村，上海郊区与苏南农村的农民集中居住取得了不同的效果。

工业型乡村的突出特点是农民非农化程度高，农业生产边缘化，在产业结构中所占的份额较小。这就决定了农业不是“三个集中”的重点，农业自身也工业化了，主要表现为农业园区和都市农业的发展。上海郊区和苏南农村在某种意义都已转型为工业社会而非农业社会，这是工业型乡村集中居住的前提条件。农民集中居住实际上是工业社会的集中居住，而非农业社会的集中居住。工业社会的集中居住必然导致城镇化，也就是说，工业化通过集中居住推动了城镇化。

在工业型乡村的农民集中居住中，土地集约利用主要服务于工业化的发展，土地财政并不凸显。工业化导致用地紧张，地方政府通过集中居住节约集约利用土地，则有助于解决工业化和城镇建设用地难题。同时，工业化又为城镇化提供了经济条件，促进了小城镇的发展。可见，工业型乡村集中居住的主轴是工业化与城镇化的协调发展，产城融合是重点。在工业社会的集中居住条件下，农民的非农化都不是问题。搬迁农民的利益保障，让农民从工业化和城镇化中获得最大利益，宅基地置换、就业、社会保障等利益是影响工业型乡村集中居住能否顺利推进的关键因素。

总之，对工业型乡村而言，集中居住通过城镇化带动了乡村振兴，实现了城乡融合发展，为工业型乡村找到了未来，即小城镇，中国相当一部分乡村的未来形态都将是小城镇。工业型乡村的农民集中居住，是城乡融合发展的经验，也是城镇化的经验，是实现农业农村现代化的有效途径，也是乡村振兴的先行探索。但工业型乡村向城镇集中居住一定要有工业化支撑，离开了工业化，集中居住并不等于城镇化，也并不意味着把农民集中到城镇居住就实现了城镇化，这是对集中居住的最大误解。

(二)工业型乡村集中居住的价值及其限度

农民集中居住从东部经济发达地区的一项地方创新，逐步扩散到全国，成为地方政府主导的乡村建设的底版，并在实践中发展出了各种版本。可以说，在乡村建设中没有任何一项方案比集中居住更有生命力，具有极强的政策价值。从20世纪80年代的试验探索到新世纪的扩散推广，集中居住一直受到各地方政府的青睐。整体而言，从工业型乡村到农业型乡村，集中居住都表现出了其适用性，成为地方政府推动乡村振兴的有效路径，这便是集中居住的价值。当然，不同类型乡村集中居住的逻辑也是不同的，农业型乡村在推进集中居住时面临着动力机制和产业化两大困境，无法直接照搬工业型乡村的集中居住。

农民集中居住于1995年成为上海市的农村发展战略；2004年成为江苏省的政策，2005年中央提出新农村建设战略后，集中居住成为江苏省新农村建设的核心经验；2006年开始试点的城乡建设用地增减挂钩，进一步助推农民集中居住模式的扩散，一些地方政府借助于增减挂钩政策，将集中居住作为新农村建设的实现路径；2008年，中央提出城乡统筹发展，集中居住又成为城乡统筹的实现路径，城乡统筹的实质是统筹土地资源；2017年，中央提出乡村振兴战略后，农民集中居住又成为地方政府推动乡村振兴的实现路径。一波又一波的集中居住相继在全国不同区域农村上演，就连精准扶贫也将易地扶贫搬迁集中居住视为脱贫的有效经验。

2018年，江苏省为改善农村住房条件，在苏北地区推动了新一轮的农民集中居住，并明确提出要推进苏北地区群众按城镇化规律集中居住，鼓励农民进城入镇。从笔者在宿迁、徐州等地的调研来看，苏北集中居住以苏南经验为参照系，试图通过集中居住实现工业化、城镇化和农业现代化的均衡发展，其底版依然是“三个集中”。不仅苏北地区如此，同处黄淮海平原的山东、河南、河北等省份都实施了类似的政策，比如山东的“两区同建”，河南、河北的“空心村治理”。苏北集中居住与苏南经验相比，面临着两大困境：一是苏北集中居住的动力机制过于单一且不可持续；二是苏北集中居住产业空心化且产城融合困难。

首先，苏北集中居住的主要动力是城乡建设用地增减挂钩政策，缺乏产业和工商资本，其实质仍然是土地城镇化。苏北农村工业化普遍落后，土地开发强度低，土地整理挖潜空间大。以宿迁为例，农村建设用地管理比较粗放，户均宅基地面积约1.1亩。地方政府通过实施集中居住整理出大量土地，利用城乡建设用地增减挂钩政策，将节余土地指标进行跨区域交易。苏北的土地指标主要卖到苏南，从而获得较高的土地级差收益。农民越向城镇和高层住宅集中，节余的土地指标就越多，苏北获得的资金就越多。这些资金一部分用于集中居住社区建设，一部分成为“土地财政”。这样一来，苏北有土地资源，苏南有资金，通过城乡建设用地增减挂钩节余指标的跨区交易，苏南获得了用地指标，苏北获得了资金。在增减挂钩政策的激励之下，苏北地方政府推动集中居住的积极性被充分调动起来。行政主导的增减挂钩政策虽然能够为农民集中居住提供资金支持，在短时间内显著改善农民住房条件和基础设施，但无法同步实现产业兴旺，无法支撑集中居住后小城镇的可持续发展。这也是地方政府积极性很高，农民积极性不高的原因所在。

苏北集中居住的第二个困境便是产业空心化，增减挂钩政策只能解决居住问题，并不能带来产业兴旺。虽然一些地方政府在推动农民向城镇集中居住的同时，建设了产业园区，但由于缺乏工商资本，工业化程度低，产业园区对劳动力的吸纳作用有限，产城融合成为最为棘手的问题。笔者在苏北调研的一个万人社区，由10多个村庄组成，农民全部上楼集中居住，基础设施和公共服务配套完善，俨然一个城镇社区。但是，由于当地产业落后，产业园区并不能够解决大部分中青年农民的就业，农民上楼之后，仍然要到苏南和上海打工以获得收入。城镇新型社区的常住人口依然是以老人和小孩为主的留守人群，其最大的变化不过是从“空心村”变成了“空心社区”。很显然，这样的城镇化是低质量的城镇化。

由此看来，苏北地区简单模仿苏南经验，并不能够实现高质量城镇化。但是，这并不意味着苏北地区就不能够通过集中居住实现就地城镇化。在笔者看来，在推行集中居住的过程中，苏北地区不能只依靠行政主导，要摆脱对土地政策和公共投资的过度依赖，引入市场机制，发挥市场对资源配置的基础性作用。(17)陈文胜：《乡村振兴的资本、土地与制度逻辑》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2019年第1期。地方政府可以通过小城镇建设来重新组织劳动力、资本、土地等要素，实现资源集聚，从而更好地发展二三产业，创造更多的就业岗位。同时，小城镇可以有效提升公共服务品质，满足农民对美好生活的需求，吸引更多人口到小城镇集中居住。对苏北地区来讲，乡村振兴并不是单个村庄的振兴，小城镇可以成为乡村振兴的主体，成为城乡融合发展的桥梁，带动所在区域的乡村振兴。因而，就地城镇化依然是包括苏北地区在内的平原农区实现乡村振兴的有效途径。

总之，农民集中居住之所以受到地方政府的青睐，是因为它被视为实现工业化、城镇化和农业现代化的有效途径。尤其是在一些农业型地区的地方官员看来，集中居住就等于城镇化。也因此，很多地方在推进农民集中居住的过程中都提出了向镇区集中，试图通过向镇区集中快速实现城镇化。然而，这样的集中居住非但不能推进城镇化，反而会劳民伤财，造成新一轮的浪费。这也是包括苏北地区农村在内的广大农业型乡村面临的问题，仅靠城乡建设用地增减挂钩政策的支持，是难以实现城镇化的。(18)申端锋：《集中居住：普通农业型村庄的振兴路径创新》，《求索》2019年第4期。集中居住通向城镇化这一经验是需要条件的，不能将集中居住无条件地照搬到其他类型的乡村，尤其是农业型乡村。当然，农业型乡村的集中居住可以借鉴工业型乡村的经验，但需要根据农业型乡村的特点，探索适合农业型乡村的集中居住模式。

四、基本结论与政策建议

集中居住是乡村建设的一个切入口，地方政府通过实施农民集中居住，能够撬动城乡融合发展，解决乡村衰败和城镇化的双重难题，是一项了不起的地方创新，因而具有持久而广泛的生命力。与地方政府对农民集中居住的热情相比，学术界对集中居住的争议极大，集中居住被批评为强迫农民上楼，破坏传统村落文化。但是，这些批评主要来自农业型乡村的集中居住实践，从工业型乡村的集中居住经验来看，集中居住有利于新型工业化、城镇化和农业现代化的发展，是乡村振兴的有效实现路径。

“三个集中”的实质是城镇化，上海郊区和苏南农村的集中居住揭示了工业型乡村的两种城镇化道路。一种是以大都市为中心的城镇化，这是上海经验；另一种是以小城镇为中心的城镇化，这就是苏南经验。集中居住政策之所以保持了长久的活力，乃是因为它是城镇化的实现路径。上海是“三个集中”的发源地，但上海的集中居住并没有促进小城镇的发展。上海奉行的是大都市战略，而非小城镇战略，农民向城区集中，而不是向小城镇集中，这就造成了大都市的繁荣与乡村的衰败并存。本文立足于乡村振兴，主张以小城镇为中心的城镇化，通过小城镇来实现城乡融合发展，这便是苏南经验的核心价值。

首先，工业型乡村的未来形态是小城镇。工业型乡村的集中居住丰富了我们对乡村振兴的理解，拓展了我们对乡村未来的认知。小城镇就是工业型乡村集中居住的方向，是乡村振兴的龙头，在乡村振兴战略中具有重要位置。乡村的未来并不是要把农民赶到城里去，更不是贫民窟式的城市化，而是通过集中居住实现就地城镇化。工业型乡村的未来形态就是小城镇，“三个集中”的实质就是以小城镇为中心的城镇化。通过建设小城镇，农村的居住条件和公共服务都得到了极大提升和改善，农村居民实现了从农民到市民的转型。

其次，小城镇地位的提升需要深化城乡二元体制改革。农民集中居住从“三个集中”演化而来，其动力机制包括工业化、城镇化和农业现代化，农民集中居住不是村落的自主演化，而是受到上述三重力量的形塑。乡村振兴并不是每个村庄的振兴，小城镇产业发达，功能齐全，带动能力强，是乡村振兴的重要载体。乡村振兴战略的实施不能将小城镇与乡村对立起来，小城镇是农民集中居住的产物，是村庄更新的结果。正是基于这一认识，我们主张通过小城镇来促进乡村振兴，重返费孝通先生在20世纪80年代提出来的“小城镇，大问题”，(19)费孝通：《行行重行行——中国城乡及区域发展调查(上)》，北京：群言出版社，2014年，第1-46页。通过强镇扩权、镇改市等改革，突破城乡二元体制的束缚，提升小城镇的地位。在乡村振兴战略的大背景下，国家公共政策需要重新定位小城镇，小城镇不是大都市的附属品，小城镇具有自己的产业特色和文化自信，是中国实现乡村振兴的战略主体。

最后，通过小城镇实现城乡融合发展。小城镇要在新型城镇化战略和乡村振兴战略中寻求自身定位，小城镇是实现城乡融合发展的最好载体。大都市不是城镇化的单项选择，小城镇也可以是城镇化的一种类型。以小城镇为中心的就地城镇化不是去农村化，小城镇是乡村社会的中心，能够有效服务乡村振兴。乡村振兴是区域振兴，乡村区域以小城镇为中心。小城镇与乡村共生共荣，乡村兴则小城镇兴，乡村衰败则小城镇衰败。乡村振兴战略要充分发挥小城镇对乡村的带动作用，促进城乡融合发展，这是小城镇的新定位，也是乡村振兴战略为小城镇发展提供的新契机。