国外典型国家农村房屋高质量管理的主要做法与启示借鉴

肖万春 高莉圆

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

实施乡村振兴战略，是新时代做好“三农”工作的重要依托和总抓手。《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》提出要分类有序地推进改革，建设宜居宜业美丽乡村。村镇是实现乡村振兴的重要空间载体[1]，房屋是村镇的重要组成部分。加强农村房屋高质量管理，对于改善农村人居环境、建设美丽中国有着极大的促进作用。通过比较分析研究英国、日本、越南三个典型国家农村房屋高质量管理的主要做法，总结其经验教训，对于乡村振兴战略下加强我国农村房屋高质量管理更显重要。

一、英国农村房屋高质量管理的主要做法

英国作为工业化、市场化、现代化发达国家，城乡高度融合，是世界上较早关注农村房屋管理的国家，建设了完善的农村房屋保护体系，在农村房屋管理方面有成功的做法，值得学习借鉴。

（一）完善管理举措，提升管理水平

1.注重房屋管理的法规体系建设。一是坚持立法先行，构建法律体系框架。英国是最早从立法上实现城乡一体化管理的国家，农村房屋高质量管理始于对房屋的维护管理。1848 年议会通过了第一部《公共卫生法》，要求住宅房屋周边保持环境整洁；1875 年修订的《公共卫生法》，提出了控制房屋布局和建设标准的要求；1877 年版的《公共卫生法》，对房屋内部布局、面积、建设标准做出了进一步的规定[2]。20 世纪后，英国政府为农村房屋高质量管理制定了一系列政策。1957 年修订的《住房法》，将不符合高质量、卫生、安全和规划要求的房屋改造计划提上日程；1968年英国政府颁布“英格兰和威尔士农村保护法”，1967 和1978 年颁布修改《农村法》，为农村房屋高质量管理提供了法律保障；2000 年英国出台《农村白皮书》，提出农村房屋高质量管理的目标；2001 年实施英格兰农村发展计划，加强对农村地上建筑物的管理；2007—2013 农村发展七年规划，提出要创建有活力的农村社区[3]；2011 年，英国进行机构改革，新设立了“农村政策办公室”，全面统筹涉农房屋管理政策。二是编制城乡发展规划，发挥规划的引领作用。早在19 世纪颁布的《公共卫生法》，就提到了城乡发展规划编制问题。1909 年议会通过了《住宅与城市规划法》，首次提出控制土地利用途径。1932 年出台了《城乡规划法》，将乡村纳入国家宏观规划体系。此后，英国相关部门对其不断修订、完善。1947 年版的《城乡规划法》提出将土地所有权和土地开发权分离，为地方政府进行农村房屋管理提供了法律支持。1990 年《城乡规划法》，整合了城镇和县郡农村规划的相关内容。1991 年，英国颁布了《规划与补偿法》，2004 年颁布了《规划与强制收购法》，从建设管理、土地利用等方面对农村房屋的规划管理进行规范。2011 年《地方主义法案》提出了邻里规划这种自下而上的规划新形式，英国的农村房屋管理规划体系更加完善。[4]

2.鼓励公众参与农村房屋管理。一是建立“公众审查“机制。英国城乡规划在编制过程中有“公众审查”环节，在编制区域规划之前，规划师必须深入了解当地民众的需求与愿望，将群众需求融入到乡村规划之中。相关规划部门在编制规划后，先广泛征求公众意见，再提交给上级部门。尽管这一环节耗时耗力，但其公开透明、顺应民意的特点对于提高规划实施质量与效率有着极大的意义[5]。2012 年开始施行的邻里规划则将权力下放至社区基层，允许社区居民申请参与编制规划，以多种形式充分满足群众的需求。二是发展民间服务组织。无论是农村房屋的规划编制还是建设管理，英国社会服务组织都积极参与其中。在农村房屋保护方面，英国有乡村保护协会等许多地方民间组织；在农村信息化建设和农民权益保护方面，英国有农民联合会等全国性民间组织。近年来，许多规划咨询公司和专业组织随着邻里规划的发展而增多。这些社会服务组织代表民间利益，为群众服务和发声，政府也积极鼓励和支持社会服务组织的发展。它们在农村房屋高质量管理发展方面，起到了重要的作用。

（二）创新管理模式，统筹城乡管理

1.探索农村房屋管理新形式。一是以建设中心村为抓手实现嵌入发展。1851 年英国人口城镇化率就达50.2%，20 世纪初英国就出现了城市拥堵、乡村凋零的极端局面，开始注重城郊发展以缓解城市的压力。随着“逆城市化”现象加剧，农村基础设施薄弱、发展落后等一系列问题不断凸显。20 世纪50 年代，英国政府对农村展开了大规模的“中心村”建设运动。在综合考虑交通、辐射范围、位置、地形和环境等因素的基础上在每个地区的中心位置嵌入建立“中心村”，加强农村房屋高质量管理，并将其纳入地方规划文件中。同时，控制“中心村”的容积率，保留当地的建筑特征和空间功能，因地制宜，真正实现按需发展管理。[6]二是为农村社区提供公共住房保障服务。英国政府对于农村地区社会保障性住房的供应和补贴极为重视，采取多种措施解决无家可归者和中低收入家庭的住房保障问题。英国政府制定了包括收入、家庭人口数、养老保险金等指标在内的一系列评价指标以确定住房保障标准，并有一套严格的评价、执行程序，以保证农村社区住房保障落到实处。[7]

2.更新农村房屋管理新方法。一是建设农村房屋管理信息服务体系。英国对农村房屋管理信息化设施建设极为重视，成立了“英国宽带建设署”专门负责农村的宽带和移动通信服务[15]。20 世纪以来，英国政府先后启动了“家庭电脑倡议”计划和“家庭培训倡议”计划，借助信息化手段建立了系统完备、运行有效的现代化农村房屋管理信息服务体系。一方面，政府组建农村房屋管理信息服务网站或综合信息服务平台，免费为农民房屋管理提供政策、技术等公共服务信息，包括建房技术、质量安全相关法规等；另一方面，社会中介组织通过低价有偿或缴纳会费的方式为农民房屋管理提供技术咨询、市场分析等服务。[8]二是建立农村房屋管理财政支持系统。英国非常重视对农村房屋管理的财政投入和支持，建立了一系列农村房屋补贴计划。20 世纪初至2014 年实施的单一支付计划（即SPS），获得该项补贴的农民必须遵守环境、卫生、安全等多方面的要求；2015 年推行的基础支付计划（即BPS），该补贴款项对农民年龄、房屋质量做出了明确规定。这些补贴政策更加重视农村房屋高质量管理的可持续性，有助于实现城乡融合发展。

二、日本农村房屋高质量管理的主要做法

日本是一个自然灾害频发的国家，为减少损失，日本政府一直在探索创新农村房屋高质量管理的途径，积累的经验对我国农村房屋高质量管理有着极为重要的借鉴意义。

（一）注重法制建设，统筹全面管理

1.建立健全农村房屋高质量管理法律体系。一是借鉴国外成功经验，出台本国农村房屋高质量管理法律法规。为提高农村房屋抗震防灾性能，日本政府多次派专员到美国进行交流学习，同时，派遣日本学者积极参加相关国际讨论，与地震多发国家增加交流，并聘请优秀建筑设计师及管理者来日传授经验与技术。20 世纪初期，日本修订房屋管理相关法律条例，要求将抗震力纳入农村房屋建筑设计中。1950年，日本出台《建筑基准法》，对农村房屋建筑防震抗灾、结构设计、节能环保、无障碍等因素进行明确规范。二是吸取历史经验教训，构建完善相关法律体系框架。由于地震频发，日本总结每次震后教训，不断改进管理方法。在灾后重建过程中，日本将总结的经验教训转化为新的管理条例，陆续出台了《住宅安全质量保证促进法》《建筑业法》《促进建筑物抗震修复的法律法规》等。同时不断修订《建筑基准法》，1971年明确了钢筋混凝土柱的间隔距离，1981 年引进了新抗震设计法，1996 年引入隔震技术，2000 年提高建筑性能标准，2006 年加大违法处罚力度，2011 年细化建筑结构和疏散系统标准。近年来亦不断优化建筑法规体系，形成了科学完善的城乡房屋高质量管理的法律体系框架。[9]

2.实现闭环管理全面提高农村房屋质量。一是加强农村房屋建设环节管理。《建筑基准法》要求，选址时应考虑该址的地质地貌、土体结构、灾发频率、抗灾能力等因素，对其进行综合评价并记录入册；房屋设计过程中严格审查建筑师的资质，要求建筑设计师必须持证上岗；选材应符合建筑规范与设计要求，并对建筑用钢及其钢骨结构、混凝土、木材、玻璃等建材的高质量选择进行明确规范；房屋建造时须选择具有正式资质的建筑工人，严格按照设计规划时间施工，并保证施工工艺的高质量；房屋完工需经有关部门验收合格才可交付使用。二是加强后续监管形成良好管理闭环。房屋使用期间的后续管理是减少房屋折旧、延长房屋寿命的关键。对于农村商品房，法律规定开发商在房屋交付使用后必须提供至少十年的高质量维修服务，强化开发商的商品质量责任，有效防止开发商为降低成本而偷工减料。对于农民自建的房屋，政府定期检查，出现质量问题需要翻修，政府将给予一定的物质支持。[10][11]

（二）发挥市场作用，重视技术创新

1.充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。一是发展住宅金融，提供资金支持。为解决农民住宅问题，日本于1950 年颁布了《住宅金融公库法》。住宅金融公库主要为有建设和购买房屋需求的城乡居民提供必要的信贷支持，其特点是贷款期限长、利率低。21 世纪初，日本政府成立了以开展证券化支援、融资保险业务为主攻方向的“住宅金融支援机构”，致力于提高房屋质量，改善人居环境。日本民间住房金融和银行性金融贷款也不断发展壮大，逐渐形成了多元化的保障住房供应体系。[12]二是建立行业标准，加大监管力度。日本对于农村房屋管理，非常重视市场作用和自我管理。日本的建筑业成立了建筑组织，并制定了一系列行业规范，包括建材更新标准、建筑施工标准及人才选用标准等，以实现自我管理。有许多民间组织和个人自发参与到农村房屋管理活动中，并与政府部门协调配合，以增强农村房屋质量的监管力度。

2.鼓励相关技术创新，建设智能化房屋。一是创新建筑技术，提高房屋性能。为提高农村房屋质量，日本聚焦技术创新，并注重技术专利的保护。在建材方面，日本JCSHA 与日本钢铁联盟合作，致力开发新型钢，如H-SA700 钢结构，可抵御七级地震，达到抗灾的最佳安全等级；在施工阶段，日本建筑界创新地基处理技术，提高地基的隔震性能；在房屋结构方面，日本突破了现有的装配式建筑技术，将抗灾环保材料运用其中。二是引用新型科技，建设智能房屋。为顺应新技术发展要求，日本致力于建造智慧化房屋，将人体工学技术、安全控制技术、灾情预警技术和环境感知技术等科技运用在农村房屋建设中，提高农村房屋检测能力、预警能力和修复能力。日本政府强调，未来住宅科技将注重个性化、独特性和定制式创新，打造适合新时代女性、老年、儿童、单身蜗居等群体的智慧住宅，实现农村住宅价值的人性化。[13]

三、越南农村房屋高质量管理的主要做法

越南作为一个工业化后发国家，市场化、现代化程度相对较低，城乡发展差异较大，在农村房屋高质量管理方面进行了有益探索，形成了具有越南特色的农村房屋管理方式，具有借鉴作用。

（一）立法先行，做到有法可依

1.健全法律体系。越南农村房屋管理的法律依据是越南的《土地法》和《建筑法典》。1987 年越南颁布《土地法》，正式结束集体化的农村土地管理制度。1993 年，越南颁布新的《土地法》，确立了土地全民所有制和土地使用权的长期性，并初步建立了土地市场。2003 年修订《土地法》，实现土地“一元”国有制。越南十分注重差异化和精准管理，农村各类用地面积、房屋建设等都在农村居民点规划中有详细而明确的法律说明和工程建设标准。[14]

2.重视规划建设。在农村土地利用规划方面，越南起步于20 世纪60 年代，当时的规划内容就包括合并零散村庄，建设住宅等。20 世纪80 年代后，政府开始重视县级规划的编制，许多县如太平、南定被选为规划试点县，但农村土地利用规划并未在全国范围内展开。2003 年修订的《土地法》，把农村土地利用规划正式融合于国家土地管理工作中。而后，越南资源环境部颁布了一系列政策法规以支持、引导规划的编制与调整。[15]

（二）统筹城乡，开展新农村建设

1.落实城乡对接政策。一是决策机制民主化。1991年6 月召开越南共产党第七次代表大会，决定实施新农村建设，主张“人民讨论、人民实施和人民享受”，村里的事由村民讨论决定。在新农村建设中，政府不仅重视农村房屋的建设质量，而且注重城乡政策对接，实行农村房屋建设与新农村建设的统筹一体，将农村打造为继承传统特色、质量与美感并存、文化与艺术双收的美丽新农村。[16]二是形成城乡一体的农村房屋管理模式。越南重视将农村基础设施建设与城市对接，以城市标准规范农村建设。在房地产业方面，越南政府实施农村危房改造工程，建立具有越南特色的城乡一体的农村房屋生产管理模式；在网络通信方面，越南政府持续加强农村住房网络建设，满足农民现代化需求；在人才教育方面，越南政府注重培训农村房屋管理人力资源，并制定培养、管理标准。[17]

2.创新农村土地制度。一是实施土地一元制。越南的土地制度经历了土地私有制到全民所有制的转变。1952 年，越共“二大”通过了土地改革纲领，开始土改，变地主土地所有制为农民土地所有制。1987年，越南颁布第一部《土地法》，土地全民所有、政府统一行政管理的土地管理制度正式确立。由于土地一元制的确立，农民拥有较完整的土地产权，避免了许多产权残缺的弊端，更有利于盘活农村房地产资源。二是允许农村土地使用权进入土地流转交易市场。1993 年后，越南土地流转交易市场初步建立并不断发展完善，2001 年越共“十大”深化土地制度改革，农村房地产市场随之发展。越南宅基地的取得和使用实施阶梯式有偿收费制度，《土地法》赋予了农民较为完整的土地产权，农民取得宅基地使用权后可以自由处分。土地使用权和农村房屋也可以同城市房地产一样作为资产要素在市场上自由流动。但在偏远农村地区，市场交易不活跃甚至没有交易的地方，政府对农村房屋的管理力度较小。[18]

四、国外典型国家农村房屋高质量管理对我国的启示借鉴

英国、日本、越南，虽然国情差异大，但这些国家的实践启示我们，农村房屋管理必须按照城乡一体要求，从组织领导、制度政策、法律规划、标准技术等方面着力，注重个性化、独特性和定制式创新，实现农村住宅价值的人性化。

（一）建立健全法规体系，提供法律支撑

1.加强规划法规体系建设，统筹城乡房屋管理。纵观英、日、越三国实践历程，完善的法律体系是农村房屋高质量管理取得成效的关键。20 世纪初期，英国政府就意识到应当针对农村房屋管理中的问题，制定城乡一体化房屋管理发展规划。此后，根据实践要求不断完善规划，逐步形成了科学规范、完备高效的城乡房屋高质量管理规划体系。越南注重试点县级的土地利用规划实施，但试点结束后并没有将试点县的成功经验落实到全国各地，且不注重乡、村两级的规划编制，导致无法做到精准施策。这就明确昭示，我国各地必须根据实际出台落地性强、全覆盖且能有效解决实际问题的农村房屋管理政策法规，并根据实施情况不断修订完善，实现农村房屋高质量管理的有法可依，提高农村房屋管理的科学性和可行性。

2.注重宏观顶层设计，加强村镇规划管理。英国政府在城乡房屋管理问题上的创造性发展、创新性规划为世界提供了一个学习榜样和效仿范本，对于我国乡村振兴战略的深入推进有着极为重要的借鉴意义。我国应借鉴英国农村房屋管理规划的成功经验，避开越南规划布局的弯路，既要加强全国、省市县规划管理，还要注重加强村镇规划管理，强化各类规划法规的衔接，完善相关规划体系，立足实际编制镇级规划和村级规划，注重农村社区规划管理建设，深入了解每个镇每个村的发展状况，将农村社区建设规划明确化、管理精细化。

（二）制定科学制度，促进政策落地

1.建立公众参与机制，尊重群众意见。英国政府将听取公众意见作为制定农村房屋管理规划的一项必不可少的步骤，让居民参与到农村房屋管理规划设计之中；越南新农村建设做到了贯彻落实人民民主制度，村镇建设依靠村镇人民；日本在进行农村房屋高质量管理过程中大力支持民众参与管理。我国在今后农村房屋高质量管理活动中，必须坚持人民至上，注重建设和完善公众参与机制，注重倾听民声，完善政策制定模式，探索从下至上制定政策，确保政策的针对性与可行性。

2.重视特色发展，鼓励一城一策。英国在进行“中心村”建设时，也曾走过弯路，选择一个模式简单的照搬与复制，引发了社会、经济、政治等各方面的问题。后来，英国政府开始调整发展策略，改单一模式为多元化发展，允许各地根据当地特色和实际情况进行农村房屋建设管理。我国可以借鉴英、日、越等国家农村房屋高质量管理经验，坚持因地制宜，坚持一城一策，严禁不切实际的照搬和政策的生硬实施，注重古落村寨、乡村特色建筑的保护，防止乡村景观城市化，走特色化、绿色化的农村房屋高质量管理之路。

（三）打破农地二元制度，推进城乡一体管理

1.打破城乡农地二元制度。越南赋予农村土地国有化，建立了城乡一体的房地产市场，这对我国农地制度改革有着重要的借鉴意义。同时，我们应当看到，越南土地一元化也带来了土地兼并、激化社会矛盾等问题和风险。在农村房屋高质量管理方面，越南并没有一个规范全面的政策文件，也并未因为城乡土地的一元化而完成城乡制度的统一，反而造成农民为提高利润压缩建房成本，导致农村房屋质量参差不齐，抗灾能力差。因此，我国应逐步打破城乡二元制度，探索农村住宅地使用权非集体成员流转试点，以保证社会稳定为前提制定城乡房屋一体化高质量管理制度。

2.构建城乡一体管理制度体系。英、日、越三国的城乡房屋管理，基本上实现了协调同步化。但应当看到，目前我国城乡融合发展体制机制尚未健全，相关政策体系还很不完善。因此，为满足农村居民日益美好生活需要，我国要进一步全面深化改革，加快缩小城乡在房屋管理体制机制、社会保障制度、基层服务体系等多方面的差距，稳步推进城乡房屋管理一体化制度体系建设，逐渐实现城乡房屋高质量管理的协调与统一。

（四）激发市场活力，夯实农村房屋管理保障

1.大力发展农村房屋管理金融市场和人才市场。英、日、越三国在农村房屋建设管理中，不仅有效发挥了政府的引导作用，也充分发挥了市场的决定性作用。为此，我国农村房屋管理，必须学习借鉴这些好做法。在农村房屋金融服务方面，我国必须建立完善的农村金融体系，鼓励、引导农村银行和民间金融机构开设“乡村振兴信贷通道”，允许农民贷款建房、修房。在人才管理方面，我国应充分发挥市场在资源配置上的决定性作用，鼓励、支持和引导一批服务农村房屋高质量管理的社会中介组织，采取政策激励措施吸引有专业才能和技术力量的高素质人才参与到农村房屋高质量管理过程中，激发农村活力。

2.支持相关技术创新及其管理运用。英、日、越三国在农村房屋管理中，高度重视信息技术、建筑新材料技术等高新技术的创新运用。我国必须借鉴这些经验，彻底改变忽视农村房屋建设管理中的新技术运用这一局面。在房屋管理信息化建设上，实施“互联网+农村房屋管理”工程，建立健全城乡房屋管理一体化信息平台；在房屋建设管理方面，高度重视可持续建筑材料的运用，提高农村房屋抗震、抵御自然灾害的水平，制定城乡统一的房屋建设标准，实施农村房屋建筑施工主体的资格准入制，支持建筑企业技术创新，发明新工艺，重视专利保护；在房屋维护环节方面，进一步创新管理方式方法，构建农村房屋维护实施方案，明确时间表、路线图，不断增强我国农村房屋高质量维护保养管理能力。