廉政文化视角下的国家审计参与反腐治理的作用研究

徐正中

(山东科技大学 马克思主义学院，山东 平度 266590)

党的十九届四中全会明确提出“坚持和完善党和国家监督体系、强化对权力运行的制约和监督”，体现了党中央将廉政文化建设、反腐败治理纳入国家制度和国家治理体系的战略考量。2018年3月成立的国家监察委员会是廉政文化建设的有效监督机构，可以对党员干部依法履职、秉公用权和廉洁从政等方面进行监督、处分和问责，并负责反腐败和党风廉政建设的宣传。

廉政文化作为我国社会主义先进文化的重要组成部分，是十八大以来党风廉政建设和反腐败工作的重要内容，加强廉政文化建设是中国共产党应对时代发展和执政环境变化的必然选择，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然趋势[1]。然而，我国目前依然存在着基层党组织廉政文化宣传教育方式落后、机制体制不够完善、因循守旧等诸多问题，导致我国80%以上的腐败案件为经济腐败案件。国家审计作为国家廉政监督体系建设重要的一环，可以充分发挥自身在经济腐败案件中的专业优势，运用科学方法对腐败问题进行充分揭示和惩治，在抑制腐败过程中发挥着举足轻重的作用。

一、国家审计参与反腐治理的主要问题

(一)监督体系分散化，难以与国家审计有效结合

在我国建设国家治理体系和治理能力现代化的过程中，由于国家审计与各部门存在着监督力量分散、职能交叉等问题，使得目前国家治理体系的监督效果不佳。人民代表大会作为国家权力机关，有权对各级行政机关的财政预算进行审查、批准与执行情况的监督。由于缺乏与国家审计的有效结合，导致审计实践中发现的诸多经济腐败问题难以及时完善制度建设。纪检监察部门和司法部门作为国家的执法部门，有权对腐败行为进行处罚，对廉政文化建设进行指导。纪检监察部门和司法部门由于缺乏与国家审计的有效结合，导致审计实践中防范腐败的效率降低。社会监督在一定程度上主要发挥着人民群众参与监督的作用，其广泛地分布在国家治理体系的各个领域，然而社会监督由于缺乏刚性约束难以与国家审计有效结合[2]。反腐治理的监督主体包括国家审计、纪检监察和司法机关等部门，虽然目前各监督机关之间彼此合作已经取得了不少成绩，然而并没有正式的沟通平台以促成各部门之间的合作。

(二)三大审计主体各自为政，缺乏有效配合

国家审计对内部审计和社会审计所关注的被审计单位内部控制和财务收支真实性、合规性进行审计，近年来国家审计更加关注经济绩效审计，重点关注被审计单位对于人财物的使用效率问题，经济绩效审计在一定程度上进一步遏制了腐败问题的滋生。内部审计、社会审计和国家审计会从不同角度对我国国家机器各组成部分的财政收支和国有企业事业单位等组织的财务收支活动进行审计监督[3]。内部审计从单位内部控制的角度对腐败进行预防，社会审计由独立的第三方客观公正地去对腐败行为进行监督，国家审计则对内部审计和社会审计具有监督指导义务。虽然三者在审计目标、工作方式方法、报告形式和披露信息等方面均存在一定程度上的差异，然而，三大审计主体的审计对象都是单位的财政收支和财务收支活动，对腐败的监督缺乏有效的配合。

二、廉政文化视角下国家审计参与反腐败的路径

目前，我国已针对反腐败建立了多维度的廉政文化，主要包括廉政建设和反腐败方面的法规制度，通过政务公开、财产申报、责任追究、离任审计等一系列制度维护法律法规的权威性和严肃性，提供引导干部茁壮成长的动力，使领导干部的一举一动时刻置身于党和人民的监督之中。国家审计在廉政文化建设过程中有着举足轻重的作用，可以充分发挥其在经济腐败案件中的监督优势，通过与其他监督机构的协调配合，高效借力并准确发力。具体路径如下：

(一)国家审计与各级人民代表大会协调配合

各级人民代表大会履行着国家治理体系对于反腐败的立法和监督工作，主要对国家各机关部门财政预算的审查、批准与执行具体情况进行监督，国家审计则重点对国家各机关部门预算执行情况进行审计。由此可见，二者在对于财政预算的监督上各司其职。国家审计与各级人民代表大会的协调配合，其将形成的审计报告提交各级人民代表大会审阅，进而针对政策风险和体制机制缺陷对宏观政策进行修订和完善，更好地发挥国家审计在反腐败斗争中的作用，增强国家审计的权威性，在一定程度上将腐败风险防患于未然[4]。

(二)国家审计与纪检监察部门、司法部门和社会监督协调配合

虽然国家审计对于经济腐败案件的发现与查处具有专业优势，但是在对于违反党规党纪、廉洁从政的全面监管，对刑事、民事、行政等违法行为的教育、预防与惩戒，多维度获取腐败案件的信息搜集渠道等方面依然存在不足。国家审计可以通过与纪检监察部门的协调配合形成反腐合力，更加有效挖掘案件线索，从而提高政府工作效率。通过与司法部门的协调配合利用国家强制性措施及时对腐败案件进行严厉惩戒，对有动机进行腐败的官员起到一定的威慑作用，在一定程度上对腐败案件进行有效防范。通过与社会监督的互相配合，将民间网络反腐与信访举报制度相结合，多渠道搜集腐败信息为制定审计计划、确定审计思路提供切实有力的外部证据[5]。

具体而言，国家审计可以通过形成审计报告，将审计过程中对腐败问题的识别移送司法、纪检等部门。纪检监察部门可以根据腐败案件的部门、地区和机构等特征，有针对性地进行廉政文化建设或者完善现有的廉政文化建设，以达到降低腐败风险的作用。司法部门可以根据审计报告，对腐败问题较为严重的案件依法提起诉讼，追究违法分子的法律责任；对腐败问题不构成处罚的案件，应采取相应措施防止腐败行为的进一步发生。

(三)国家审计与内部审计和社会审计协调配合

国家审计往往需要在短时间内对被审计单位的较长时间的财务活动进行审计，而迫于审计人员有限、时间紧、任务重等诸多限制，不得不加班加点工作。通过与内部审计人员良好沟通，合理利用内部审计对于内部控制制度的评价报告等与内部审计协调配合，国家审计在确定审计工作重点上可大大提高其反腐败工作效率；而内部审计则可以通过与国家审计的沟通交流以及培训指导，加深对腐败行为的理解和认识，有效提高内部审计在预防腐败环节的识别与防控[6]。

市场经济活动审计的主要承担者是社会审计，国家审计直接参与市场化经济活动的审计往往较少。对大中型国有企业进行审计时，国家审计和社会审计可以通过开展联合审计的方式，提高工作效率。虽然二者工作的侧重点有所区别，社会审计的侧重点在于真实性，而国家审计的侧重点在于合法性，但二者的审计对象是一致的，因此，二者可以互相利用工作成果，减少重复审计[7]。

三、廉政文化视角下国家审计参与反腐败所发挥的作用

国家审计参与反腐败主要通过对被审计单位预算执行情况、会计资料的真实性和财政收支的合理性合法性的监督，出具审计报告并公布审计结果。国家审计作为国家治理体系的重要环节，不仅可以起到对政府及其相关部门进行有效监督的作用，也可以在一定程度上影响国家治理的效果。社会运行的公平、公正、公开、有序和高效，是国家治理的最佳效果，而国家审计则可以通过实施审计程序、公布审计报告和提出政策修改建议等方式达到“良治”的目的。刘家义审计长指出，国家审计可以合理运用国家赋予的检查和处罚合一的权力，在反腐败治理过程中有效发挥其专业优势，通过对腐败问题进行预防、揭露和惩治，发挥其在国家治理体系中的基石作用。

(一)预防腐败

国家审计主要是通过事后监督的方式对腐败问题进行查处，国家对腐败行为的成因和表现的有了深刻认识后，可以采取政策制定与完善，对政策组织实施的过程进行有效监督等方式对腐败问题进行相应的预防。在重大政策落实审计和重大事项跟踪审计的过程中，对发现的政策实施过程中的制度风险和腐败问题的根源进行梳理，仔细研究和分析政策可能存在的不足和弊端，完善制度体系建设，从根源上抑制和预防其他类似腐败案件的发生[8]。此外，有腐败问题的官员往往对于不法行为心存侥幸，参与国家审计的工作人员在实施审计程序过程中，可以通过丰富的审计经验、扎实的基础知识、敏锐的职业判断，有效瓦解腐败官员的侥幸心理，让他们悬崖勒马，也在一定程度上起到对腐败问题的预防作用。

(二)揭露腐败

腐败被称之为“政治之癌”，国家审计机关执行审计工作的主要目标之一是发现和揭露腐败行为。腐败案件频发的领域是经济腐败，主要问题在于对资金的使用不合法合规，或是官员利用职权将社会资源与非法企业进行利益交换，或是成立皮包公司非法承包政府工程等等，这些都会在会计记录上有所体现。而国家审计恰恰是从经济行为着手发现腐败线索，通过实施审计程序，发现挪用公款、偷税漏税等腐败问题的蛛丝马迹，发布审计报告为司法、纪检等监察机关进行下一步的惩治奠定基础[9]。近年来，腐败问题呈现出“一条龙式造假”的特点，而国家审计的范围贯穿于财政财务审计、任期终结审计以及其他审计项目的始终，对于发现和揭露腐败有着举足轻重的作用。与检察机关和司法机关揭露腐败相比，国家审计在揭露腐败上具有较为显著的职能优势，可以有效避免国家财产的大规模流失。

(三)惩治腐败

国家审计对于腐败进行揭露后，还需要依法对其进行查处。国家审计机关惩治腐败主要体现在两个方面：一方面，对违反国家财政收支规定、徇私舞弊、失职渎职、贪污受贿等腐败行为进行直接处罚；另一方面，国家审计将发现的腐败线索移送至司法、纪检等监察机关，监察机关会针对审计过程中所反映的问题和发现的蛛丝马迹，顺藤摸瓜进行进一步侦查，对所侦查的结果发挥司法和处罚上的优势，从而达到惩治腐败的目的。此外，通过公示和惩治腐败，能在某种程度上让处于腐败边缘的单位和个人引以为戒，以达到预防腐败的作用[10]。

国家审计的预防腐败、揭露腐败和惩治腐败三者之间的关系不是彼此独立的，而是互相作用、相辅相成的，由此形成一道基于廉政文化建设的防火墙，对国家治理腐败问题起到有效的防范作用。揭露腐败和惩治腐败的最终目的都是为了预防腐败问题的发生与蔓延，预防可以发挥尽量少地使用国家资源，将腐败问题消灭在萌芽状态，起到事半功倍的作用；揭露腐败和惩治腐败是预防腐败的核心，只有将腐败问题进行揭露并公之于众，并移交司法和纪检等部门进行处罚，才能有效遏制腐败行为的进一步发生[11]。此外，对腐败问题的揭露与惩治可以有效提高对腐败进行预防的效率，这也是廉政文化建设的核心要义。

四、结论

国家审计是国家廉政监督体系建设重要的一环，是推进我国腐败治理的重要途径。随着经济社会的发展，国家审计在参与反腐治理过程中发挥的作用不可小觑。本文在对国家审计参与腐败治理存在问题进行探讨的基础上，提出了国家审计与各级人民代表大会，与纪检监察部门、司法部门以及社会监督，与内部审计和社会审计协调配合的反腐路径，以充分发挥国家审计在预防腐败、揭露腐败和惩治腐败过程中的功能作用，有效提升反腐效果，促进国家治理目标的实现。受限于时间等各方面条件，本文的研究依然存在不足之处。相信对国家审计和腐败治理相关理论和实践研究的进一步深化可以更好地指导实践工作。