统制留学：全面抗战时期国民政府对留学教育的管控

魏善玲

（1.江苏师范大学 留学生与近代中国研究中心，江苏 徐州 221116；2.江苏师范大学 教育科学学院，江苏 徐州 221116）

全面抗战时期，国民政府在外敌入侵、内政不稳、经济困难、人才缺乏的形势下，为统筹抗战，对出国留学教育实行统制管理，除了随形势变化对出国留学政策进行调整之外，在对海外留学生的救济与归国安置方面也颁布统一的管理法规，对战时留学教育产生了重要影响。全面抗战时期国民政府的留学教育整体上处于收缩状态，因而学界对这段时期国民政府的留学教育管理进行深入研究的并不多见。笔者不揣浅陋，拟从国内留学生的选派、海外留学生的救济、归国留学生的安置等方面对国民政府的留学教育进行梳理，并从整体上归纳总结该时期国民政府管理留学教育的特点，以期对民国时期的留学教育研究有所裨益。

一、对国内学生出国留学的管控

全面抗战之初，因形势突变，国民政府对出国留学政策做了较大调整；太平洋战争爆发后，国际形势有所好转，国民政府再次调整留学政策。战时留学政策的变化，对出国留学生的派遣产生了重要影响。

（一）应势调整出国留学政策。

1.全面抗战初期的限制留学政策。

全面抗战之初，教育受到严重破坏，社会各界对于变更教育议论纷纷。在留学教育方面，有人提出暂停派遣留学生的意见：“我们以为这时应该暂时停止派遣留学生出国，留他们为国効劳。”[1]关于变更教育的议论，国民政府一方面强调“战时须作平时看”，“为自力更生抗战建国之计，原有教育必得维持，否则后果将不堪”；[2](p8)另一方面又认为“适应抗战需要，固不能不有各种临时措施”，即原有教育必须做出某些改变，在留学教育方面有人提出：“今后计划统制外汇，于留学加以限制至为需要。”[3]这种既要重视教育又要改变教育策略的思想为战时留学政策的调整奠定了基调。1938年3—4月在武汉召开的国民党临时全国代表大会，通过了《抗战建国纲领》，国民政府教育部以此为依据制定了《战时各级教育实施方案纲要》，其中在留学教育方面规定：“改订留学制度，务使今后留学生之派遣，为国家整个教育计划之一部分，对于私费留学亦应加以相当之统制，革除过去纷歧放任之积弊。”[2](p9)在此“统制”留学的思想指导下，6月，教育部与财政部会商拟定了《限制留学暂行办法》，其中第一、二两条主要是针对出国留学生而言的：“一、凡选派公费留学生及志愿自费留学生，研究科目，一律暂以军、工、理、医科有关军事国防为目前急切需要者为限”；“二、凡公费生或私费留学生，须具有左列资格之一：1.公私立大学毕业后，曾继续研究或服务二年以上，著有成绩者。2.公私立专科学校毕业后，曾继续研究或服务四年以上，著有成绩者。”[4]可以看出，其限制主要在留学科目和留学资格上。留学科目主要限定在与军事国防密切相关的学科，留学资格除了强调专科以上的学历之外，更强调服务和研究经历，比全面抗战之前又有所提高。

1939年3月召开的第三届全国教育会议再次提出了限制出国留学的意见。受其影响，教育部对前期颁布的《限制留学暂行办法》进行了修正。《修正限制留学暂行办法》除了重申和细化前令部分内容之外，提出的要求更为严格。强调“公费留学生非经特准派遣者，一律暂缓派遣；自费留学生，除得有国外奖学金或其他外汇补助费，足供留学期间全部费用，无须请购外汇者外，一律暂缓出国。”[5]此要求与第三届全国教育会议的意见几乎一致。

国民政府在全面抗战初期对出国留学政策的调整，对留学资格要求更高，在留学专业上完全偏向实类学科，在留学经费上以不需政府出资为主要原则。这种对出国留学的严格限制是从节省外汇、培育专才的抗战需要出发的。“教育部与财政部以现值抗战建国节省外汇之时，对于已在国外留学学生及请求出国留学学生，不能不加以限制，以免所习科目不适合目前需要，及巨量金钱汇出国外之弊。”[6]教育部官员也承认：“修正限制留学办法之颁布，其目的不过求在抗战期间一面限制国家财源之外流，一面增加我战时急需专门人材之数量，原为一种暂行补救之方，非长治久安之策也。”[7]不可否认，国民政府在全面抗战初期对留学政策的调整，具有一定的临时性和应急性特点。抗战建国急需大量人才，但此时国内高等教育遭到严重破坏，而限制留学政策又导致留学归国精英越来越少，二者之间产生了较大矛盾，这种现实需要使得时机一旦到来，政府就会适时调整留学政策。

2.太平洋战争爆发后对留学政策的再调整。

太平洋战争爆发不久，中、美、英、苏等26国就在华盛顿发表联合宣言，国际反法西斯统一战线正式形成。此后，亚太地区出现了中美英联合对日作战的新局面。由于过去中国在抗战中所做出的巨大牺牲和贡献赢得了美英等国的同情和赞誉，为鼓励中国继续抗日，英美等国做出了一些有利于中国的决策。如1943年初，英美两国分别与中国签订新约，宣布废除过去享有的“治外法权”等特权；接着在国民政府的要求下，美国又将《废除排华律》颁行全国。为早日结束战争，反法西斯联盟国家不仅在军事上、外交上共进退，而且在经济、文化、教育方面也寻求合作。如太平洋战争爆发后，英国向中国提供了812万英镑的贷款；1942年3月中美双方正式签署了5亿美元借款协定。[8](p343)英美等国提供的各种援助，给苦撑待变的国民政府减轻了压力，同时也为中国放宽留学政策提供了有利的国际环境。

随着国际形势的好转，国民政府也在蒋介石的指示下制定了多项留学计划，推动了抗战后期留学教育的发展。1943年蒋介石手著《中国之命运》出版，其中言及战后将推行实业计划，10年内需要高级干部人才约50万。就当时国内高等教育而言，师资显然无法满足需要，因此仍需开放留学渠道。同年4月28日，蒋介石发布机密甲第7628号手令：“以后对于留学生之派遣，应照十年计划，估计理工各部门高中低各级干部所需之数目，拟具整个方案呈报为要。”[9](p2082)根据其指示，教育部分别拟定《留学教育方案》五年中期计划和《三十二年教育部派遣公费留学英美学生计划大纲》短期计划。与此同时，中央设计局会商教育部、经济部、交通部分别拟订公费派遣国外学习人员计划，在自费留学方面，1943年10月，教育部公布了《国外留学自费生派遣办法》。在前期留学方案的基础上，教育部汇总拟定了《国外留学办法》（1944年12月3日公布）。[10]这些留学方案的颁布，表明抗战后期的出国留学政策由严格限制到逐渐放宽的改变。

（二）中央统一考选出国留学生。

全面抗战之前，地方各省按本省发展需要可自行举办出国留学考试，只需将考试结果报教育部备案即可。国民政府曾试图加强对各省区留学考试的控制，也仅命令各省区将初试合格者再送教育部复试，但真正按此要求实施的很少，留学生考选事宜仍掌握在各省区教育厅。自费留学更无须考试，只要将材料送教育部审核，合格者即可领取留学证书出国。

全面抗战开始后，因实行限制留学政策，除了庚款基金委员会组织选派了几批公费留学生之外，其他机构很少派遣留学生。太平洋战争爆发后，国民政府虽然放宽了留学政策，但并不意味着对留学教育管理的放松，相反，在出国留学生的派遣方面更加强了管控力度，其中一个重要举措，就是规定由政府统一组织出国留学考试。1943年教育部拟定的《留学教育方案》明确提出：“留学生之派遣，除纯粹军事学科外，无论公费或自费，均由教育部统筹办理。”[9](p2083)这一规定使得教育部完全掌控了普通留学生的选派权，地方各省公费留学与自费出国留学事宜都被收归中央统一办理。此后，包括1943年选派的40名留英研究生和实习生、1943年底举行的第一届自费留学考试、1944年底举行的英美奖学金公费留学考试和庚款公费留英考试，都由教育部统一组织考选。国民政府不仅要求自费生参加全国统考，而且也要求各省区留学生必须参加全国统考。自《留学教育方案》颁布后，地方各省基本不再组织留学考试，即使已举办留学考试，教育部也不愿给予承认。如1943—1945年间，云南、广西两省因其特殊地理位置和主政者的强烈要求而分别举办了留学考试，虽已既成事实，但其考选结果迟迟得不到教育部承认，有些学生全面抗战之初就被当地政府考选录取，但被拖至战后才得以放洋。其他各省曾想效仿滇、桂两省，结果都未能如愿。将留学生的选派权收归中央，这是国民政府在高等教育方面加强中央集权的重要举措之一。

（三）留学生派遣人数跌入谷底。

全面抗战初期，国民政府实行严格的限制留学政策，直接导致出国留学人数骤减。全面抗战之前每年有千人左右出国留学，但“二十六年度抗战开始，受战事影响，出国留学生减为366人，二十七年以限制办法颁行，出国留学者仅92人，二十八年度65人，二十九年度86人，三十年度57人”，[9](p2033)可见降幅之大。不可否认，出国留学人数骤减很大程度上是受留学政策的影响。太平洋战争爆发后，国民政府开始倡导出国留学，随后出国留学人数有了较大回升，1942年为228人，1943年为359人，1944年为305人。[11](p892)据统计，1937—1945年间共有1566人领取留学证书出国留学，[11](p89)此数据无论与全面抗战之前相比还是与抗战之后相比都处于历史的低谷。仅从领取留学证书人数来看，1929—1936年8年间共登记7228人，而1937—1945年8年间共登记1566人，仅是前者的1/5；而在抗战后仅1946年一年举行的公费生和自费生留学生考试就录取1216人，[12](p188)数据甚至超过全面抗战之前。全面抗战期间出国留学人数不多的原因，既与国民政府没有完全放开留学政策有关，也与其严格控制的管理举措有关。国民政府将中央各部、地方各省的公费留学选派权及自费出国留学审批权都收归中央统一管理，这种严格管控虽能提高留学质量，但也限制了留学规模。这种统制留学的举措，虽有统筹抗战的必要性，但其负面影响也非同小可。比如，留学人数骤减，回归精英人才出现断层，使大量依赖于归国留学生的高等教育出现了青黄不接的现象。

二、对海外留学生救济的管控

全面抗战之初，国民政府曾针对海外留学生制定应急性的救济方案，随着欧战的爆发及请求救济的人数越来越多，国民政府又对前期颁布的救济方案进行了修订。但因救济方案限制条件太多，且对救济申请的审核太严，致使救济效果并不理想。

（一）颁布和修订救济方案。

全面抗战爆发后，海外留学生纷纷返国，尤其是留日学生更是争先恐后，至1937年10月，五千留日学子“尚留在日本者只不过一百人，且多系华侨子弟”。[13]此后，国民政府几无派遣留日学生。所以，全面抗战之初对留日学生的救济，主要是接运其归国，并对其进行安置(此属于归国安置问题，放在下文论述)。而同一时期欧美地区的中国留学生，虽然返国者不少，但滞留海外者也较多。据1938年5月国民政府教育部统计：“自平津、冀察、沪、苏、京、杭、晋、鲁等省市相继失陷后，国外留学生中约有百分之六十以上原籍沦入战区，学费来源多数断绝。除已有一部分学生陆续回国外，其留学国外之学生，生活发生困难者殆占多数。此类学生请求驻外使馆转商本部设法救济者，计在德、意、比、英、美五国已近二百人，今后续向本部请求者当必不少。”[9](p2049)对于海外留学生出现的严重困难，国民政府决定“设法酌予接济”，并专门厘定了《抗战期间国外留学生救济办法》。但此《救济办法》对请求救济者提出了诸多限制，除了要考察经济是否确实困难之外，还有其他诸多限制，比如是否领有留学证书、出国是否满三年、学习成绩是否优秀等。对于自费留学生，教育部规定“凡家在战区省份者，一律发给三个月生活费（每月国币二百元），但以一次为限，其有特殊成绩者，经肄业学校及所在国大使馆证明，且家庭确系贫寒者，经部核准后，得续予救济。”“公费留学生，其隶属省份确已不能继续发给学费者，一律先垫发国币七百元，作为三个月生活费之用，其留学已满三年以上者，即作为回国旅费，令其回国。”同时，国民政府明确规定下列各生不发救济费：“①未领留学证书者。②家庭不在战区省份者（家庭在战区损失者仍发）。③公费仍发到本年暑假者。④已有其他机关救济者。”[9](p2004)从这些规定可以看出，申请救济者，必须领有留学证书且经济确实困难，而成绩优异者则可得到特殊照顾；已留学三年者，原则上领取救济费充当旅费回国。总体而言，该《救济办法》明显具有应急性特点，在当时外汇困难的情况下，其主旨就是令海外留学生早日回国服务，企图通过一次性救济来解决所有的后续救济问题，并未考虑战争的持久性。

欧战爆发后，海外留学生请求救济者越来越多，且情况越来越复杂，前述《救济办法》显然不能满足情况变化的需要，所以1939年6月，国民政府又颁布了《修正抗战期间国外留学生救济办法》。修正后的救济办法除了与前期规定相同的内容之外，其突出特点主要表现在四个方面：

一是强调手续的完备性。无论是公费生还是自费生，请求救济时“除须呈缴在学证明书、学期成绩单及其他足资证明研究或实习成绩之文件外，并须填具救济申请书两份，呈由所在国大（公）使馆核转本部，以凭办理。其不合手续者，一律不予救济。”

二是救济费的核发以学业成绩和入学年限为标准。“成绩特殊优良之学生，且出国时间在二年以内者，由教育部审核后发给生活费一年，每月国币250元，分四次核发；成绩优良学生，且出国时间在二年半以内者，由教育部审核后发给生活费半年，每月国币250元，分二次发给；成绩优良之学生，且出国时间在二年半以上三年以内者，由部审核后得发给生活费三个月，每月国币250元，一次发给；成绩不甚优良之学生，出国虽未满三年，应令提前回国，得由部发给回国旅费国币800元。”

三是与国防相关的学科受到特别偏爱。“成绩特殊优异，而所习学科确与国防建设有密切联系者，如学业（包括研究或实习）尚未结束，经所在学校或研究实习机关与所在国大（公）使馆证明属实后，得准予延长期限，并得续请救济，但延长期限不得超过半年。”

四是明确四种情况不得请求救济，即“在抗战期间出国留学之自费生，一律不发给救济费或回国旅费。”“出国已满三年之公费及自费生，除特准延长留学期限者外，逾期不回国者，一律不得申请救济。”“公费生及自费生如已得有国内外其他机关补助或救济者，一律不发给救济费。”“未领留学证明书之学生，请求救济，一律不予核准。”[14]

这些严格限制将使很多困难留学生不能获得救济，尤其是“未领留学证书”现象在全面抗战之前非常普遍，仅此一条就使很多留学生被排斥在外。修订后的救济办法，对学业成绩、留学专业及留学时间的强调，一方面是从抗战建国对专业人才的需求角度出发，但更多的是从节省外汇、减少资金外流的经济层面考虑。国民政府一方面积极制定救济方案，希望救海外留学生于水火之中，但另一方面，救济方案中又提出诸多限制，致使很多困难留学生被排斥在外，必然无法达到预期的救济效果。

（二）严格审核救济申请。

依据国民政府制定的海外留学生救济方案，其一般救济流程如下：海外留学生填写救济申请表交给驻外使馆——驻外使馆将救济申请表寄到教育部审核——教育部审核通过后再交给财政部和行政院审核——行政院审核通过后令财政部拨款——财政部将救济费汇往驻外使馆——驻外使馆将救济费转发留学生。一般救济流程手续较多、审核严格，因而耗时较长，申请救济者往往需要半年至一年的时间才能获得救济费，施救过程十分漫长。如1942年1月，邓树光等多名留英学生填写救济申请，通过驻英使馆向国民政府请求救济，直到11月国民政府才确定留欧学生救济款三万镑，再经过驻外使馆分发至每个留学生手中，已历经一年时间，[15]其救济效果可以想见。但在形势十分危急的情况下，国民政府也会采取紧急救济办法。比如1940年6月，23名中国留学生及13名华侨在回国途中所乘坐的法轮因战事被迫停航，费用告罄，恳请政府救济资遣回国。从8月29日外交部部长致呈行政院，请求拨给36000法郎以作该侨生两月膳费，至9月4日行政院紧急命令财政部迅即拨款并迳汇驻瑞士公使馆转汇驻法大使馆，短短几日就确定拨款数目和救济方法。

一般救济流程之所以耗时较长，其中一个最主要原因就是对留学生救济申请的审核非常严格。教育部作为留学教育的最高主管部门，对留学生救济申请的审核已经非常严格了，而财政部为减少资金外流，对留学生救济申请的审核更严格。比如，1938年初，教育部将急需救济的留学生名单审核后送交财政部，希望其“查明转知银行汇寄救济费”，半年后财政部才函复教育部：“查单载各生原籍并非尽在战区，按各生家庭负担能力及平日学费来源，似无统由政府救济必要。……拟请贵部从严考核，分别剔除，使政府不致增加不必要之负担。”[16]可见财政部认为教育部审核不严。教育部为表明自身认真审核的态度，在回函中反驳：“查本部前准驻外各大公使馆先后函送留学生救济证书表，计各国留学生申请救济者共300余名，当即严加审核，凡非家在战区及未领留学证书者未核准发给救济费，故本部前送第一批救济留学生一览表仅有170余人，即系严加审核后之总数。”[17]300余名请求救济者经教育部审核后仅剩170余人，可见教育部对救济申请的审核十分严格。财政部不仅对救济申请审核太严，而且办理救济过程也非常缓慢，致使大批困难留学生不能及时获得救济，这从教育部的一份签呈中可见一斑：“查第一批核准之留学生救济费，系六月初办出，现已将近四月，迄未经财部核准外汇，致始终未能汇发，本部一再函催，亦未见复。现驻外使馆及留学生个人函电纷催，如再不汇发，受救济各生势将无法维持生活。”[18]

国民政府各部门对于留学生救济申请既“严”且“慢”的态度，必然影响救济效果。教育部作为留学教育的最高主管部门，从培植英才的角度希望尽可能多地救济海外留学生，而财政部从节省经费的层面希望尽量减少资金外流，二者出发点不同，所以在留学生救济问题上产生了隐性矛盾。各部门对海外留学生救济之事协调不力，必然使救济效果大打折扣。

（三）部分留学生获得救济。

全面抗战时期，国民政府在救济海外留学生方面确实批拨了多笔救济款。因留学国情不同，批拨救济费的情况也各异。比如，留日学生在短期内大规模返国，国民政府采取一次性拨款救济的办法，这从国民政府教育部的档案中可以明显看出。1937年8月9日教育部在给行政院的密呈中提出“拟由二十六年度教育文化费类第一预备费项下拨给一万元，为资送留日学生返国费用”，8月11日，蒋介石在训令中指示：“应准照办。”[19]对于留欧、留美学生，因路途较远、人数较多、情况复杂，国民政府在救助海外留学生方面未能长远规划，拨款救济多是根据情况相机而动。据不完全统计，1939年9月欧战爆发后，国民政府发给“留学德奥捷意等国学生所需旅费及救济费共英金2250镑”及“英法两国留学生旅费及救济费两共英金2000镑”；1939年10月，行政院第四三五次会议通过准予增拨救济留德学生回国旅费3万美金；1940年9月，行政院紧急饬拨36000法郎救济搭法轮返国之旅欧侨生；1941年7月，行政院院议通过垫拨补助留德意荷比自愿归国学生旅费3万美金及救济留法学生5千美金；1942年在美国借款项下拨30万美金救济留美学生，在英国借款项下拨3万英镑救济留英生；1944年拨发欧美留学生救济费美金5万元。[20]

国民政府虽批拨多笔救济款，但对于众多处于困境中的海外留学生来说仍是僧多粥少。据统计，至1940年底，国民政府救济海外留学生人数676人，其中发给生活费者214人，发给回国旅费者462人。[21](p154)另据《申报》报道，从1937年7月至1945年12月，国民政府救济“国外留学生856人”，包括发给生活费和回国旅费者。[22]从人数对比来看，全面抗战之初有2000多学子滞留海外，而整个全面抗战时期获得政府救济的海外留学生共800余人，可见，获得救济的留学生人数并不算多。这其中除了部分公费留学生仍有津贴补助之外，还有不少留学生因国民政府救济条件限制太多而被排除在外。仅从1939年《留法学生请求救济经教育部核定情形清单》就可以看到不少留学生未能获得救济：“严德辉：1938年2月出国，正值抗战紧张时期，所请救济不准；国瑜：1937年11月出国，正在抗战紧张之期，所请救济不准；汪恩钰：1938年10月已自购回国旅费60佛郎，碍难再发旅费”；“陆宏勋、王崇第：出国未领留学证书，应俟补报出国原委后再行核发”；“周轻鼎、本骥、漆竹生、吴新兴、曾竹韶、李凤白、康克伦、黄璿、常玉、刘子华、吴恭恒、袁世斌：此12名，家乡皆未沦陷，依照留学生救济办法本不予救济。”[23]仅法国一个国家，一次拨款救济就有几十人被排除在外，可以想见，分散在欧美多个国家的中国留学生未能获得救济的必然不少。国民政府在抗战建国亟须精英人才而海外留学生又多陷入绝境的情况下，以诸多条件限制使不少困境中的留学生未能获得救济，这必然增加部分青年对政府的怨恨，显然不利于笼络精英人才为其服务。

三、对归国留学生登记安置的管控

全面抗战初期，针对大规模返国的海外留学生，国民政府相继颁布了回国留学生登记办法和服务简则。但由于对登记要求较多，而且审核较严，即使各部门积极为归国留学生推荐就业，其安置结果也不甚理想。

（一）制颁归国留学生安置方案。

为使归国留学生的安置问题有章可循，国民政府除了在全面抗战初期针对大规模返国的留日学生制定了安置方案之外，后又针对所有回国留学生颁布了登记办法和服务简则，为归国留学生的学业安置和就业安排提供了重要依据。

1.制颁留日返国学生安置办法。

“在抗战爆发后一年左右的时间里，将近有8000人回到祖国”，[24](p17)其中留日学生就有5000人左右。返国的留日学生有的已完成学业，有的是弃学归国，返国后是安排工作还是继续上学，因人数较多，需要政府统筹规划。1937年9月，国民政府教育部颁布的《留日返国学生救济办法》，实际上就是以救济的形式对归国留学生进行安置，其主要内容包括登记、借读、工作三个方面。在登记方面，要求“留日返国已抵上海之学生，应向上海市社会局登记；已抵南京之学生，应向本部战区来京学生登记处登记。已回籍未登记之学生，可分别向各省市教育厅、局登记”，但“前项请求登记之学生，以领有留学证书及驻日留学生监督处所发学籍证明书者为限”；在借读方面，要求弃学归国者“按照各生程度，自行向本国专科以上各校请求肄业或暂行旁听”；在工作方面，要求“凡已登记之学生，志愿参加战时服务者，可先向本部战区来京学生登记处登记，或向各省市教育厅、局填明姓名、性别、年龄、籍贯、学籍、专长、志愿等项，由各厅局每半月汇报本部战区来京学生登记处，经审查合格后介绍服务。”[25]不久，上海留日同学救亡会“以私费赴日之留学者，其未向教育部领取留学证书者颇众，且其资格教部向无具体规定，故日前派遣代表晋京向教部请示，以副各同学之夙望”。[26]在其请求下，教育部又针对未领留学证书的留日返国学生颁布三项救济办法，由教育部高等教育司抄送各校：“（一）凡未领留学证书留日返国之学生，得援照留日返国学生救济办法第二项之规定，申请登记，并得请求参加战时服务。（二）已登记之前项学生，如其国内外学历经查明属实，修业成绩优良，品行端正者，由战区来京学生登记处给予登记证。（三）持有登记证之前项学生，得自行向本国专科以上各校请求旁听；由所请转入之学校，按照各生学历，试验其程度后，酌量编入相当年级暂行旁听。”[27]教育部向各校抄送的两个文件，为弃学归国的留日学生提供了国内入学的重要依据。但其“修业成绩优良、品行端正”的审核要求，对于向来不注重学业而又来自敌国的留日学生来说未免有点苛刻，使不少留日学生望而却步，从而放弃登记。

2.颁布回国留学生登记办法。

除留日学生外，欧美留学生需求安置的也不少。“抗战前夕，中国留学欧美学生总数约4000人，在抗战爆发后一年内回国者近2000人。”[24](p129)1939年1月31日，国民政府教育部“为统筹抗战期间回国留学生服务及继续学业起见”，颁布了《抗战期间回国留学生登记办法》。该《登记办法》首先规定，凡在全面抗战爆发以后，由教育部饬令回国或自行回国之留学生，均得申请登记，但又提出“申请登记之留学生，以领有本部发给之留学证书者为限”；申请登记时“须填具登记表，并呈缴国内学校毕业证件及国外学历证明文件”；留学生登记经审查合格后，由教育部依下列两项分别处理：“（一）国外专科以上学校毕业或国内大学毕业后在国外研究院研究一年以上者，由本部就可能范围内，按照本人专门研究，分别介绍服务，并得由本部指定相当工作，酌给生活费。（二）出国前在国内专科以上学校尚未毕业，出国后在国外专科以上学校亦未毕业者，由本部按照其所习学科分发于国内同等学校试读，俟学期试验及格后，编为正式生。”[28]登记的目的非常明确，即安排归国留学生就业或在国内相应的大学插班就学，但对留学证书的统一要求使未领留学证书者被拒之门外；因战争因素有不少留学生丢失了学历证书，所以对“学历证明”的要求也使部分留学生徘徊不前，所以最终到教育部登记的人数并不多。

3.制颁回国留学生服务简则。

为使归国留学生的安置工作有章可循，1939年7月国民政府教育部专门颁布了《抗战期间回国留学生分发服务简则》，该《服务简则》对归国留学生及聘用留学生的机构都提出了具体要求。比如，对于归国留学生，首先要求不能兼职：“留学生经分发服务后，应即呈缴不兼职证明书”；“留学生经分发服务后，如查明担任其他有给职务者，其生活费停止发给，并追还已领生活费，取销登记资格。”其次，应遵守工作单位相关规定：“留学生分发各学校或机关工作者，应受各该主管人员之指导，并遵守其一切规定。”再次，需拟定工作计划：“留学生分派在学校或机关任研究工作者，应自行拟定研究详细计划，商得主管人员同意呈部核定后开始工作。”对于任用归国留学生的单位，要求“留学生在各校担任研究工作时，各该校应予以便利”。教育部则主要负责为归国留学生推荐工作、发放薪水：“留学生经指定工作地点者，由本部直接发给”；“留学生服务有特殊成绩，经本部审查后，得酌予奖励。”[29]此《服务简则》确实为归国留学生的安置工作提供了重要依据，但其应急性的特点也十分明显，仅从时间上看，明确规定“前项工作时期暂以本年十二月底为止”，教育部为任用归国留学生的机构代发薪水仅半年时间，至于以后如何则未见具体说明。

（二）督促留学生归国登记。

全面抗战开始后，海外留学生纷纷返国，“其中多数为自动归国，亦有少数为国民政府教育部饬令回国者”。[24](p129)但滞留海外者仍然不少，且处境并不乐观，经济困难成为海外留学生的普遍困扰，国民政府为节省外汇、减少资金外流，不断督促海外留学生早日归国服务。1938年6月，教育部与财政部会商拟定的《限制留学暂行办法》，以不回国则不发外汇来逼迫海外留学生早日归国服务：“现在国外留学生，领有留学证书，出国已满三年以上者，一律限令在本年九月以前回国，逾期不回国者，一律不发外汇证书”；“现在国外留学生，未领留学证书者，请求外汇时，教育部一律不予证明。其愿即行回国，经驻外各大公使馆证明属实者，得呈请教育部发给回国旅费外汇证明书。”[4]1939年4月颁布的《修正限制留学暂行办法》再次强调海外留学生限期回国问题：“出国已满三年者，应令即行回国。但出国虽未满三年，而成绩不佳者，得令提前回国。已令回国之留学生，逾期不回国者，一律不发外汇通知书。”[5]国民政府以是否发放外汇来进行威逼利诱，这使部分外汇紧缺的留学生被迫返国服务。

教育部虽然颁布《登记办法》和《服务简则》，但留学生回国后到教育部登记的并不多。因“交通多阻，通讯登记多感不便，而回国留学生之旅居香港者为数不少”，为督促滞留香港的留学生回到国内就业，国民政府在香港专门设置了办理登记处：“兹查近年回国之留学生遵照上项规定办法履行登记手续者尚居少数，为明了各生在国外研究实况及将来回国后之工作分配便于统筹起见，爰特重申前令，即希留港各生于毕业回国后，务须检同毕业证件呈部登记，以资考核。”[30]于是，教育部又将《抗战期间回国留学生登记办法》在各大报纸重登一遍，以督促滞留香港的回国留学生迅速登记。

（三）推荐归国留学生就业。

按照国民政府教育部的《登记办法》和《服务简则》规定，返国服务的归国留学生其安置流程如下：留学生归国后到教育部登记——教育部审核通过后向中央各部、地方各省推荐归国留学生——中央各部或地方各省向所属机关推荐归国留学生——已任用归国留学生的机构填写考核表交给教育部——教育部凭考核表发给归国留学生薪水。按《登记办法》和《服务简则》规定，教育部为归国留学生推荐就业是其职责所在，所以在为留学生推荐就业方面教育部表现得最为积极。比如，1939年5月18日，教育部分别给经济部、中央社会部等部门发去相同的推荐公函：“值此非常时期，为发挥国家民族之力量，必使全国人民各尽其才，为抗战建国而努力。惟自抗战以来，由国外回国之留学生颇多失业，此不仅留学生个人之不幸，实亦国家社会之损失。本部有鉴于此，爰举办战时回国留学生登记，现经审查合格拟予统筹分发工作或酌予救济者，计七十六名，素仰贵部选拔人才不遗余力，如有相当机缘，对于该项人员，敬乞量予录用，以其专门人才得有发展能力之机会。”[31]同时附上留学生名单及《服务简则》各一份。至1939年7月，第一批登记合格的归国留学生都已分派工作，教育部又向经济部、中央社会部等部门推荐续请登记合格的归国留学生：“查本部自举办战时回国留学生登记以来，前经审查合格准予登记者约一百二十人，曾函请贵部量予录用，并承复允在案。现该员等大部分已分派工作，至深纫感。最近在本部续请登记，经审查合格者计有七人，均各学有专长，如有相当机缘，仍乞酌予选用，以其专门人才学有所用。”[32]不久，中央社会部就致函教育部：“查所介绍人员陈兴杰等七员本部皆可延用。”[33](p17)从教育部的来往函件可知，续请登记并审核合格的7名留学生都已分派工作。在教育部愿意暂时代发薪水的承诺下，各单位对归国留学生的任用是比较积极的，中央社会部就曾专门致函教育部：“本部拟将所有在贵部登记尚无工作之战时回国留学生均予以服务机会，前曾函请将其简历或登记卡片检送过部，仍希查照前函迅于见复。”[34]中央社会部主动函询、索要这些留学生的相关信息，可见其乐于接受教育部推荐的归国留学生。除了中央各部以外，地方各省、驻外使馆也积极向国内各部门、各机关推荐留学生，因篇幅关系此处不再赘述。

（四）部分留学生获得安置。

国民政府通过审核登记、组织培训、推荐就业等程序，虽然使不少留学生获得安置，但被安置者在归国留学生中的比例仍然有限。全面抗战之初，因短时期内返国的留日学生太多，同时给予安置有困难，所以国民政府在介绍工作之前对其进行了组织训练。留日训练班先后共举办两期，第一期举办于1937年9月至1938年6月，毕业者共有134人，[9](p1996-2002)因效果显著，1940年7—10月又举办了第二期训练班。两届训练班共约有600名留学生参加。这些学员毕业后，除少数被中统、军统任用以外，大多数被派往各军师政治部、军委政治部、后方医院、战地服务团等处担任一些政工职务。[35](p250)从人数来看，全面抗战之初约5000名留日学生返国，仅600名左右被安置工作，可见安置比例之少。据《申报》报道，自1937年7月至1945年12月，国民政府救助“回国留学生226人”。[22]也即国民政府安置归国留学生并给予生活费的共有226人。在全面抗战爆发后一年左右的时间里，有将近八千人回国，至抗战结束，回国留学生必然多于八千，如此比较，则可见国民政府在全面抗战时期救助的归国留学生并不算多。当然，有不少留学生被安置工作后并不需要教育部代发薪水，而且有许多留学生归国后自觅职业。比如国民政府教育部从1938年4月开始登记救济至1940年底，登记回国留学生共165人，“经自行觅得职业者91人”，[36]可见自觅职业者占绝大多数。一方面，教育部对归国留学生的登记要求比较多，很多留学生归国后不愿到教育部登记；另一方面，教育部对登记留学生的审核比较严格，比如第一批到教育部登记的有123人，经教育部审核合格者仅剩76人；[31]另外，归国留学生凭借自身的优势和特长，自觅职业较容易。诸多因素导致国民政府安置的归国留学生人数并不算多。

四、国民政府统制留学教育的特点

全面抗战时期，国民政府以统筹抗战为名，通过采取统一管理的措施，不断加强自身统治特权，“统制”一词成为战时国民政府的常用词汇。与其政治、军事、经济上的“统制”相适应，战时国民政府的留学教育也体现出“统制”色彩。

（一）政治上加强中央集权。

全面抗战时期，国民政府通过制颁各种留学法规，不断强化对留学教育的集中管理，以此来加强中央集权。在出国留学方面，除了教育部在全面抗战前期颁布的《限制留学暂行办法》及《修正限制留学暂行办法》之外，太平洋战争爆发后，教育部又颁布《留学教育方案》作为统领留学教育的政策文件。此外，教育部及其他各部还分别制定了具体的留学办法。如负责军事留学的军事委员会，1939年修正公布了《陆海空军留学条例》，[37]1941年颁布《军事委员会军训部民国三十年考选美国留学员生暂行办法》，[38]1942年颁布《选派海军官员赴英美参战与见习暨造船考选办法》，[39]1944年颁布《军事委员会军训部民国三十三年度留美陆军军官考选办法》等。[40]战时国民政府的留学法规之所以层出不穷，除了因应瞬息万变的战争形势之外，也是为加强中央集权而有意为之。

国民政府制颁留学法规的过程也是集中留学教育统制权的过程，这在留学证书制度方面表现得十分明显。留学证书制度是政府约束、管理留学生的重要手段，全面抗战之前，国民政府教育部多次强调出国前必须领取留学证书，但依然有很多留学生未领留学证书就出国留学。为统制留学以显示政府权威，全面抗战之初国民政府教育部在《限制留学暂行办法》中强调：“现在国外留学生，未领留学证书者，请求外汇时，教育部一律不予证明。”[4]这是对前期未领留学证书者的惩罚性警示。在具体实施时，全面抗战时期国民政府所举行的所有出国留学考试，都必须领取留学证书，否则不准购买外汇，更不给办理出国护照。在对归国留学生的安置及对海外留学生的救济方面同样如此要求。1937年9月颁布的《留日返国学生救济办法》，规定留日返国学生必须到规定之处登记，“请求登记之学生，以领有留学证书及驻日留学生监督处所发学籍证明书者为限”。[25]1939年1月颁布的《抗战期间回国留学生登记办法》也规定：“申请登记之留学生，以领有本部发给之留学证书者为限。”[28]1939年6月教育部颁布的《修正抗战期间国外留学生救济办法》再次强调：“未领留学证明书之学生，请求救济一律不予核准。”[14]毫无疑问，未领留学证书者不能享受政府所规定的救助待遇。国民政府希望通过这些法规文件使留学生对政府的法令和权威重视起来。

全面抗战时期，国民政府通过制颁留学法规，将留学证书制度、统一考试制度等中央集权的旨意贯彻其中。如此，地方各省以及留学生个人的出国留学事务都掌控在中央政府手中，与战前相比，大大加强了中央政府的统制权，并将这种做法延续到战后，甚至在国民党退居台湾之后仍有沿袭。比如自费留学生参加全国统考的做法在台湾地区就一直延续到1970年代，可见其影响之深。

（二）思想上加强党化教育。

党化教育是国民政府自成立以来一以贯之的做法，但在全面抗战之初，国民政府教育部在调查国外留学生时竟然发现：“我国留埃学生对于党义略有认识者鲜如凤毛麟角，此次参加谈话之十七名学生，无有知五权宪法为何物者，岂非骇人听闻！本党治国十余年，施行党义教育不遗余力，此等优秀青年，未沾而化，实为憾事。”[9](p2080)据此，国民党认为加强对留学生的思想教育甚为必要。另外，全面抗战时期，与国民政府并存的还有占据半壁江山的日伪政权和在抗战中不断壮大的红色政权，为巩固政权并防止留学精英为别人所用，国民政府通过留学考试和思想培训等手段，不断加强对留学生的思想灌输，以此实现“在本党指导下的国民政府派遣留学生，养育人才乃供本党使用”的目的。[41]

国民政府加强党化教育的重要举措，其一是留学考试必考“党义”相关内容。全面抗战时期，公费留学考试中几乎无一例外地要求考生必考“党义”或“三民主义”的内容。第一届自费留学考试也要求“普通科目”中必考“三民主义及本国史地”内容，“口试注重考生之仪表及思想等”。[11](p869)在成绩计算方面，三民主义及本国史地占20%，比以前规定的15%又加大了比重。其二是规定学生出国留学之前和毕业回国之后必须参加中央训练团培训。1943年教育部颁布的《留学教育方案》特别强调：“公费、自费留学生出国以前，应调赴中央训练团受训。其已在国外未经受训者，应于回国后入团受训。公费留学生未入党入团者，分别介绍加入党或团。”[9](p2085)此后，教育部出台的多个留学办法都要求留学生必须参加培训，比如第一届自费留学考试规定：“自费留学生考试及格送往中央训练团党政训练班集中受训，受训完毕后办理出国手续。”[42]许多被邀请到国外交流讲学的教授也都必须参加中央训练团的培训。不仅要求国内学生出国前要受训，而且要求1943年以后归国的留学生也要接受思想培训：“以后凡由国外留学归国之学生应一律先入党政班受训，其已指派工作者亦应令其补入党政班受训。”为此，教育部还专门拟订调训办法：“自三十二年五月起，凡国外留学生无论公费生、自费生或由各机关派遣出国研究及实习者，在其毕业回国后应入中央训练团党政训练班受训。”[43]这使很多已经归国的留学生诚惶诚恐，甚至主动向教育部请求受训，此类案例不胜枚举。

国民政府过度加强党化教育，其负面影响可谓不小，甚至直接影响到留学生的派遣。比如1943年底举行的第一届自费留学考试，录取的327名留学生按规定在1944年初陆续受训完毕，但他们绝大部分都被阻留至1944年秋才陆续放洋，其直接原因就是国民政府对留学生的思想控制，导致国内外舆论对其大肆谴责。“哈佛大学教授波利发表一备忘录，斥责中国政府干涉留美中国学生的思想和言论的自由”，“哈佛大学某权威团体向美国政府提议，在中国政府未取消留学生思想监督以前，美国各大学及学院应停止接受中国留学生”。[44]迫于舆论压力，国民政府行政院于1944年4月宣布所有留学生一律暂缓派遣，致使已录取的第一届自费留学生在国内滞留半年多时间。

总的来说，国民政府的党化教育不仅收效甚微，而且负面影响不小。姑且不论有多少留学生归国后忠心为国民党政权服务，即便在当时，至少让许多知识青年对国民政府的党化教育产生了不满甚至是反感情绪。

（三）经济上严管留学经费。

全面抗战时期，国民政府对留学经费的控制十分严格，其主要目的就是减少政府开支、节制资金外流。从留学经费的来源看，除了外国提供的奖学金、助学金之外，就是外国的信用借款，国民政府很少从国库中拨款来培养留学生。在此以一典型事例说明。1942年10月5日，英国驻重庆使馆官员给教育部高等教育司司长吴俊升的信中说，英国大学准备接收16名中国研究生，其中10名由英国文化协会提供奖学金，其余6名由国民政府或学生个人支付，并说明16名留学生的旅费从英镑借款中支拨。但为减少国库开支，吴俊升在回信中说明，国民政府只能选派10名研究生，而且其学费由英国文化协会提供，其旅费将从英镑借款中支拨。[45]可见，国民政府为减少开支而宁愿放弃6名学生出国留学的机会。事实上，全面抗战时期国民政府派遣的留学生，其学业经费多数由外国提供，而其旅费与治装费则多从国外借款中支拨。如1943年英国工业协会提供的31名奖学金实习生和英国文化协会提供的10名奖学金研究生，按照协定，他们在英学习期间的费用全部由英国工业协会和文化协会提供，其旅费及治装费虽由国民政府提供，但都是从英镑借款中支拨的，这从教育部致行政院的呈文中可以看出：“至于实习员之治装费及出国旅费，拟请钧院援前项研究生先例，在英借款项下拨给实习员旅费。”[11](p883)此后，1944年底英美奖学金考试录取的留学生，在英美两国的费用由英美两国提供，其旅费和治装费也是从英美两国的信用借款中支拨。教育部官员曾说：“论者多责备政府，既有大量金钱可以派遣留学生，何以不以此款充实国内研究院，所不知，留学用费系取信用借款，而研究院所经费则取自国库，两者来源不同，固不能拖彼注此也。”[46]这再次说明，全面抗战时期国民政府所派遣的留学生，其留学经费多出自信用借款和外国捐助。

为节制资金外流，国民政府对外汇的控制非常严格，这从国民政府颁布的留学政策中可见一斑。1938年颁布的《限制留学暂行办法》规定：“逾期不回国者，一律不发外汇证书。”[4]1939年颁布的《修正限制留学暂行办法》依然对留学生的外汇申请控制很严：“已令回国之留学生，逾期不回国者，一律不发外汇通知书”；“已在国外之自费生，除第七款所列各情形外，无论学习何种科目，一律不核给外汇。”[5]国民政府以核发外汇作为控制留学生的手段，教育部官员也承认对留学生的外汇控制十分严格：“自抗战军兴，政府统制外汇……本部现正严格执行此项办法，不稍通融。”[47]除了严格控制出国留学生的外汇申请，国民政府对于海外留学生的救济和外汇申请也控制很严，这在上文中已有论述。

（四）专业上重视实类学科。

全面抗战之前，国民政府就非常重视实类学科留学生的选派。全面抗战时期，国民政府对实类学科的重视有过之而无不及，这从其颁布的一系列留学法规中能明显地看出来。1938年颁布的《限制留学暂行办法》第一条即明确提出：“凡选派公费留学生及志愿自费留学生，研究科目一律暂以军、工、理、医科有关军事国防为目前急切需要者为限。”[4]1939年公布的《修正限制留学暂行办法》仍然突出实科的重要性：“特准派遣之公费生，以研习军、工、理、医有关军事国防为目前急切需要者为限”，“已在国外之公费生，如系学习军、工、理、医有关军事国防之科学，其学费、生活费及回国川资，应核给外汇。”[5]太平洋战争爆发后，国民政府开始提倡出国留学，但在留学科目上仍十分重视实类学科。1943年制定的《教育部选派公费出国研究实习员生办法草案》，拟派遣700名留学生，其学科分配计划是工科330名、理科200名、医药卫生科120名、农科50名，[9](p2095-2096)全部是实类学科，由此可见国民政府对实类学科的重视程度。

从实施结果来看，限制留学政策颁布后，出国留学生选择实类学科的人数明显增多。以庚款留学生来说，1937—1944年共举行两届庚款留美考试和四届庚款留英考试，共录取135人，其中研究文类学科（包括文学、历史、法学、管理、教育、经济等）的共有28人，研究理、工、医、农等实类学科的共有107人，两者比例约为1比4。再看奖学金留学生的选拔结果，1943年英国文化协会奖学金选派的10名研究生和英国工业协会奖学金选派的31名实习生，所习学科全是理工类；1944年底由教育部组织的英美奖学金留学考试，最终录取的195名留学生中，工科129名，理科18名，医药科15名，农科25名，文法科仅有8名，[2](p880)可见各学科修习人数差距之大。除了中央选派的留学生之外，地方各省，主要是云南、广西两省最终选拔的留学生，几乎都学习理工医农等实类学科。这固然受当时当地发展的需要影响，但在很大程度上是响应国民政府号召的结果。战争时期相对重视与军事相关学科可以理解，但如此畸形地重视实类学科，几乎到了完全忽视文类学科的存在，必然会造成文理科严重失衡的结果。

五、结语

全面抗战时期，日本妄图吞并中国，而红色政权的存在一直被国民党视为心腹之患，再加上内部存在投降、分裂分子，迁都重庆的国民政府时刻有被颠覆的危机感。国民政府以统筹抗战为名，不断加强对政治、军事、经济、文化教育的“统制”，以达到在抗战中完成建国运动的目标。应其“统制”需要，国民政府在留学教育方面也实行统制政策，由政府颁布统一的管理法规，对国内留学生的选派、海外留学生的救济、归国留学生的安置都实行严格管控。不可否认，在全面抗战的混乱时局下，国民政府勉力维持高等教育，在某些方面确实做了不少努力，也收到了一定成效，但由于“统制”过死，管控太严，政治色彩浓厚，使原本该有的良好效果大打折扣，不仅派遣留学生人数跌入谷底，对海外留学生的救济与归国留学生的安置也不尽如人意。综观全面抗战时期国民政府的留学教育，政治上加强中央集权，思想上加强党化教育，经济上严管留学经费，专业上重视实类学科，是其管理留学教育的典型特征。在强敌入侵、内政不稳、经济困难、人才缺乏的形势下，其留学教育管理明显具有时代的烙印。从总的来说，国民政府加强政治统治、节制资金外流、培育专业人才，既是瞬息万变的形势所需，也是其巩固政权的手段。其管理举措虽在一定程度上有统筹抗战的必要性，但其负面影响也不容小觑。