对涉农项目资金实施财会监督的思考

李晓煜

摘要：加强涉农项目资金监管是新时期财会监督重要内容，明确财会监督主体是强化涉农项目资金监管的前提，会计监督是财会监督的一个方面，要规范财会监督形式，保障财会监督质量。

关键词：涉农项目资金 财会监督 会计监督 财政监督

对涉农项目资金开展财会监督是保障党和国家惠民惠农政策落实、提高财政资金使用绩效的重要举措。2020年1月13日，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表了重要讲话，首次提出将财会监督与审计监督、统计监督等一并作为党和国家监督体系的重要组成部分，对财会监督工作在新时期国家治理体系和治理能力建设中的新定位、新职能提出了更高的要求，为今后财会监督指明了方向。本文就涉农项目资金开展财会监督提出个人浅见，旨在抛砖引玉。

一、涉农项目资金财会监督的主体

明确财会监督主体是强化涉农项目资金监管的前提。从现行法律法规所赋予职责职权看，实施财会监督的主体应当包括两个方面，即单位财会部门的会计监督和财政部门的财政监督，但是财会监督不能等同于财政监督，财会监督包含面更广，它们有各自的不同点和不同作用。

（一）单位会计监督

《会计法》明确了会计基本职能是核算和监督。一是从经济往来现象看。凡是涉及到资源配置的地方，就需要会计核算，无论是市场资源、社会资源，还是公共资源，都不例外。那么对涉农项目的监督职能自然应由单位财会部门来实施基层监督，这种监督是对涉农项目事前规划、设计、预算、评审、政府采购和招投标等项目前期参与式监督，事中项目建设、票据审核、拨款、成本管理、项目结算、财务决算、项目移交等项目实施过程和结果的过程式监督。这一监督也是单位内部控制的要求，可以增强单位财会人员法律法规意识和责任意识，发挥其熟悉单位管理现状、合理调配资金、落实成本核算、费用监督、资产管理、税（费）率变化的长处，更重要的是在实施绩效管理的机制下，项目绩效评价已经成为一种趋势，离开了单位财会人员组织或参与，绩效评价是很难开展的。二是从在管理现状看。权力运行集中体现在对资金、资产、资源等的管理和使用，这些行为都要通过财务成果来表现。因此，单位会计监督也必须成为财会监督体系中极其重要的一环。可以说，单位会计监督既是一种内部监督或者是基层监督，也是一种社会监督，为规范项目管理增加一道“防火墙”，能够改变过去财会边缘化、工程腐败化的现象。有了这种监督，就能从源头上杜绝许多违规行为，为市场运行和经济社会发展构建坚实的防护基础。

（二）实施财政监督

党的十八届三中全会明确提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。财政作为会计主管部门，财政监督需要切实运用好预算监督和会计监督两大基础工具，对单位财务成果实施再监督，但财政监督是事后监督，是对财政规定、会计制度落实情况监督，是一种更高层次的、专业性的监督。

一方面，涉农项目资金是政府公共资源配置亦即分配的结果，需要单位财务行为来反映，以体现公共政策和政府活动落实的具体结果。公共资源配置属于稀缺资源事关公众利益，并与公共权力行使直接关联，因此，财政监督从表象来看是针对“财”，实质上是针对“权”，通过财政监督，保证党的惠民惠农政策有效落实，财政资金发挥效益，体现财政是国家治理的基础。另一方面，財政是经济社会的综合反映，没有真实、完整和准确的单位财务成果，政府对经济社会的认识和决策就会丧失前提，财经纪律和法规也就会形同虚设，社会公平正义也就无从谈起。财政监督对反映单位财务成果、会计信息质量是否真实、全面、准确就提到了重要的位置，也就是对会计核算和会计监督的一种再监督。

可见，会计监督与财政监督尽管有各自不同特点，但二者在监督对象上是共同的，监督目的上是一致的，构成了财会监督统一体。

二、会计监督是涉农项目资金财会监督重要形式

会计是通过核算和监督来反映经济活动信息。对涉农项目开展财会监督，无论是从法律赋予的职责，还是现实管理需要看，会计监督的必要性日益显现，应当成为财会监督的重要形式，以保障国家财经纪律、财会法规有效落实。

（一）法律定位

《会计法》赋予会计的基本职能是核算和监督。会计的核算职能是对特定主体的经济活动进行确认、计量和报告，这是会计最基本的职能。会计的监督职能是审查特定主体经济活动会计核算的真实性、合法性和合理性，主要是检查各项会计核算是否根据实际发生的经济业务进行，检查各项经济业务是否符合国家有关法律法规，执行国家各项方针政策，检查各项财务收支是否符合客观经济规律及经营管理方面的要求，保证各项财务收支符合特定的财务收支计划，实现预算目标。涉农资金是有具体专项用途的，既要符合党和国家的方针政策，又要注重资金使用绩效，有必要对涉农项目资金使用真实性、合法性和合理性的监督，对涉农项目资金实施会计监督责无旁贷。

（二）资金适用范围

涉农项目资金是巩固脱贫攻坚成效，有效衔接乡村振兴的重要抓手。主要包括农村公路建设、高标准农田建设、农村饮水安全等农村基础设施建设类资金，耕地地力保护补贴、农机具购置补贴、农村救济、农村五保供养、农村低保、危房改造资金对涉农个人补助或补贴类资金，种植业、养殖业项目农业生产发展类资金，退耕还林、农业生态治理保护等生态建设资金类等。适用范围广、与广大人民群众密切相关，群众关注度高，资金使用效益社会影响大，加强惠民资金事前事中事后过程监督十分必要。

（三）实际管理情况

一是项目管理从项目设计、预算评审、政府采购、招投标、项目实施、资金拨付、竣工验收有其一套完整的管理程序，会计监督应是这些程序中的重要一环，预算编制、税费变动、材料费、人工费、工程机械费等是项目成本的内容，如果会计监督与项目实施两张皮，就会导致一系列问题发生；二是目前涉农项目多数是财政报账制，资金管理部门与项目实施单位各负其责，资金管理部门只能对报账资料的完整性负责，而对合法性和合理性就很难把握，形成了财政想管没有能力管，项目实施单位财会部门想管而管不了，发挥不了就地就近监管的作用；三是审计、监察监督是一种很好的监管方式，但是这些监督属于事后监督，形成不了事中监管态势，容易形成“监管盲角”；四是近几年各级对财会监督过多的强调的是财政监督，而对会计监督的作用没有很好发挥，导致许多单位财会人员对管理存在的问题视而不见甚至参与其中，会计监督职责没能有效发挥，财会监督“合力”没有形成。

三、如何开展涉农项目资金财会监督

随着中国特色社会主义进入新时代，财会监督也要与时俱进，要从此前相对单一的财政监督领域向联合性监督转变；从事后监督向事前评审招投标程序性监督、事中支出审核决算合规性监督、事后效益评价绩效性全程管理监督转变。

（一）注重提高综合素质

一是统一思想，转变观念，加强政治和政策理论学习，切实增强财会监督重要性的认识，积极组织各级各类财会人员认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想，形成全社会支持财会监督的局面；二是加强财会法规知识培训。重点开展《会计法》和《预算法》《政府采购法》及其《实施细则》的学习培训，加强对各类财政规定、会计制度的学习，增强依法理财、依法监督的自觉性和主动性；三是加强业务能力培训，通过网上培训、现场教学、岗位交流等方式提高履职能力；四是落实好《会计法》，健全完善会计监督机制，提高财会人员的社会地位，对坚持原则的财会人员给予保护表彰，切实维护财会人员的权益。

（二）理清财会监督重点

对涉农项目资金财会监督需要关注的重点有，一是在立项方面主要有内部控制机制不健全，决策不规范，没有建立“三重一大”民主决策机制，项目立项不科学等；二是在项目前期方面主要有预算评审不及时，政府采购制度执行不到位，工程招投标不规范等；三是在项目建设管理方面主要是合同意识不强，预算管理不到位，项目变更未按程序审批，项目超预算，追加预算指标未按规定用途使用，政策落实不到位，税费变化没有及时变更，工程管理不到位，偷工减料导致项目质量存在瑕疵等；四是在项目验收管护方面主要表现是工程验收不严谨，项目以结算代替决算，后期管护流于形式，绩效评价流于形式等；五是在资金使用方面表现是现金使用管理不规范，往来款长期挂账，违规管理使用项目管理费，违规管理使用工程前期工作费，挤占挪用专项资金等。这些问题贯穿项目建设、资金使用全过程，需要会计监督与财政监督协力发挥作用。

（三）为财会监督提供制度保障

财会监督是顺应时代发展要求的一种专业的、全过程的监督，构成了“监督链”中的一环。这一监督需要有强力的制度来保障，需要从监督主体、对象、程序、问题处理、数据共享等方面来规范，需要明确基层会计监督与财政专职监督的区别与联系，理顺两类不同监督形式的关系，注重两类监督的各自作用，不能强調某一个方面而忽视另一方面，引导基层会计发挥监督前哨作用，以提高专业化财会监督水平和依法履职能力。

参考文献：

[1]蔡晓峰.加强财会监督应把握好四大关系，中国财政，2020.10.

（作者单位：河南省光山县财政局）

责任编辑：凌玉