协同视域下财政支农资金使用效率研究

杨明

摘要：新时代下，我国面临的“三农”问题仍然不可小觑，需要政府相关部门的大力扶持，尤其是在财政支农资金方面。但长期以来我们一直关注的是财政支农资金使用效率问题在于“政府”，却极大忽略了财政支农资金的使用效率也在于“多主体”，需要多主体协同进行。在以往的财政支农资金的使用运行及监督方面仅是政府单方面发挥作用，效果不明显。因此本文基于当前财政支农资金使用效率上存在的问题，从协同视角出发，结合政府、人大、社会公众等参与主体的优势，提出在构建以政府为核心，人大和社会公众协同参与的“一心两翼多主体”协同下的使用体系对提高财政支农资金使用效率的优化对策。

关键词：协同视角 财政支农资金 监督体制

党的十九大以来，中共中央对“三农”工作做出了新的重大部署，特别是对“三农”发展问题提出了新的要求。现如今，我国经济全面步入新常态的新阶段，“三农”的发展面临更加复杂的内外部环境和诸多新挑战，为此2020年中央一号文件提出优先保障“三农”投入，继续加大中央和地方财政“三农”投入力度，但随着财政支农资金支持力度的不断加大，财政支农资金的使用效率成为多方研究关注的焦点，本文从协同视角出发，通过构建以政府为核心、人大和社会公众协同参与的“一心两翼多主体”协同下对财政支农资金使用的监督体系，发挥协同效应，保障财政支农资金的高效运转，提高财政支农资金的使用效率，对推动农业农村发展，助力乡村振兴建设具有重要意义。

一、财政支农资金的使用特点

（一）财政支农资金发放透明度低

财政支农资金主要是用于支持农业农村建设发展的专项资金，富乡富民，但是农民对财政支农资金使用的具体情况并不了解，只了解有补贴的相关政策，想要深入了解，也没有有效途径来获取相关信息，公开的信息较少，透明度较低。

（二）财政支农资金下放的滞后性

国家对“三农”补贴力度大，但财政支农资金的下放需要经过多重程序来运行，从上级部门到下级部门，从内部到外部等等，在一定程度上具有滞后性，最后真正到达农民手中的时间较慢，对于农业发展，农村建设影响较大。

（三）财政资金使用的分散性

财政支农资金使用主要对象是“三农”，而我国是农业大国，农村人口多，因此需要的财政支农资金较多，并且推动农业农村发展的需求项目众多，分散性强，而很多项目都存在重点不够突出等问题。

二、当前财政支农资金使用存在的问题

（一）财政支农资金结构不合理

首先，在财政支农资金结构中，财政用于生产性支出和农业基础设施支出的比重较小，而用于各项事业费的比重较大，可能出现政府多次补助，交叉补助的现实情况，财政支农相关资金不能高质量利用。在农村建设上，公共事业方面投资分配也不尽合理，如种养项目在扶贫、农业、畜牧等部门间存在交叉投资。其次，在基本建设性支出中，用于大中型水利、生态建设所占的比重较大，而直接用于改善农业生产条件的中小型基础设施建设的比重较小，在财政资金对农户个体补助以及个体项目单位的标准偏小，这可能会影响农民农业生产的积极性。最后，在财政支农资金投入中，用于流通环节补贴的资金过高，而用于生产补贴的资金较低，特别是在农田种植技术，农村社会化服务等方面，对个体户的事业发展补助比较少，使得财政支农资金结构严重不合理，影响农业农村持续健康发展。

（二）财政支农资金管理滞后，使用效率低

财政支农资金分散，中央一号文件多次要求加大财政支农资金投入与整合力度，重点在于合理利用财政支农的相关资金，提高财政支农资金的使用效率。虽然国家政策文件多次强调，但由于财政支农资金涉及的管理部门比较多，同一项目多部门交叉管理，缺少多主体协同来实施监督使用，协同思维意识淡薄，资金整合力度不佳，财政支农资金管理模式仍然比较落后，普遍存在中间环节多、资金“在途”时间长、运行缓慢、监督管理不到位，这使得财政支农资金难以形成合力，极大地影响了财政资金的使用效率。除此之外，地方配套资金政策执行也存在较大问题，难以落实到位，管理不当，透明度较低。

（三）财政支农资金监督体系缺乏协同性思维

财政支农资金使用是一个多主体协同管理过程，不仅仅是政府独立管理事情，因为政府在管理过程中可能存在大量公权力触及不到的角落，在某些领域的管理绩效上存在“政府失灵”的现象。以往的财政支农资金使用多是上下级政府间以及政府多部门间运行的事情，一个项目多个部门交叉重复，加上公开透明度较低，导致财政支农资金具有严重的滞后性，极大地降低了财政支农资金的使用效率，在财政支农资金使用的每个环节上缺少多主体来进行监督运行，协同性思维弱化。

三、政策建议

（一）协同视域下建立健全人大对财政支农资金的监督体制

加强人大对财政的监督，首先需要加强预算财政支农资金草案的审查力度，提高预算编制的科学化。为保证財政支农资金在依法编制的前提下更为科学、合理和严谨，一是督促政府及财政部门提前做好预算编制，改变过去年底才着手编制下一年度预算的做法，编制出准确的部门预算支出方案，调整预算科目设置。对财政支农资金的支出要详细分类分档，对专项支出要分类依次落实到具体项目上，从而提高预算编制的精细化水平。二是地方人大要邀请财经方面的专家参加审查，使财政支农资金预算草案得到优化升级，为人大审议批准预算做好基础性工作，保证预算审查的质量。三是改进审议表决方式，增强财政支农资金预算审查的实效性。地方人大在审查批准财政支农资金预算草案时，要对财政资金安排的合法性、合理性进行评价，特别是对预算调整方案严格把关。要坚持“先有预算，后有支出，严格按预算支出”的原则，杜绝先发生支出，后列入预算调整形成事实的情况发生，体现决策的科学化和民主化，提高财政支农资金的使用效益。此外，需要加强人大干部队伍建设以及地方人大财经机构工作人员、人大代表对财政支农相关法律知识和专业知识的学习和培训，切实建立一支能够熟练掌握审查监督工作的专业队伍，保障财政支农资金监督的常态化。

（二）协同视域下加强公众对财政支农资金的监督

财政支农资金的使用监督仅仅依赖单个主体难以发挥出最大效益，需要发挥公众的社会监督作用。财政支农资金投入目的就是要解决好人民群众最为关切的问题，财政支农资金效益高不高的评判标准之一就是人民群众“满不满意、高不高兴”。因此需要在社会公众监督的帮助下才可能更加有效。加强公众监督财政支农资金需要考虑参与的主体，一般参与监督的主体有政府部门、企业、公民和大众传媒等。因此，公众在监督的过程中需要政府部门的费用支持，企业部门要有社会责任积极参与，公民要进行自我教育，学会和愿意参与财政支农资金的分配与管理的监督。其次，需要优化社会公众参与财政支农资金使用的渠道，积极开展问卷调查、信访、听证会等方式，保障社会公众参与到监督财政支农资金使用中来，从社会公众的意见中体会财政支农资金的使用效益。

（三）协同视域下建立健全政府财政内部监督体制

政府财政内部监督是一个重要的客观保障，它主要是依赖于财政支农资金管理的内部会计监督，实际上是一种微观层面的监督形式，具体由财政支农资金管理内部会计机构、会计人员以及经营管理者、内部审计机构和人员等对财政支农资金的使用情况及其所反映的“三农”经济活动、成果等各方面进行核算监督和制度监督。首先需要严格执行政府财政内部检查程序，强化检查纪律，严肃对待，内部人员对职责分工执行程序要清楚明确。新时代，需要改变传统的政府财政监督检查工作方式，要将财政支农资金使用与信息化、数字化建设工作密切结合，实现现代化的监督检查管理运行机制；其次需要强化政府财政内部领导干部“新思想”意识，更新观念，使自身素质能力与工作要求精准匹配，责任意识与工作重要性精准匹配；最后需要进一步完善政府财政内部监督体系，从人员到工作都要做好，从而保障财政支农资金的使用具有高质量、高效率。

（四）协同视域下发挥主流媒体的监督作用

在当前互联网技术飞速发展的背景下，自媒体时代已经到来，每一个社会个体都可能成为社会的中心，生活中的任何日常在网络平台上都可能成为舆论焦点和公众讨论的热门话题，任何带有偏见的文章、恶意篡改的音频都有可能引起公众疑虑与矛盾，制造社会对立，成为社会公共治理危机。在“县”这一关键的行政区域场所，县级主流媒体在信息传播、民意表达、主流价值弘扬等方面长期缺位导致其越来越被边缘化，而被边缘化主流媒体的发声则很难再引起公众的注意与重视。因此，主流传媒要积极发挥在县域财政支农资金使用监督的重要作用，尤其是县级融媒体要充分发挥监督的社会功能，加大县域内媒体中心的基础设施建设，提升技术信息水平，扩大其影响力，起到疏导社会矛盾和情绪的重要作用。同时，政府部门要积极对各媒体平台的行为进行引导，制止不良、不实言论等不和谐因素在县域内的恶意传播，避免社会矛盾积累，出现负面危机。

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