城市土地储备制度对住宅价格的影响

李春燕

摘要：城市的发展建立在土地供应的基础上。土地与房地产不仅是生产活动的主要投入要素，而且还是家庭消费和投资的重要资产。随着城市化进程的加快，对城市土地的需求不断加大。土地位置的唯一性、产品异质性、资金需求量大和引致需求的四个特性就决定了土地与房地产市场在城市建设和经济发展中起着重要的作用。本文通过主成分分析，建立多元线性回归模型来研究土地储备对住宅价格的影响。结果发现，土地储备对住宅价格的上涨有一定的调控作用。

关键词：商品房价格 土地储备制度 土地价格

一、引言

土地储备是指各级人民政府以及土地行政主管部门，依照法定程序在批准权限范围内，依据城市规划、土地利用规划，对收购、征收或其他方式获得土地使用权的土地进行前期开发、平整和储存的行为。国外土地储备制度实施的时间比较长，很多学者对其进行了相当深入的研究。我国土地储备制度建立的时间较晚，1996年中国第一个土地储备中心在上海建立，拉开了中国土地储备制度的序幕。王莉、彭贤伟（2017年）通过对贵阳市房屋销售均价与土地储备数量进行了分析。结果表明，土地储备行为对住宅价格的上涨有调控作用。陈玉光、邓子部（2012）认为我国土地出让制度法律法规不健全、土地出让市场缺乏有效监管，在出让过程中出现寻租等问题。

二、土地储备制度的现状

（一）土地储备制度的发展历程

在1996年以前，我国不存在土地储备制度，而是由开放商和其他用地单位对一定区域内的土地进行统一的拆迁、安置和补偿，并进行城市基础公共设施的建设。但这种方式造成了我国土地资源大量的浪费，降低了土地利用效率。为了促进土地资源的优化配置、规范土地的供应方式、盘活闲置土地，推出了土地储备制。从整体上来看，土地储备制度的发展大致经历了3个阶段。

1.起步阶段。1996年11月上海市成立了中国第一个土地储备中心，拉开了中国土地储备制度的序幕。紧接着杭州市、青岛市也根据自身发展情况出台土地储备制度相关的法律法规。1997年《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》，为土地储备的实施提供了法律支持，同时也明确了实施土地收购、储备和出让的程序要求。1999年4月，青岛市政府下发了《关于加强房地产开发项目管理的通知》采取切实有效的措施，加快对1991年以来的国有土地使用权出让、转让地块遗留问题的处理;加强宏观调控，盘活城市地产，逐步建立土地储备制度。1999年11月，杭州市颁布《关于进一步深化国有土地有偿使用制度改革推行土地使用权招标、拍卖出让的通知》指出，市区范围内需要盘活的土地以及新增建设用地中用于商品房开发的土地，都必须统一纳入政府的土地储备库。

2.推广阶段。在经过上海市、杭州市和青岛市几年的实践发展后，其他省市相继推行了土地储备制度。2000年1月，国土资源部出台《关于建立有形土地市场促进土地使用权规范交易的通知》扩大了土地储备的范围。2001年4月，国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。2002年1月，北京市国土房管局发布《关于加强国有土地资产管理意见建立土地储备制度的意见》指出，要建立土地收购储备制度，同时成立了北京市土地整理储备中心。2002年8月，重庆市发布《重庆市国有土地储备整治管理办法》，自2002年10月，将“土地储备”分为土地储备和土地整治两部分。2004年8月经深圳市人民政府批准，深圳市土地储备中心成立。

3.全面发展阶段。2007年11月，《土地储备管理办法》的颁布，标志着我国的土地储备制度已经进入规范化运作阶段。2010年9月，国土资源部下发“两整治一改革”目标通知，提出各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场的开发。2012年12月，发布了《关于加强土地储备与融资管理的通知》，提出建立土地储备机构名录，加强土地储备机构管理。2016年2月，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》指出，县级以上法定行政区原则上只能设置一个土地储备机构，且要求土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担。2017年5月，《中华人民共和国土地储备管理法》界定土地征收的公共利益，将不符合公共利益范围的推出征地范围，意味着土地储备的重心更多地将转向存量土地。2018年修订后的《土地储备管理办法》要求各地编制土地储备三年滚动计划，制定年度土地储备计划。2019年《关于印发土地储备项目预算管理办法（试行）的通知》表明，土地储备项目库要和土地储备三年滚动计划、年度计划同步编制更新。实现土地储备信息系统与地方政府债务管理信息系统的互联互通。

（二）土地储备制度的功能

1.提高土地使用效率。目前我国土地的利用效率低，主要表现在：一是利用率低，闲置土地比率高;二是单位土地的产出率低。扩张占用农业用地的压力很大，农业用地转换为非农业用地，给农业生产造成了不良影响。土地储备机制的运作：一是通过征地、收购、置换等方式，把盘活城市存量用地与农用地转至为非农用地的城市用地增量的方式结合;二是通过收购国有企业土地，对原企业使用的划拨或批租土地使用权进行补偿，不仅解决了国有企业进行改制重组实现解困，为企业改革提供了资金，加大了对企业改制和摆脱困境的支持力度，而且加快盘活了闲置土地，提高了土地资源的利用效率。

2.统一土地供应渠道。政府通过收购、回收、置换等方式收回土地使用权，在完成房屋拆迁补偿和土地平整工作后再出让土地使用权，有助于形成公平竞争、公开透明的土地一级市场秩序，防止在土地使用权出让过程中出现寻租腐败的行为。

三、北京市土地储备行为对房地产市场影响

房价影响因素的分析。本文采用主成分分析的方法，對房价的影响因素进行主成分分析。利用降维的思想，把多个指标转换为几个综合指标的多元统计。本文采用北京市常住人口数量（x1）、生产总值（x2）、人均可支配收入（x3）、建筑业总产值（x4）、房地产企业土地购置费（x5）作为影响房价的主要因素进行主成分分析。查阅《北京市统计年鉴》获得相关数据，因为土地储备制度是从1996年开始实施的，所以文本选取了北京市1996年——2018年的数据进行分析。

用SPSS软件将1996年——2018年北京市商品房价格影响因素数据进行处理后，得到KMO检验结果为0.859>0.6，可知各个变量因子之相关度高，可以进行主成分分析检验。

由表2可知，特征值λ>1的主成分只有一个，其特征值λ=4.756，这个主成分的总方差为95.111%，可以代表原先5个指标的95.111%。

根据表2中的特征值λ=4.756和表3中的成分居中系数，计算相应因素的权重。于是可以得到主成分的表达式：

F1=0.443x1+0.431x2+0.455x3+0.454x4+0.452x5 （1）

将北京市商品房价格影响因素数据进行标准化后带入主成分表达式（1）中可以得到各个样本的主成分得分。

由于土地储备制度是国家用来调控土地市场的一种行为，是不易量化的定性因素。所以需要设置虚拟变量来表示土地储备制度，在分析年度内如果出台相应的政策则设置为1，反之为0。将主成分分析的结果作为自变量X1，土地储备制度的虚拟变量作为X2，进行多元线性回归模型的拟合。

由表3拟合优度检验可知R2=0.948，表示在商品房价格取值的变差中，能被主成分分析结果和土地储备制度的多元回归方程所解释的比例为94.8%。说明多元线性方程的拟合优度很好。

由表4可知。Sig=0.000<0.05，说明拟合模型通过了F检验，模型总体是显著的。可以认为方程回归效果显著。

由表5可知，常量显著性水平Sig=0.000<0.05、F1的显著性水平Sig=0.000<0.05、政策的显著性水平Sig=0.045 <0.05，说明常量、政策因素和主成分分析都通过了T检验。将通过检验的参数引入主成分分析的线性回归方程式，可以拟合到实施土地储备制度对北京市房价变化影响的回归方程：

Y=12154.121+1881.145×政策因素+4106.434×F1 （2）

由此可知，实施土地储备行为对商品房的价格会产生正相关影响。土地储备越多，商品房的售价就会越高，即住宅价格会随土地储备量的增加而呈现出上涨趋势。当住宅价格上涨过高的时候，政府可以通过减少土地储备，增加土地供给量，可以有效地降低房价。当房价偏低的时候，政府可以增加土地储备，减少土地供应量，从而可以保障房地产市场的健康平稳发展。

四、政策建议

（一）由粗放土地储备向精准土地储备转变

在实行土地储备时，要合理地确定土地储备总体规模。土地储备供应不足，项目难以落实;土地供应过大，又会导致土地资源的浪费。土地储备的最终目的是为了更好地促进经济发展，为重大项目的落地提高保障。所以要全方位了解土地储备现状，为国土资源管理工作提供准确、全面的数据来源，保障数据真实性、时效性，合理安排近期土地储备规模、布局、投放数量，确定远期土地储备规模和空间引导。

（二）平衡好土地储备资金

土地储备的资金若过多的依赖贷款和財政拨款，会存在很大的风险，很容易陷入资金不足的困境。要改进资金的运作和资金的融资方式才能更好地保障土地储备顺利的进行。可以成立土地储备基金和专项债券，通过不断地积累资金来实现滚动发展的资金循环机制，保障土地储备的资金需求。同时还要拓宽土地储备的融资渠道，积极引导民间资本通过招投标方式参与土地一级开发的相关工作。政府要摒除那些资质不合格、经营不合规的小企业，引入资金实力雄厚、经营合规有一定土地开发整治经验的企业参与。通过引入社会资金，建立竞争体制，还可以杜绝相关部门或平台公司的寻租空间，降低成本、控制地价。

（三）完善土地储备规划编制

土地储备制度的完善需要进一步引入创新机制，实行规划控制，即编制土地储备规划。针对收储城市可开发建设用地资源编制的总体规划，有助于提高土地储备工作力度、实现政府对土地一级市场的垄断，提高政府对土地资源的宏观调控，有助于城市土地资源的优化配置，保障城市经济、社会和环境的协调发展。

参考文献：

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作者单位：首都经济贸易大学