论美国军政府在朝鲜半岛南部的立法措施

姜 令

美军政时期(也称盟国托管时期)是韩国现代历史上极为特殊和影响深远的时期， 美军政府的举措改变了朝鲜半岛南部的社会形态，奠定了现代韩国社会发展的基础， 但同时也加剧了半岛的动荡与分裂。 美军政府的许多措施是通过颁布军政法令来实施的， 因此有必要对这一问题进行系统研究。 学术界对此已进行了大量研究， 国外学者的研究多借军政法令分析战后韩国的政治进程， 强调美国对韩国建国初期的政治影响，①例如 George M. McCune， Post-War Government and Politics of Korea， The Journal of Politics， 1947 (9)； Kim Bong-jin， Paramilitary Politics under the USAMGIK and the Establishment of the Republic of Korea， Korea Journal， Summer，2003； Park Myung Lim， State Formation in South Korea， 1945-1948: Perspective and Interpretation， Korean Political Science Review， 1995(1).而部分韩国学者针对某一类法令或者具体到某一条军政法令进行具体的研究， 分析法令出台的背景及其历史影响②例如 Shim Hee-Gi， USAMGIK Ordinance No.176， Criminal Procedure Reform of 1948， Korean Journal of Legal History， 1995(16)； Kim Sung-Wook， The Forced Reversion of the Ownership under USAMGIK (United States Army Military Government in Korea) Ordinance No.33， Law Review， 2011(42).。国内学术界对此的研究始于20 世纪90 年代， 这些研究关注政治发展进程、 经济措施、 教育文化等内容， 通过引用军政法令来分析战后初期美国的朝鲜半岛政策。③类似的研究有: 杨红梅: «试论1945 年美国军政府在朝鲜半岛南部之措施»， «韩国研究论丛»第六辑， 中国社会科学出版社1999 年版； 梁志: «美国军政府与南部朝鲜的政治发展进程(1945—1948 年)»， «当代韩国»2008 年第2期； 余伟民、 周娜: «1945—1948 年朝鲜半岛南部地区的政治变动»， «史林»2003 年第4 期； 等等， 以上这些研究关注美国在朝鲜半岛南部的举措及影响，很多利用了军政法令加以解释。 李宝奇«韩国修宪历史及其政治制度变迁研究»(中国政法大学出版社2013 年版)， 此书的第一章第二节主要叙述美国军政时期朝鲜半岛南部的立法制度， 是国内较为详细涉及本文主题的研究著作。但这些研究缺乏对美国军政法令的整体分析， 美军政府的立法措施可以分为两个部分， 一是美军政府直接颁布的法令， 二是通过朝鲜半岛南部地区过渡立法议院间接颁布的法令。对此， 国内有学者将美军政府立法分为直接立法阶段和间接立法阶段， 两个阶段的时间节点就是1946 年12 月12 日朝鲜半岛南部地区过渡立法议院的开院。④详见李宝奇: «韩国修宪历史及其政治制度变迁研究»， 中国政法大学出版社 2013 年版， 第 22~24 页。但如此划分不够科学， 因为朝鲜半岛南部地区过渡立法议院建立后， 它真正通过的法令只有12 部， 而美国军政府单独制定并发布的法令则有65 部之多， 因此本文以法令发布者为依据将军政法令划分为美军政府法令和过渡政府法令两个部分。

本文集中关注这231 条军政法令①按照韩国内务部治安局在1956 年编的«军政法令集， 1945 年—1948年»(原名为«軍政法令集， 1945—1948»， 书中内容由韩语和汉语混合编写， 为了方便书写， 下文统一用翻译后的中文书名)美军政府法令219 条， 过渡政府法律12 条， 过渡政府法律有2 条未详， 故不计入统计， 本文没有将此书记载的带有法律强制性的太平洋美国陆军总司令部布告、 立法决议案和过渡政府命令计入统计。， 分析美军政府立法的主要内容、 特点， 并试着结合美国在此期间对朝鲜的政策和朝鲜半岛南部的历史背景加以分析， 揭示美国军政府法律措施对韩国的深远影响。

一、 美军进驻朝鲜及美国的朝鲜政策

1945 年日本投降之际， 苏联军队迅速进入朝鲜半岛， 大有占领整个朝鲜半岛之势， 对此， 美国政府采取了当时的作战参谋腊斯克和他的同事提出的以朝鲜中部北纬38 度线为界作为美苏地面受降分界线的建议，②Jongsoo James Lee， The Partition of Korea after World War II: A Global History， New York: Palgrave Macmillan， 2006， p.37.苏联对此表示同意， 由此， 美苏双方分别占领三八线南北区域。

在美军进入朝鲜半岛之前， 美军即在南部地区宣传麦克阿瑟的«告朝鲜人民书»， 规定美军占领的六项规定， 提出尊重朝鲜的自由和独立， 所有政府机关及人员在新命令下达前继续履职， 所有人民需要严格遵守美军占领时期的命令，③Proclamation No.1 by General of the Army Douglas MacArthur， Foreign Relations of the U.S. (以下简称 FRUS)， 1945， Vol.6， The British Commonwealth，the Far East， pp.1043-1044.这一宣言确定了美军政府在朝鲜拥有绝对权力， 任何人不得违反军政府的决定。 1945 年9 月7—8日， 奉命在朝鲜南部受降的美军在陆军中将约翰·R. 霍奇将军的率领下在仁川登陆并迅速向汉城进驻。 9 月9 日下午， 美军在汉城举行受降仪式， 随后朝鲜总督府大楼上的太阳旗换成美国的星条旗， 朝鲜半岛南部由此正式进入美国军事统治时期。①曹中屏、 张琏瑰等编著: «当代韩国史(1945—2000)»， 南开大学出版社 2005 年版， 第 20~22 页。

美军进驻朝鲜初期所作的决定大体上奠定了此后朝鲜半岛南部的基本政治结构基础， 这些决定集中体现为霍奇将军的举措。 霍奇将军在日本朝鲜总督府的组织框架下建立美国军政府， 继续沿用日本殖民时期的统治机构， 他拒绝承认任何朝鲜政府机构， 并沿用许多日本殖民时期的官员。②Carter J. Eckert， Korea Old and New: A History， Seoul， Korea: Published for the Korea Institute， Harvard University by Ilchokak， 1990， p.337； George M.McCune， Post-War Government and Politics of Korea， The Journal of Politics， 1947(9)， pp.611-612.这些措施有诸多负面影响， 继续使用日本殖民机构伤害了朝鲜人民的感情， 激起民众的强烈抗议， 更重要的是政府机构中保留了大量右派亲日势力， 严重影响朝鲜半岛的政治走势。 当时美国军政府在朝鲜半岛南部主要考虑的是应对来自左派的革命斗争， 措施采取与否在于能否遏制革命的洪流， 军政府需要寻求能抵制左翼势力的机构， 建筑起抵御苏联和民主革命的防波堤。③Bruce Cumings， The Origins of the Korean War， Vol.1， Liberation and the Emergence of Separate Regimes 1945-1947， Princeton University Press， 1981， pp.135-136.军政府这样的考虑是基于战后美苏走向对抗和美国对朝鲜的定位及政策的。

战后美国对朝鲜的政策有一个宏观的目标， 美国要将罗斯福时期的朝鲜政策继续下去， 实践«开罗宣言»中给予朝鲜自由独立的决定。1945 年， 华盛顿出台了指导美军政府行动的SWNCC 176/8 号文件，文件分为三部分， 一是大体的目标和政治的举措， 二是经济和民众供给， 三是金融措施。 美国认为需要对朝鲜实行一定时期的大国托管，最终给朝鲜完全的独立。 美军政府需要将朝鲜从日本的控制中解脱出来， 采取经济、 政治、 文化教育等措施改造朝鲜， 为朝鲜的独立作好准备。④Basic Initial Directive to the Commander in Chief， U.S. Army Forces， for the Administration of Civil Affairs in Those Areas of Korea Occupied by U.S. Forces，FRUS ， 1945， Vol.6， The British Commonwealth， the Far East， pp.1073-1091。该文件提出了美军政府应遵循的大致原则， 美军政府对朝鲜的许多措施正是基于此。

而此时美军政府对朝鲜也有其认识和判断， 美军政府起初的许多措施都是维持现状， 但维持现状是为了“阻止左翼势力的一切社会变革， 在朝鲜建立一支亲美政权”①王海龙、 王静: «论美军政和韩国亲日派的转型»， «当代韩国»2009 年第 4 期， 第 73 页。。 因为美军登陆后首先考虑的问题是如何应对共产主义， 在美军设置的大战略里， 美军在朝鲜的主要问题是建立一个能够长期抵抗苏联支配权的， 独立、 民主、 稳定的政府， 而朝鲜的独立是次要的， 美军定期占领朝鲜半岛是美国的国家利益所在， 美国在朝鲜临时政府的伪装下继续行使高度的支配权。②Shin Bok-Ryong， An Evaluation of the U.S. Occupational Policy toward Korean Peninsula 1945-1948， Journal of Korean Political and Diplomatic History， 2009(2)， pp.13-14.1945 年9 月15 日美国朝鲜政治顾问本宁霍夫发回的文件也表明军政府的政治倾向， 他在报告中说苏联无疑在朝鲜半岛南部进行政治宣传， 这会威胁当地的法律与秩序， 使朝鲜人民反抗美国， 追求苏联式的“自由”。③The Political Adviser in Korea (Benninghoff) to the Secretary of State，FRUS， 1945， Vol.6， The British Commonwealth， the Far East， p.1051.在这样的情形之下， 美国军政府的许多措施都和反苏反共联系起来， 例如美军政府将三个右翼政党合并成韩国民主党， 韩国民主党此后成为美军政当局的主要合作对象。④余伟民、 周娜: «1945—1948 年朝鲜半岛南部地区的政治变动»， «史林»2003 年第 4 期， 第 220 页。

基于这样的政策背景， 美国军政府在朝鲜半岛南部采取的立法措施呈现出两个层面， 一是对朝鲜半岛南部进行必要改造， 准备建立一个独立民主的国家； 二是积极反苏反共， 抵制朝鲜半岛南部的左翼势力和人民的反抗。

二、 美军政府法令

自美军政府成立起， 其立法措施便已经开始了， 1945 年9 月7日， 美军政府就发布了第一部关于设立卫生局的法律。 在美军政府统治期间， 其直接颁布的法律有219 项， 这219 项法律的内容相对广泛， 主要涉及经济财产、 政治军事、 社会与文化教育、 司法法律等内容。 经笔者初步的计算， 经济财产内容占40%， 政治军事内容占35%， 司法法律占13%， 教育、 新闻出版占5%， 还有一些零碎的社会管制、 未知项等。 从数据可以看出， 美军政府立法主要是关于经济方面与政治方面的内容， 两者占比超过70%， 这说明美军政府在朝鲜南部主要关心的是经济和政治问题， 这与美国军政府在朝鲜半岛南部面临的经济凋敝、 政治动荡的社会问题是息息相关的， 同时也与美国的占领政策有关。 下面将从四个方面介绍具有重要影响的军政法令。

(一)经济财政

解放后的南部地区经济已经崩溃， 美军政府并没有一个确定的经济政策， 政府的许多措施带有揽财的目的， 从而使得破败的经济雪上加霜。

战后朝鲜虽然摆脱了日本的殖民统治， 但朝鲜依然存在许多日本殖民统治的残余， 而战后美国在朝鲜半岛南部的一大措施就是将朝鲜半岛南部从日本殖民的统治中解脱出来， 其中一点便是日本敌产。1945 年9 月25 日， 军政府颁布了第2 号军政法令， 此后又接连在12月6 日颁布了第4 号、 第33 号军政法令， 法令的主要内容是关于接收日本敌产， 要求军政府管辖内的所有日本人财产收归军政府。 这些法令的主要目的是将财产从工联或者其他掌管日产的人民组织手中收回政府所有， 防止南部的共产化， 并且军政府可以因此获得大量的收入作为军事占领的日常开支。①梁志: «冷战与“民族国家建构”——韩国政治经济发展中的美国因素(1945—1987)»， 社会科学文献出版社 2011 年版， 第 102 页； 姜万吉: «韩国现代史»， 陈文寿、 金英姬、 金学贤译， 社会科学文献出版社 1997 年版， 第 284页。这项措施影响颇大， 在当时， 日产是南部地区重要的经济资源， 美军的强制收回使得工业企业大多停产，土地也从农民手中拿回， 收回的资源最终落入亲日派和右派当权者手中， 影响持续至今。①韩国学者对此有详细讨论， 见Kim Sung-Wook， The Forced Reversion of the Ownership under USAMGIK (United States Army Military Government in Korea)Ordinance No.33， Law Review， 2011(42).

美军政府颇为头疼的是南部地区的土地改革问题， 一直到军政府统治结束， 这个问题也没能得到有效解决。 解放后， 朝鲜农民接收了日本人占领的土地， 但美军政府要求收回日产， 并颁布第55 号法令成立了新韩公司来管理土地。 新韩公司基本按照日殖时期的模式将土地租给农民耕种， 得到的租金成为政府的重要财政收入， 这也使得美军政府迟迟没有实行根本的土地改革措施。 而在北部地区， 1946 年年初推行土地改革， 将地主过多的土地没收并无偿分配给农民， 这使得南部地区农民的改革呼声高涨。 美国国务院也要求军政府推行土地改革， 美军政府在1948 年3 月22 日连续发布了第173 号和174 号军政法令， 宣布解散新韩公司， 设置中央土地行政处， 由行政处将土地卖给农民。 直到1950 年韩国农地改革才基本奠定当今韩国的土地制度。②王建宏: «韩国农地改革之再评价»， «江汉学术»2015 年第 4 期， 第87~88 页。由此可知土地改革的不彻底性， 但农民还是能够获得土地所有权， 这有利于提高粮食产量， 缓解饥荒。

美国军政府还面临着严重的粮食问题， 南部地区粮食囤积居奇，城市粮食短缺， 对此， 军政府颁布了多项米谷收集令， 军政法令第45 号、 第77 号、 第87 号等都与此相关。 米谷收集最初是自愿性的，然而农民不愿上缴粮食， 后来便以法令强制性征集粮食， 例如1946年年初， 政府以不足生产费用1/7 的价格， 用政府大量发行的货币强制征收农民的粮食， 这不仅引起物价暴涨， 货币贬值， 而且还向度荒的农民收集仅有的粮食， 因此遭到了农民的强烈反抗。③曹中屏、 张琏瑰等编著: «当代韩国史(1945—2000)»， 南开大学出版社 2005 年版， 第 58 页。

此外美军政府其他关于经济的法令也多具有破坏性或作用有限。如发行银行券和美国军票扰乱金融秩序， 发布或改正多项税令以收取更多的税收。 但也不能否认美军政府的措施壮大了韩国的新兴资本主义经济， 例如1984 年韩国前50 位的大财团有31 家在军政时期便存在， 它们的发展与军政府的措施有关。①梁志: «冷战与“民族国家建构”——韩国政治经济发展中的美国因素(1945—1987)»， 社会科学文献出版社 2011 年版， 第 103 页。美军政府通过限制地租额度， 制定劳动法令， 接受财产， 出售新韩公社土地等措施建立了韩国资本主义经济制度的基础。②Kim Deug joong， The United States Military Occupation Logic and the Cold War after World War II – Focusing on an International Legal Analysis by Ernst Fraenkel， Dongbuga Yeoksa Nonchong， 2016(51)， p.113.

总结看来， 美军政府的经济法令以重建经济和解决财政困难为主要目的， 但军政府并没有详细的经济政策， 并且碍于当时的社会情形和美国的政策偏向， 许多措施无法有效付诸实施。

(二)政治军事

美国军政府在南部主要面临两个政治性问题， 一是建立一个负责高效的行政官僚组织， 二是民主的发展及民主领导政策的形成，③George M. McCune， Post-War Government and Politics of Korea， The Journal of Politics， 1947(9)， p.612.美军政府为此采取许多措施。

首先是废止、 改革或新设各种行政机构， 调整一些行政机构的职权， 例如废止朝鲜总督府的官房地方课、 地方行政处、 经济督查课等旧的行政机构， 新设保健厚生局(类似于卫生局)、 消防部及消防委员会、 劳动部劳动调整委员会、 妇人局等机构。 调整有关机关的职权， 更加明确权责分工， 意在提高行政效率。 在当时的历史背景下，这些机构的作用有限， 频繁的行政机构设置导致行政人员的急剧膨胀， 职员数量从1945 年的75000 名增加到后来的150000 名，④Park Myung Lim， State Formation in South Korea， 1945-1948: Perspective and Interpretation， Korean Political Science Review， 1995(29)， p.203.并且这些职员大多是之前日殖官僚人员以及右派亲日派， 这更引起人们的不满。 但这些措施废除了带有封建性质的旧官僚机构， 为韩国现代行政机构设置奠定了基础， 例如当今韩国的消防防灾厅就起源于第66号军政法令规定设立的消防部及消防委员会， 美军政府也调整地方行政区域规划， 新设济州道、 首尔特别市。 在已有行政体制的基础上，美军政府通过立法措施建立了带有新内容的行政体制， 从中央到地方的一套行政体系基本建立起来， 各部门明确分工， 各司其职。

霍奇将军从占领伊始就十分关注朝鲜半岛南部军警建设， 军政法令第28 号规定设置国防军司令部和陆海军部， 第86 号法令又规定设立朝鲜警备队及朝鲜海岸警备队， 第157 号设置中央警察委员会， 等等。 美军政当局筹建军队的长远考虑是建设朝鲜未来国防， 这与撤军问题息息相关， 美国有必要加强南部军警以阻挡北方的进攻。①Shin Bok-Ryong， An Evaluation of the U.S. Occupational Policy toward Korean Peninsula 1945-1948， Journal of Korean Political and Diplomatic History， 2009(30)， p.17.同时， 朝鲜解放初期警察制度已经崩溃， 警察被人民视为腐败残忍的象征， 为了维持社会秩序， 镇压人民， 特别是左翼分子的活动， 需要暴力机关的支持。 为了快速地建成新的暴力机构， 美军政在日殖军警的基础上进行改造， 从1945 年9 月到1948 年3 月， 警察数量由15000人增加到36000 人， 警备队由5000 人增加到50000 人。②Park Myung Lim， State Formation in South Korea， 1945-1948: Perspective and Interpretation， Korean Political Science Review， 1995(29)， p.204.这些军警成了镇压人民运动的主要力量， 著名的“十月抗争”事实上就是人民反对军警镇压的反抗运动， 军警非但没有维持社会秩序， 反而加剧了社会的动荡， 这批人后来也成为李承晚暴力统治的主力。

美军政府也对韩国的政党制度影响深远， 解放后的朝鲜半岛南部处于政党产生的井喷时期， 被压抑许久的民众为得到的自由与政治权利而兴奋。 从 1945 年“8.15”光复到 10 月 24 日， 有 54 个政党在军政厅注册， 而之后的一年中竟出现了300 个政党，③郑继永: «韩国政党体系»， 社会科学文献出版社2008 年版， 第35~36页。南部地区政党十分纷繁和混乱。 面对政党林立的局面， 1946 年2 月23 日美军政府发布第55 号军政法令， 要求凡是3 人以上的政治团体需要注册和登记，严格规定政党的规范及政党成员需要具备的资格条件， 对违反者给予处罚。 但军政府有意扶植右翼势力， 严格限制左翼的秘密活动， 政府也并不热衷于制定鼓励工人联盟的法律， 认为这些组织是共产主义活动的温床，①Michael E. Robinson， Korea's Twentieth-century Odyssey: A Short History，Honolulu: University of Hawaii Press， 2007， p.108.这严重侵犯了南部人民的结社自由。 此后， 左翼政党被有意排挤而逐渐退出历史舞台， 中间派也被边缘化， 这从根本上改变了南部地区的政党体系， 直至今日， 韩国左翼势力依然式微， 无法有力促使政治平衡。

(三)社会文化教育

美国政府十分重视发展朝鲜半岛南部的教育文化事业， 对日本殖民教育的改革也是较为彻底的。 1947 年9 月29 日， 美军政府发布了第6 号军政法令， 规定教育的一般措施， 规定清除日本殖民教育， 建立民主教育制度， 将朝鲜语定为教学语言。

教育法令的作用也是积极明显的， 1945 年9 月到1948 年年初，小学生人数由136.6 万人上升到266.7 万人， 中学生人数由6.2 万人上升到1947 年年末的27.7 万人， 大学生人数由3000 人上升到2.05万人。②梁志: «冷战与“民族国家建构”——韩国政治经济发展中的美国因素(1945—1987)»， 社会科学文献出版社 2011 年版， 第 121 页。美军政府的教育措施奠定了韩国现代教育的基础， 现在韩国高等学府国立首尔大学便是依照第102 号法令规定延续的。 同时这些措施提高了韩国人民的文化素质， 对六七十年代韩国经济的起飞培养了人才， 也传播了民主自由思想， 这一批受教育的人此后成了反对李承晚独裁统治、 促使韩国向民主国家转变的重要力量。

教育措施的主要目的是建立民主教育体制， 强调科学和技术提高， 最重要的在于将朝鲜语和朝鲜历史引入教育课程内容， 培养人民的国民意识和社会责任感， 这是美军政府作出的最有意义的贡献。③Andrew C. Nahm， Korea: Tradition ＆ Transformation: A History of the Korean People， Elizabeth， N.J.， U.S.A.: Hollym International Corp.， 1988， p.354.

但在教育措施中也出现了一些问题， 麦克阿瑟在其回忆录中提到， 为了应对共产主义渗入高校， 必须在高校实行反共教育政策， 教育领域的意识形态化倾向培育了反共的年轻一代， 疏远了他们与左派及北部的距离。 同时教员的不足和教育设施的落后， 导致教育质量低下， 而使用殖民地教育时期的任教者与要求民主的学生又产生了严重的摩擦。

除了教育领域的反共政策， 新闻出版是另一重要的宣传阵地。1945 年 10 月30 日颁布的19 号军政法令第5 条， 及次年5 月 29 日发布的88 号军政法令要求所有新闻及其他出版机构在规定期限内进行登记， 新设的新闻机构需要获得政府的许可批准， 本来是新闻自由申请， 但军政府对出版机构的申请人、 名称严格筛选， 许多左派甚至中间派的出版物被禁止， 例如«朝鲜人民日报»«现代日报»等。

(四)司法法律

美军政府在朝鲜半岛南部发布的关于司法法律的法令也是带有双重影响的。

在1945 年10 月9 日发布的第11 号军政法令及此后的第50 号军政法令规定废除一些日政法规， 如治安维持法， 但在随后的11 月2日， 美军政府发布第21 号军政法令， 宣布除了美军政府明确废止的法律， 其他由日本朝鲜总督府颁布的法律继续沿用，①韩国内务部治安局编: «军政法令集， 1945 年—1948 年»， 1956 年， 第23~24 页。这保留了大量的日殖法律， 使得美军政府使用的法律和日殖的法律很相似， 大约95%甚至更多的日殖成文法被保留，②路易斯·亨金、 阿尔伯特·J. 罗森塔尔编: «宪政与权利: 美国宪法的域外影响»， 郑戈等译， 知识·读书·新知三联书店1996 年版， 第321 页。包括1907 年颁布的«维持和平法»、 1908 年颁布的«军事犯罪法规»、 1910 年的«禁止政治集会令»等各种反民主的法令， 这些法令许多带有独裁、 反民主的性质③杨红梅: «试论1945 年美国军政府在朝鲜半岛南部之措施»， «韩国研究论丛»第六辑， 中国社会科学出版社1999 年版， 第188 页。。 此外， 美军政府还颁布了许多刑事处罚法令， 如第72 号军政法令、 第153 号军政法令、 第198 号军政法令、 第208 号军政法令等， 对违反军政法令的行为给予严惩， 更加剧了人民的不满。

美军政府关于司法法律的立法奠定了南部地区的司法制度基础，如第176 号刑事诉讼法、 第192 号法院组织法、 第213 号检察厅法等， 这奠定了韩国的现代司法体系。 这样的司法制度能否得到肯定的评价? 对此， 韩国学者认为， 由于美军占领期间的司法政策， 大韩民国司法机构的雏形已经形成， 当时开始任用的法官将成为以后司法部的主流， 美国的司法制度成为主要参考对象。 人们普遍认为美国的司法制度具有较强的民主性质， 即国民的人权将得到很好的保障， 国民也将参与审判。 但是这样的司法制度是美国占领区司法的一环， 是在军人的参与下实施的， 从这一点来看， 它丧失了作为司法本质特征的公正性。①Song Ki-Choon， A Study on the Military Occupation Courts under the Military Administration of USAMGIK， Public Law Journal， 2006(7)， p.276.

我们应该看到美国引入的司法法律是带有美式民主性质的现代法律体系， 这不同于日本植入的专制司法制度， 例如1948 年签署«朝鲜人民权利宣言»， 给予民众宗教自由、 集会和结社自由、 表达和出版自由等民主权利， 以及公正司法审判等原则，②王菲易: «韩国政治发展中的美国因素»， «当代韩国»2016 年第2 期，第26 页。这奠定了韩国的法律体系基础， 推动韩国发展成为一个新兴的法治国家。

三、 过渡政府法令

美军进入朝鲜半岛南部地区后最初并没有正确的信息和长远的计划， 因而措施十分混乱， 这加剧了南部动乱的气氛， 美军政府只是根据冷战逻辑， 联合它的盟友李承晚和亲日实力， 而这些人恰是南部人民想要清除的。③Kim Bong-jin， Paramilitary Politics under the USAMGIK and the Establishment of the Republic of Korea， Korea Journal， Summer， 2003， p.291.美军的统治因而激起了人民群众的不满， 抗争不断， 在1946 年10 月还出现了严重的“十月抗争”。 为了赢得南部人民的支持， 缓和社会各集团的利益冲突， 同时转移朝鲜人民的注意力， 美国决定采取一项新的措施， 即推进政权“朝鲜人化”。 因为在美国看来， 为了应对冷战的序幕和逐渐成为敌国的苏联， 南部地区的民主化就是展示西欧民主主义的最佳商品， 对于朝鲜人而言， 最有号召力的标语是“朝鲜人化”。①Shin Bok-Ryong， An Evaluation of the U.S. Occupational Policy toward Korean Peninsula 1945-1948， Journal of Korean Political and Diplomatic History， 2009(30)， p.23.早在1945 年10 月5 日， 美军政府就聘用11 名南部各界代表组成顾问会议， 并将顾问会议逐步确立为民意代表机关， 但该顾问会议没有得到广泛的民意基础， 于是美军政府在1946 年2 月14 日成立民主议院， 作为美军政府的政策咨询机构。②韩大元编著: «韩国国会»， 华夏出版社2001 年版， 第3~4 页。虽然民主议院由不同政党团体的人员组成， 具有一定的代表性， 但随着吕运亨等左派势力受到排挤， 民主议院也就失去了其代表性， 成了李承晚的代表机构。

1946 年6 月， 美国国务院向占领军发出政策指导意见， 该文件提出建立一个由南部人民选举产生的立法机构为美军政府提供政策咨询。③Memorandum by the Assistant Secretary of State for Occupied Areas(Hilldring) to the Operations Decision， War Department， June 6， 1946， FRUS， 1946，Vol.8， The Far East， p.694.1946 年10 月12 日， 美军政府颁布第118 号军政法令， 之后又颁布第129 号军政法令， 宣布创设朝鲜半岛南部地区过渡立法议院，规定90 名议员当中半数由民选产生， 半数由霍奇任命。 从10 月21日到31 日， 美军政府在南部举行议员选举， 然而在选举中， 南部右翼分子采取欺诈和恐吓措施得到了更多选票，④龚克瑜: «演进与超越: 当代韩国政治»， 知识产权出版社2013 年版，第25 页。同时由于选举处于“十月抗争”时期， 多数人不了解此次选举， 左翼人士也加以抵制。⑤郑继永: «韩国政党体系»， 社会科学文献出版社2008 年版， 第38 页。结果是过渡立法议院被保守派掌控， 霍奇将军为了使议院更具代表性便任命了许多“稳健派”人士以及左右合作委员会成员。⑥Donald S. MacDonald， Wellsprings of Intervention: The United States and Korea， Asian Affairs: An American Review， 1981(9)， p.117.但许多人并未出席议院开院， 议院从一开始就失去了美军咨询机关的地位， 具体议员人数见表一。

表一 过渡立法议院政党及团体议员数

临时立法议院自1946 年12 月12 日开院到1948 年5 月20 日解散， 在长达一年多的时间里共开过3 次预备会议、 214 次全体会议，处理了34 项法案、 25 项决议案、 18 项建议案、 11 项请愿。①韩大元编著: «韩国国会»， 华夏出版社2001 年版， 第5 页。美军政府在过渡立法议院的名义下颁布了第135 号至199 号法令， 议院通过的法律必须经过军政府的认可才能颁布， 过渡立法议院审议通过的法案中约有28%的法律被美军政府以政治罪的名义驳回， 相反， 美军政府单独制定颁布的法令超过了65 件，②李宝奇: «韩国修宪历史及其政治制度变迁研究»， 中国政法大学出版社 2013 年版， 第 24 页。立法议院“除通过一项反托管决议外， 仅仅制定了一项议会选举法， 选举法直到1947 年8 月12日才最后定出， 并于9 月3 日公开发布”①余伟民、 周娜: «1945—1948 年朝鲜半岛南部地区的政治变动»， «史林»2003 年第 4 期， 第 235 页。， 这使得该机构成了一个空壳， 没有起到立法机关的作用。 从1947 年8 月开始， 朝鲜半岛南部地区过渡立法议院按美军政府的要求开始讨论土地改革的法案， 但由于议院中保守派占多数， 左翼力量被军政府当局打压， 中间派力量并不能对过渡立法议院产生任何有力的影响。 1948 年3 月曾通过了一项土改方案， 但美军并未批准， 直到议院解散， 土地改革法案也没有通过。 这个事例说明， 美军政当局建立临时立法议院的初衷没有完全实现， 朝鲜临时立法议院未能促进南部推行任何进步改革， 也没能解决朝鲜半岛南部地区所面临的一些基本问题。

美国的“朝鲜人化”政策在过渡立法议院的实践上失败了， 但“朝鲜人化”的另一项实践， 即建立朝鲜过渡政府进行得比较顺利。 1947年2 月， 美军政府任命“左右合作委员会”骨干安在鸿为民政长官来管理军政府中的朝鲜人。 1947 年5 月17 日， 美军政府发布第141 号军政法令， 这一法令规定将美军政府中负责立法、 行政以及司法权力的朝鲜人机构称为朝鲜过渡政府， 因此民政长官公署便成了过渡政府。 此后， 美军政府用朝鲜人代替之前政府中的美军官员， 美国人改任各相关机构的顾问， 这样看来， 军政府确实“朝鲜人化”了。 但是之前在美军政府中任职的朝鲜人多为右翼分子和前日殖机构中的朝鲜人， 所以“朝鲜人化”的实际结果是右翼和亲日派在政府中掌权，②Bonnie B.C. Oh ed.， Korea under the American Military Government， 1945-1948， London: PRAEGER， 2002， p.137.这使得过渡政府根本没有实现美国政策设计的“建立代表全体朝鲜人民的民主政府”这一目的。 政府虽然“朝鲜人化”了， 但是美军政府长官依然是最高权力者， 过渡政府部门中的美国顾问是事实上的决策者， 朝鲜人并没有实权， 因而也无法做出更多有力的举措。

朝鲜过渡政府时期通过过渡立法议院颁布的法令仅有12 项， 这12 项法令具体名称及发布日期如表二。

表二 过渡政府法律目录

这些法令中比较重要的是第5 号过渡政府法律， 它规定立法议院议员选举的相关事项， 美军政府于1948 年3 月17 号发布的第175 号军政法令， 即国会议员选举法正是基于此法令制定的。 第5 号过渡政府法律是右翼主导的政府议院在美军政府压力下制定出来的， 它与之后的175 号军政法令都是相对公平的选举法， 这两项法令为全国普选奠定了法律基础， 影响了韩国第一届制宪国会选举。 美国军政府十分重视第一届国会选举， 需要确保选举在自由的气氛中进行， 这就需要关于自由选举、 警察执行、 自由信息和政治犯的法律。①Leon Gordenker， The United Nations， the United States Occupation and the 1948 Election in Korea， Political Science Quarterly， 1958(73)， p.440.基于这种认识， 美军政府强调选举的自由与民主， 制定了比较公正的选举法， 这也提高了南部人民参与选举的热情。

总体看来， 这些法令都是美军政府认可后发布的， 同时仔细对比这12 项法令和美军政府法令， 可以发现， 除了第7 号和第10 号外，其他法令的内容与军政法令的内容是重合的。 由此可以看出朝鲜过渡政府是被美军政府架空的权力外衣， 其发布的法令是用来缓和南部人民愤怒情绪的象征性措施。

四、 结 语

美军政府在占领朝鲜半岛南部地区期间的立法措施涉及了政治、经济、 文化、 司法、 军事等各个领域， 对韩国的历史发展产生了深远的影响， 而且负面影响颇多。

美军政府入驻朝鲜半岛南部后， 对该地区缺乏充分的认知， 在立法上缺乏周密的计划和详细的安排， 脱离南部地区的社会实际情况，使支离破碎的社会更加动荡， 经济凋敝， 民生缭乱， 冲突此起彼伏。许多法令都是草草颁布， 无章可循， 有些法律颁布不久又修订或废除， 这说明美军政府对立法并没有详细的计划和考虑， 加上行政执法体制又不成熟， 影响了对法律的解释及其稳定性， 结果导致普通民众的法律意识扭曲。

美军政府的立法及法律在实施上致力于把南部地区与苏联控制的北部地区分隔开来， 反共主义取向使得政府立法的偏转和乱用， 带有反共冷战色彩的法律进一步加大了朝鲜半岛南北方的距离， 可以说军政府的立法加剧了朝鲜半岛的分裂。 排斥左翼与扶植右翼使得南部地区长期以来以右翼保守势力为中心， 左翼及中间派只能在夹缝中生存， 导致社会政治凝聚力低， 社会各政治力量也难以平衡。

解放后的朝鲜半岛还没有摆脱日本的殖民文化， 朝鲜半岛南部地区的法律制度深受日本法的影响， 同时政府又保留了许多日殖法律，沿袭了大陆法系的立法体系、 法律概念和术语， 而美军政府的立法又带来了较多的英美法系的法律文化， 使得韩国的法律文化兼有两个法系的特征， 成为东西方法律文化的混血儿， 在法律史上影响深远。

美军政府的立法措施奠定了当今韩国社会的政治、 经济、 司法、文化教育等基础， 促使朝鲜半岛南部地区摆脱封建殖民的旧时代， 开启现代化国家建设的新道路， 从这个角度而言， 还是具有一定的积极意义的。