国家、议题与政策的互动：转型中国的国家能力建构

张树平

(上海社会科学院政治与公共管理研究所，上海200020)

国家这一极为重要的政治主体和政治场域,在人类历史的发展中曾高居于权力、道德和伦理的制高点,并因此成为人类政治行动的出发点和仲裁者。随着现代政治文明的发展,民族国家从外部来说受到全球化的冲击,从内部来说受到社会自治与个体成长的冲击[1]21-36。然而,从比较现代化的经验来看,无论是美化国家、偶像化国家还是污名化国家,都不利国家现代化的成长。国家需要找到适合的定位与恰当的角色,社会需要成长的空间,国家需要必备的权威。在不同的历史阶段、政治制度和国家理论下,国民可能对国家怀有不同的认知、情感与评价。现代西方主流的政治理论基于个人权利与利益的立场,往往对国家怀有不同程度的戒备之心。中国有着不同的国家传统,在当前中国进行的艰巨而伟大的民族复兴和国家现代化事业中国家绝不能失位。换言之,我们需要一个强大、权威、有效的国家,希望通过推进现代国家建设获得强大的国家能力。当代中国正在进行但尚未完成现代国家建设,在这个历史进程中,中国需要找回一个有着自身历史文化传统和社会主义现代化目标的“我们的国家”。在这个意义上,本文使用“转型中国”一词。

当代政治学、历史社会学、比较政治经济学领域关于国家能力的理论建构,提供了统合具体国家能力的种种方案。其中一种有关国家能力的统合方式起源于将国家权力分为专制性权力与基础性权力的二维权力观。专制性权力是“国家精英被授权无需遵守例行程序,无需与市民社会中的各个集团进行制度化协商谈判就可采取行动”的权力；基础性权力是“国家实际上渗透到市民社会,逻辑上在整个统治领域内有效实施政治决策的能力”。迈克尔·曼指出,从二者的区分来说,专制型权力是针对市民社会的国家个别权力,基础性权力是一个中央集权国家的制度能力,是一种贯穿“社会”的权力,通过国家基础来协调社会生活[2]68-69。王绍光据此将国家能力区分为专断性国家能力和在当代社会更为重要的基础性国家能力,并将后者分为强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳与整合能力等八项能力,前三项为近代国家的基本能力,中间四项为现代国家的基础能力,最后一项为民主国家的基础[3]。当代中国的国家能力建构乃是一种自觉建构过程和自然生成过程的统一。国家能力的这种自然生成过程与当前中国国家能力建构中的具体情境因素紧密联系在一起。正如米格代尔指出的,韦伯及其追随者的理论将国家理解为独立的组织,与其他社会力量之间有清晰的界限,这种理解导致他们的研究集中在国家的结构和如何建构上,简化并高估了国家的能力[4]255。为了防止这种认知论上的“简化”和对国家能力偏离经验事实的“高估”,我们需要在国家能力的现实建构和理论建构中引入历史、时间与情境的视角。换言之,当代中国的国家能力建构离不开从传统中国到现代中国的历史维度；对当代中国国家能力之分析亦离不开传统国家—现代国家相比较的历史政治学视野。

本文是对转型中国国家能力建构的一种情境性分析,是拙文《从政党能力建构国家能力：转型中国国家能力的一种建构路径》的续篇。《从政党能力建构国家能力》一文从政党—国家能力视角提出转型中国“具象国家能力结构”和作为统摄具象国家能力的“政治再平衡”能力概念。在“具象国家能力”中笔者曾提出“具有反思性的执行能力”[5],本文正是对这种“具有反思性的执行能力”的后续分析,这种能力在当下中国集中体现为国家的议题—政策能力。简言之,本文旨在考察当代中国国家能力中的一种特定国家能力——国家议题能力以及作为国家议题能力之延伸的政策能力。与当前国内学界对议题能力与政策能力的一般研究有所不同的是,本文将议题能力与政策能力的主体设定为国家,因为在我们的分析框架中议题能力与政策能力在转型国家能力结构中居于重要地位,转型中国的议题能力与政策能力既是转型中国国家能力的重要组成部分,也是转型中国国家能力的重要实现方式。无论是在实践上还是理论上,脱离国家能力的议题能力与政策能力是没有根基的,脱离议题能力与政策能力的国家能力是没有依托的。只有在国家、议题与政策的互动关系中,才能澄清议题能力与政策能力建构的基本逻辑,才能澄清转型中国国家能力建构的基本逻辑。

1 问题的提出：作为一种国家能力的议题能力

在从事比较政治经济学研究的学者中,存在一种较为普遍的有关中国国家性质及其在经济发展中之作用的评估,他们视现代中国为“强国家”,并且是具有自主性和强大国家能力的强国家。怀特(Gordon White)在1988年出版的《东亚的发展型国家》一书中将发展型国家区分为资本主义发展型国家和社会主义发展型国家,并将中国归入社会主义发展型国家一类[7]219。艾森斯塔德在对帝国政治体系的比较历史研究中,将传统中国视为一种“文化性”取向社会的典型代表,并指出传统“中国的执政精英的政策,一般就是以创置-聚敛性和调节性政策为特点的”[8]235。因此,传统中国政治体系的“文化取向”以及此种“文化取向”下的政策特点,决定了在中国传统政治形态中政治之于社会、国家之于政治的功能与价值,导致传统中国不同于其他文明类型中的国家政治体系。概言之,中国传统国家在国家职能和国家品格上独具一格。

毫无疑问,现代国家的国家职能在内涵、价值、实现路径方面与传统国家相比已有根本区别。那么,如何理解当代中国的国家职能呢?随着经济、社会发展以及全面依法治国的推进,当代中国国家职能(主要从内政方面看)不仅体现为包括经济发展、社会治理、文化建设、政治发展、生态建设、执政党建设等全方位的国家建设,并且常常体现为种种“两难”的平衡议题——比如政治与经济的平衡、国家治理与社会自治的平衡、政府行政能力与约束条件的平衡、执政党组织化与现代化的平衡、国家制度体系建设中制度逻辑与制度厚度的平衡、法治与政治的平衡、反腐倡廉与政治发展的平衡等。由此可见当代中国国家职能之大概：作为当代世界最大的发展中的社会主义国家,当代中国经济、社会各领域对国家依赖之深、国家责任之广、事务之繁、关系之巨,都具有鲜明的中国特色。现代中国之于传统中国具有“继承与发展”“超越与回归”的双重面相：从国家形态来说,现代中国与传统中国当然不可同日而语,现代国家的具体职能亦随着国家形态之变化而变化。但从国家的经济、社会、道德责任,从中国社会之于国家的倚重与需求来说,现代中国与传统国家仍有深层结构上的相似之处。这种跨越古今的相似之处决定了中国现代国家的职能体系与责任体系与西方现代国家有所不同,而国家职能的实现必然视国家能力之强弱为转移。

国家职能与国家能力的结合产生了国家的议题能力。如果说国家的职能、责任与使命体现为一种因具体国家而异的“议题感”和“议题偏好”,那么基于特定国家政治结构形式、政治过程组织化程度和制度化水平的国家政治能力,则是将这种“议题感”和“议题偏好”转化为国家议题的关键因素。民主是现代中国国家建设的基本精神,在当代中国民主建构中,亦即在一般意义上的中国现代国家建设中国家的议题能力尤为重要。因为一方面从民主最基本的含义来说,民主必然导致民众和社会对国家议题的积极参与。正如美国学者科恩所指出的：“民主是一种社会管理体制,在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[6]10另一方面,“中国的民主成长不完全是社会主导的,在很大程度上是国家主导的”“尽管经济与社会的发展是民主成长的内在动力,但这种动力要转化为实际的民主发展,则在很大程度上取决于国家的反应,即国家对社会发展所形成的民主要求的响应与吸纳”[9]180。因此,民众与社会的诉求与国家主导的结合,就产生了民主国家或者说国家在民主进程中的议题能力这一重大理论和实践问题。

当前,改革发展稳定任务之重、矛盾风险挑战之多、治国理政考验之大都是前所未有的[10]。然而,随着矛盾、条件与环境的变化,这些任务、矛盾、风险、挑战与考验如何呈现和识别为种种关乎中国社会全面发展的问题,这些问题如何转化为中国政治建设与政治发展中的议题,这些议题又如何进化为一个具有内在结构与优先性序列的议程,这些议程又如何落实为一系列相互关联的公共政策体系,并非一个自然而然、自生自发的政治过程。这是一个需要理论思维、战略思维介入其中的认识论过程,一个需要执政、协商、民主、监督、行政、司法等政治活动参与其中的实践过程,一个需要制度体系与法治体系运转起来的“国家政治过程”。以“议题”和“政策”为公共产品的国家政治过程,在现代中国民主政治结构下既依托于包括政党、政府、国家、社会、市场在内的“国家全要素”的参与,又依赖于将这些国家要素整合与连接起来的国家能力；既来源于政治过程,亦改变着政治过程；既来源于政治结构,亦改变着政治结构；既来源于国家形态,亦改变着国家形态。因而,从国家、议题与政策的关系来说,议题设定是勾连国家与政策的中介环节。当前中国正在进行的“三大攻坚战”是当代中国政治结构与政治过程中最为典型的政治议题设定,超越局部的、部门的或者单一领域的视角。从国家整体的规定性和中国政治的本质特征出发分析“三大攻坚战”的议题设定,从风险政治学、政治社会学和政治经济学的视野去把握以“三大攻坚战”为典型例证的政治议题设定逻辑,有助于我们澄清转型中国国家、议题与政策的互动关系。

2 “三大攻坚战”与转型中国的政治议题设定

中国共产党建立以来形成的党的若干优良传统、中华人民共和国成立以来社会主义革命与建设的若干历史传统、改革开放40余年来形成的改革精神与宝贵经验,共同塑造了当代中国全面改革与建设中行之有效、征之有验的总体布局与发展战略。当前中国政治发展环境的变化与这种总体战略之间的结合是生成、塑造、调整当代中国政治议题与政策取向的根本原因。环境变化改变着议程与政策,议程与政策回应环境变化。以当前中国正在进行的“三大攻坚战”为例,习近平在十九大报告中特别强调,要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。2018年3月,李克强在政府工作报告中指出,要抓好决胜全面建成小康社会的三大攻坚战。作为对当代中国政治发展环境的战略性回应与中国全面深化改革总体布局的有机组成部分,“三大攻坚战”各有侧重,但“内涵紧密相连,有机统一于推进高质量发展、决胜全面建成小康社会的伟大实践”[11]。“三大攻坚战”超出了单个领域的议题,比如单纯的经济领域、政治领域、社会领域、生态领域的议题,而呈现为一种多领域相互交叉的形态。组织实施“三大攻坚战”也超出了单个领域或系统的能力,必须以多领域、多系统工作合力应对。从这个意义上说,“三大攻坚战”处于社会发展各领域相互交叉的节点上,“三大攻坚战”的实施效果,直接影响着中国发展全局。

2.1 风险防控是中国现代国家政治本质的内在要求

从风险政治学视角看,风险防控(防范化解重大风险)是中国现代国家政治本质的内在要求。“在现代化进程中,生产力的指数式增长,使危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度”,现代化的风险“是工业化的一种大规模产品,而且系统地随着它的全球化而加剧”,因此(后)现代社会本质上是一种“风险社会”[12]15-19。作为最大的发展中国家,现代中国与发达工业社会国家同处于一个时空,同处于现代社会新阶段或者所谓“后现代社会”相伴生的“风险社会”时代,同样面对着因全球化而相互勾连的弥散性风险传播。同时,中国作为发展中国家的历史阶段特征与转型社会的时代特征又使得现代中国与西方发达国家所面临的风险挑战有所不同。因此,转型社会的风险与现代社会的风险叠加是当代中国“风险社会”的最大特征。

风险防控是最紧迫的国家任务之一,防范和化解重大风险是政治的基本职能,是国家存在和发展的前提性责任。作为人类公共生活的集体创造,国家被创造出来的主要目的之一就是为社会公共生活提供基本安全保障。传统中国作为“古典治理型国家”,其政治运行的基本考量就在于维系王朝的长治久安、万世一系,这是政治系统为公共生活提供基本安全保障的一种表现形式。随着中国古典国家形态的瓦解和中国现代国家的发生,人民成为国家权力的主人,成为运行国家权力的政治主体,国家权力回到人民和社会手中,社会与国家的关系回归其本来逻辑,现代国家提供公共安全保障的基本职能也重新回归社会本位和人民立场。因此,社会公共生活中的风险防控取代王朝政治成为现代国家风险防控的基本出发点：经济风险、政治风险、社会风险、生态风险、文化风险、国际交往中的风险等全面系统的风险观取代古典国家以王朝政治安全为核心的风险观；金融风险、就业风险、社会矛盾纠纷、政治参与风险、环境风险、收入差距、城乡差距、区域不平衡发展等社会结构性风险、发展中的社会伦理与道德风险等风险形式成为新时代风险防控的重点方向。由于国家和社会关系之变,现代国家风险防控策略也发生了巨大变化：国家与社会的合作成为现代社会风险防控的普遍形式,不再仅仅依赖于国家,社会组织和社会自身也成为风险防范化解的重要力量,风险防控的多中心格局开始形成,但国家和政治体系仍然是风险防控的枢纽,重大风险防范仍然是国家当仁不让的基本职能。

当前中国现代国家建设已经进入构建“基于发展的新治理型国家”历史新时期。如果说“古典治理型国家”政治统治的根本任务在于维持王朝政治的基本秩序,那么“新治理型国家”政治建设的根本任务在于维持发展中的政治秩序,亦即维持现代社会自由、活力与秩序的平衡。因此,现代中国风险防控下的政治秩序不是静态的,而是动态的。现代国家所面对的经济、社会基础以及所面对的社会个体、群体与社会组织,通常处于变动不居的发展之中。对于现代中国来说,这种风险防控下的社会秩序绝非通过削弱社会活力与创造力来达成或者维持。毋宁说,现代中国风险防控必须考虑如何通过这样一种秩序使整个社会获得内生的发展动力。因此,这种秩序必须具有稳定的政治功能,但更重要的是必须同时具有容纳、激励和推进发展的政治功能。

2.2 精准脱贫是优化社会结构的内在要求

从政治社会学视角看,精准脱贫是优化社会结构的内在要求。社会结构的优化是构建政治的社会基础的内在要求,同时,社会结构的优化只能在经济发展中实现,社会结构的优化必须同时考量经济发展需求。从这个意义上说,精准脱贫攻坚战是政治、经济、社会领域发展的交叉点,是政治建设、经济建设和社会建设的交叉点。从最直接的动因来看,精准脱贫源于全面建成小康社会的目标：因为没有数千万绝对贫困人口的脱贫,中国就不能宣称已全面建成小康社会,这是必须补上的最大短板。但精准脱贫的意义远非如此：精准脱贫所指向的贫困人口和弱势群体关联着中国经济社会发展中的乡村振兴、城镇化发展、社会保障体系建设、区域发展战略、产业结构调整、消费社会建构、教育发展和人力资源建设等方方面面的基础性问题。归根结底,在新发展理念的指引下,经济领域与社会领域的交叉使得当前中国经济的可持续发展面临“社会转向”：经济发展为了人民、依靠人民,经济发展成果必须为社会所共享——这绝非仅仅是一种理念的宣誓,而且是一种现实的发展策略。在当代中国和当今世界的经济发展周期和经济格局下,中国的经济发展必须转向一种更多地依赖于完善的市场体系、完整的经济体系、合理的产业结构、健康的社会结构、可持续的消费结构的战略,更多地依赖于人的因素、创新驱动因素和优良的国家治理因素的经济发展新模式。为此,在当下中国的发展中必须告别“先经济后社会”的发展策略,在经济发展、市场完善与社会结构优化的互动中实现经济与社会的协同发展。

要实现经济发展与社会结构优化的协同,离不开政治体系的介入。只有政治行动才能将这种可能性转变为现实性,因此精准脱贫首先是一项政治议题和政治决策。从社会结构优化的角度来说,通过精准扶贫和精准脱贫使社会不至于在发展中断裂,使发展不至于因为社会结构的断裂而中辍,使政治的社会基础得以巩固,使现代国家的社会属性和社会主义国家的人民属性得以实现,使作为社会之一部分的人群和作为社会之全体的人民的生存权、发展权、保障权得以维护,使社会的政治认同和政治合法性得以建构在持续稳定的社会结构之上,这是精准扶贫在政治学视野中呈现出来的深刻意义。一方面,从经济发展的角度来说,精准脱贫绝非仅仅意味着政策倾斜、财政支持、社会保障或者“分蛋糕”,精准脱贫政策的施行不能削弱和损害经济社会可持续发展的动力与活力,这是精准脱贫攻坚战必须通盘考虑的问题。在当前精准扶贫工作进入攻坚克难的关键阶段,必须在精准脱贫过程中遵从持续性和内源性的发展理念,探索新的模式与路径。特别是在农村扶贫工作中,“农村减贫的持续性和内源性在相当程度上取决于如何减少对外部资源的直接依赖,更多地发挥乡土资源和知识体系对于减贫的作用”[13]。

另一方面,从精准扶贫工作本身的有效性来说,必须构建一种政府、市场与社会等多种力量协同,吸纳技术治理又超越技术治理,以及统筹扶贫工作时机、节奏与后果的大扶贫格局。早在2015年,国家就提出了扶贫开发工作的“六个精准”问题,因而精准扶贫、精准脱贫工作客观上需要建立一种包括第三方评估在内的全面、精准、完整的“精准脱贫考核评估机制”[14]。同时,在新时代推进和实施精准扶贫战略的过程中,必须重点补足社会扶贫这块“短板”,完善政府扶贫、企业扶贫和社会扶贫相结合的“三位一体”的、精准有效的扶贫脱贫体制机制[15]。2018年发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》亦再次强调,要“强化政府责任,引导市场、社会协同发力,构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局”[16]。因此,精准脱贫之“精准”不仅仅来源于建档立卡、信息技术和大数据等数字管理技术的介入,而且更重要的是来自精准发力、精准见效,来自对精准脱贫所处经济、社会、政治建设之交叉点的通盘考虑,来自于对精准脱贫政策所产生的精准效果——经济成效、社会效应与政治效果的统筹。

2.3 防治污染攻坚战是高质量发展的内在要求

从政治经济学视角来看,防治污染攻坚战是高质量发展的内在要求。随着中国逐渐超越“发展型国家”形态,走向一种“基于发展的新治理型国家”形态,中国的发展理念也在发生深刻变化,创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念写入《中华人民共和国宪法》。十九大报告指出,中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。在这一时期,必须改变传统发展理念,贯彻实施新发展理念。作为一种科学全面的发展观,五大发展理念分别针对新时代发展的动力问题、不平衡问题、人与自然关系问题、内外联动发展问题以及社会公平正义问题,揭示了实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的必由之路。

防治污染攻坚战最直接的动因是在经济发展中人与自然关系的紧张,亦即生态环境恶化所带来的环保压力。因此,防治污染攻坚战首先处于经济发展与生态保护的交叉点上,旧有的发展模式中重开发轻保护、先开发后治理甚至只开发不治理的做法难以为继,必须代之以资源友好型、环境友好型发展方式。同时也应当关注防治污染攻坚战所处的其他交叉线——经济发展与社会发展的交叉、经济发展与文明发展的交叉、经济发展与政治发展的交叉。从经济与社会的交叉来说,污染问题直接损害了社会中部分群体的生存、发展与保障权,因此随着公众维权意识的觉醒,污染问题往往伴随着社会运动或者邻避运动等公共事件,造成社会群体间关系的紧张状态。而随着现代社会传播的发展,这种由生态危机引起的社会运动过程及其效应可能会被放大。从经济与文明的交叉来说,传统中国有人与自然和谐共生的深厚文化传统,这已经成为现代中国最为重要、最宝贵的文化理念之一,“美丽中国”的景象与目标不仅存在于未来,而且曾经在古典文明中以想象或者现实的方式存在过,这种穿越历史时空的生态文明理念构成今日中国发展之强有力的衡量标准之一。历史文明、现实问题和未来目标在这里交汇,构成今日中国发展方式转型的内在诉求。中华民族伟大复兴首先建立于发展之上,但同时必然是一种文明复兴,而这种文明复兴不是缺少生态维度的跛脚的复兴。

更为重要的是,防治污染攻坚战处在经济发展与政治发展的交叉线上。正如我们已经指出的,当代中国的政治发展已经进入一个以构建“基于发展的新治理型国家”为特征的新时期,现代中国政治的成长继“向解放寻求现代”“向发展寻求解放”逻辑之后,进入一个“向治理寻求发展”的逻辑转换。通过对改革开放以来40余年发展经验的总结以及对40余年发展中所存在问题的反思,今日中国之发展已逐渐超越“发展型国家”的旧路：从政府大规模投资驱动、通过“政策洼地”招商引资、GDP中心主义、某些行政区域事实上存在的市场壁垒与地方保护、产业政策与环保政策以及法治与政策等策略,转向一种以市场主体的创新活力、消费社会的建构、市场机制和政府监管体制的完善、法治经济与法治社会的全面推进、支撑经济持续发展的优良社会结构等治理要素的构建为重点的发展模式。在这种全面升级的发展模式中,营商环境的优化是关键,而对营商环境的优化来说,国家治理的优化是关键。发展只有从治理中才能获得长远动力,那种以生态环境损害为代价的短期发展模式才会被彻底取代,亦只有这种发展模式才称得上高质量发展。因此,防治污染不仅意味着一种新的经济发展模式之改变,并且意味着一种新的政治-经济关系之改变。

3 交叉指向与当代中国的议题能力

“三大攻坚战”是十九大至2020年之间的三大议题,因此是特殊历史阶段的特殊议题。这当然不是说“三大攻坚战”之外别无重要的政治议题,也不是说“三大攻坚战”之后别无重要的政治议题。毋宁说,“三大攻坚战”代表了当代中国在全面建成小康社会攻坚阶段最为重要的政治议程设定。“三大攻坚战”的内涵与意义当然不仅限于政治领域,正如我们前面所指出的,这三大议题是多领域交叉的关节点。我们之所以称为最为重要的政治议程设定,乃是因为这三大议题出自政治体系对当代中国全面发展内在诉求之吸纳、选择、塑造、组织、协调与执行。

无论怎样界定政治的内涵,比如将政治视为“价值的权威性分配”,或特定时空条件下“人与社会关系的权威性安排”,又或者是“公共权力在约束条件下的行使”,我们都不能否认政治体系对于政治议题的选择与设定从来都是有门槛的,而这种门槛可能是基于不同的情境和条件而有所变化的。《布莱克维尔政治学百科全书》提出,政治是在共同体中并为共同体的利益而作出决策和将其付诸实施的活动,政治活动具有能动性和极其复杂的形式,无法通过提出特定目标而事先界定政治活动的领域[17]。换言之,人类社会的公共活动从实质意义上的有效参与来说,有并且只有一部分是真正进入政治范畴的,只有这一部分进入政治范畴的公共活动才会吸引国家权力的介入,或者说因为人类的社会生活整体之需要,国家权力不得不介入进行规范和引导这部分公共活动。这个过程就是政治议程设定的过程。

国家是人类政治文明发展史上最为重要的创造,现代国家因为现代政治价值——包括人民主权、民主、自由与法治等价值的确立、规范和保障而区别于传统国家。正是这些现代政治价值确立了人民、社会与国家之间的政治伦理与政治逻辑,因而也在政治伦理和政治逻辑层面确立了人民、社会与国家共同塑造政治议题的格局。但这种政治伦理与政治价值依托于现代国家的政治制度体系而实现。对于每一个具体的现代国家来说,政治制度都不尽相同,因此不同国家与人民和社会合作塑造政治议题的方式、倾向与能力亦大不相同。由于国家仍然在形式上和法理上作为社会的代表并掌握公共权力,因此现代国家与社会合作塑造政治议程的过程在形式上和法理上依然体现为国家对政治议题的吸纳、选择、贯彻过程。我们将国家在这种议题塑造过程中的能力与倾向称之为现代国家的议题能力。由以上论述可知,特定现代国家的议题能力各不相同。

当代中国就是这样一种特定的现代国家。从历史政治学的视野来看,当代中国体现为三种国家形态的叠加：历史国家、现代国家和社会主义国家。这三种国家形态对当代中国的现实规定不是分隔而是统一的。这种统一的一个重要方面就在于中国特殊的政治结构和政治制度体系,尤为重要的是中国共产党在整个国家治理结构和治理体系中的特殊地位和政治功能。另一个重要方面在于这种统一对当代中国政治议题偏好的塑造：历史中国的政治传统、现代国家的议题范围、社会主义国家的价值使命,使得中国在政治议题的选择、塑造与推进上存在着别具一格的独特性。由于政治制度与议题偏好两个方面都来自三种国家形态对当代中国的现实规定,因此在当代中国政治制度体系与议题偏好之间就存在着高度相关性,这种相关性是决定当代中国议题能力的关键。中国经济社会发展的历史阶段、中国作为现代国家的特定政治结构及其政治制度体系的功能发挥、当代中国政治议题偏好三者的结合,构成了当代中国国家议题能力的完整逻辑。

当前中国正处于一个特定历史发展阶段。社会领域和专业领域的分化是现代国家和现代社会发展的一个必经阶段,也是现代国家和现代社会成长的基础,成为现代国家和现代社会区别于传统社会的一个重要方面。从大历史观来看,随着古典国家的瓦解,国家裹挟着经济与社会的泛政治化模式亦趋于式微。改革开放以来,在中国现代社会成长中经济领域、政治领域和社会领域渐趋分化,经济社会成长亦各自获得发展动力,各有其成长路径与规律。于是,如何协调这些分化的社会领域就成为政治建设和政治发展中一个重要命题。正是在这个意义上,邓小平在1986年指出：“现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现。”[18]176这虽然是讲经济体制改革与政治体制改革之间的关系,但也适用于政治、经济、社会发展之间的相互关系。中国特色社会主义进入新时代,政治、经济、社会、文化、生态等各领域之间分化与组合、张力与互动关系的复杂程度已远非20世纪80年代、90年代可比。当前,中国社会各领域之间的互动关系呈现出若干新特点：一是联系的紧密程度今非昔比；二是互动的链条和时间大为缩短,相互影响的即时效应开始显现；三是多领域交叉模式取代简单互动模式。中国社会已经呈现出“复杂社会”的基本面相,这内在地要求当代中国发展必须采取全面发展、整体发展、系统发展的模式,必须兼顾问题导向的改革策略与立足长远的发展战略。

当今世界各国处于同一个历史时空,多领域交叉是世界各国国家治理中所面临的共同现象。所不同的在于特定现代国家在多领域交叉的背景下塑造议题,进而形成“指向”的一体能力。这种指向能力,在人治条件下来自政治领导者,在法治条件下来自政治制度与法律体系。在当代中国,指向能力来自政党、国家与社会形塑的特定政治结构,来自包括政党制度、人大制度、政协制度、监察制度等在内的国家制度体系,来自党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的政治过程。在政治结构、制度体系和政治过程之中,中国共产党具有独特的枢纽地位。马丁·谢夫特(Martin Shefter)的相关研究表明：政党不仅仅是表达社会政治偏好的媒介手段,并且也是有主张和企图利用国家权力的组织,是希望促进其自身利益与持久运转形式的组织。中国共产党与西方国家政党有本质和类型上的不同,但从政党与政治议题选择和政治决策的关系来说,谢夫特的研究是有启发意义的。他指出,“决策的路径不仅是从选民偏好到政党平台再到国家政策,同样也是(或者更多的是)从国家结构到政党组织再到选举政治的内容”[19]。在当代中国政治结构、制度架构与政治过程中,中国共产党居于国家政治议题设定的特殊地位,中国共产党通过群众路线、组织建设实现对社会的广泛、深度、制度化参与动员,通过党的领导与执政实现对国家权力的制度化运作。简言之,中国共产党通过政治嵌入与社会参与,以及政治属性与社会属性的双重实现,在当代中国政治结构与政治制度体系中居于一种整合者、协调者、动员者、组织者、监督者的相对超越地位,因而是当代中国议题选择与指向能力的主要制度设置。

推而言之,当代中国制度体系尤其是基础性政治制度体系及其运作水平,是理解转型中国国家议题能力的关键线索。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出,中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系,要坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度。以政治制度为例,中央的报告话语中有“根本政治制度”(人民代表大会制度)和“基本政治制度”(中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度)的表述。在十八大以来中国共产党的重要文献中,亦出现过“基础性制度体系”的表述,如十八届五中全会强调“十三五”时期要实现“各方面制度更加成熟更加定型……各领域基础性制度体系基本形成”。习近平在《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》中也指出,自十八届三中全会以来,“经过5年多的努力……主要领域基础性制度体系基本形成,为推进国家治理体系和治理能力现代化打下了坚实基础”[20]18-73。这种与基础性国家能力相关联的基础性制度体系,在经验上或外延上体现为在国家治理各领域——比如政治、经济、文化、社会、生态和执政党治理领域中具有“四梁八柱”性质的制度体系。基础制度或基础性制度体系运作的有效性,直接关联着转型中国国家议题能力的建构。从经验上来看,随着当代中国经济社会的发展,人大制度、政协制度作为规范当代中国政治过程的基础制度,具有吸纳诉求、形成议题的重要制度功能；随着市场主体经济行为和政治参与、社会主体社会行动与政治参与的活跃,其对制度功能的内在需求必然上升。从国家议题能力来说,监察制度对于政治议题塑造与指向能力,特别是对于地方党政机构的议题能力具有极为重要的制度保障作用。

只有从国家议题能力建构视角来看,我们才能理解2018年中国为何要推进一场深度、广度前所未有的,包括党的机构、人大机构、政府机构、群团组织在内的全面机构改革；我们也才能理解中国共产党在自身建设中何以高度强调把政治建设放在首位,何以高度重视增强党对全面深化改革的领导能力；我们才能理解何以监察制度改革具有超越机构改革、体制改革的国家制度层面的政治意义。当前中国所处的这个时代正处于中国经济社会发展的重要转型期,个体之间、个体与群体之间、群体之间、经济社会发展各领域之间的交互运动日益活跃。对于微观市场主体来说,所进行的经济活动可能是为了追求自身的经济利益；对于社会个体来说,所参与的社会活动可能是为了主张自身的各种权利；对于社会组织来说,所进行的一定范围内的公共活动可能是为了某一领域的优化治理。但是对于现代国家来说,特别是对于现代中国来说,通过独特的议题能力将这些有自身目的的个体以及个体所汇聚起来的社会运动指向整体发展的轨道,将这些由人的活动所组成的、相互交叉的领域聚合为一个发展的整体。这既出自当代中国政治制度体系的赋能,也是当代中国转型发展的内在需求。从这个意义上说,当代中国的议题能力已经成为中国作为现代国家最为重要的国家能力之一。

4 审慎平衡与当代中国的政策能力

政策能力是议题能力的延伸,对于当代中国而言,交叉指向的议题设定决定了在贯彻议题过程中的总体政策取向,这种政策取向就是审慎平衡。因为这些议题来自不同领域的交叉,因此推进议题的政策也必须兼顾不同领域的规律与要求,必须预见这些政策可能在不同领域所造成的效应、后果及其平衡。同时,政治议题的发展指向性也要求政策实施效果的发展有指向性,因此国家的公共政策在总体上必须是积极的,将问题导向的公共政策与预见性的公共政策结合起来,将不同类型公共政策之间的相互关系纳入通盘考虑,审时度势将政策实施的时机与节奏、政策连续性与政策转向纳入通盘考虑。另一方面,随着当代中国政治制度和法律体系的成熟及其在政治议题的吸纳、形成、选择、塑造、推进过程中影响力的上升,公共政策的制订、贯彻、实施、评估等一揽子政策过程都处于制度与法律的规范与审视之下,政策的合理性、合法性审查或将上升到与政策有效性同等重要的地位。

随着中国的发展进入高质量发展时期,中国政治也需要进入到高水平政治时期,审慎平衡的政策取向是高水平政治的基本特征。中国政治建设将在交叉指向的议题设定与审慎平衡的政策取向中获得实质性发展。在这个历史进程中,交叉性的政治议题决定了平衡性的政策取向：当前“新常态下的经济发展客观上要求建构新的政治经济学,其核心在于实现新经济与新政治的平衡；基于改革开放以来社会成长基础上的社会建设,客观上提出了一系列新的政治社会学议题,其核心在于实现社会自治与政治支撑之间的平衡；为了因应新经济常态与新社会发展,行政改革着力推进,其核心在于实现约束条件与政府能力的平衡；全面深化改革客观上要求全面推进执政党建设,其核心在于执政党组织化与现代化的平衡,亦即从严治党与从优治党的有机结合；国家治理现代化内在地要求稳步推进国家制度建设尤其是国家基本政治制度建设,其核心在于实现制度逻辑与制度厚度的平衡；依法治国全面推进,其核心在于实现‘法律共同体’与‘政治共同体’的平衡；正风反腐强力推进,其核心在于实现‘治标’与‘治本’的平衡,亦即‘破’与‘立’的平衡”[21]10-50。这无疑对当代中国政治体系的政策能力提出了超出以往时代的更高要求。

在当代中国政治体系中,中国共产党作为执政党对于公共政策原则确定以及重大政策的制订、调整与转向是总体上的“责任人”,而各级政府及其职能部门对具体政策的制定、贯彻、调整负有直接责任。这种在公共政策上的责任分工正是当代中国力图建构责任政治的重要体现。在当代中国政治结构与制度架构中,“国家政策能力”主要是由包括执政党和政府体系在内的不同政治主体或行动者所分担或分任的。唐亚林教授长期以来秉持的一个基本观点是：党政关系运行一体化模式的职责分工机制(“党的领导力—政府的执行力”的二分机制)以及党政关系运行一体化模式的决策与执行高效互动模式(“党的决策权—政府的执行权”的联动机制),是对这个问题的一种代表性解释[22]。因此,“国家政策能力”既体现为执政党的决策能力,亦体现为政府体系为执行这种决策的“二次决策能力”,而政府的这种“二次决策能力”是生成公共政策的关键。在责任政治的建构中执政党是决策的责任主体,政府是公共政策的责任主体,只有执政党与政府分负其责并协同发力才能生成现代中国的“国家政策能力”。理解了这一点才能深入理解2018年党和国家机构改革是历次政府机构改革篇幅最重、涉及最广、调整力度最大的根本原因,也才能理解改革开放以来八次政府机构改革的周期性律动。每一次重要的政府机构改革无不与政治议题变化相关,无不与政府职能转变相关,也无不与政府公共政策能力构建相关。理解了审慎平衡的政策取向才能理解近年来在中国政治建设中“把权力关进制度的笼子里”的改革取向,才能理解何以在全面改革开放深入推进、全面建成小康社会以及全面从严治党的关键时期,十八届四中全会以全面依法治国为主题。可以说,当代中国在法律和制度约束下的政策过程正在卸去其政策功能之外的负担,逐渐回归现代国家公共政策的本位[5]。

通过政府职能转变与政府机构改革增强政府产出公共政策的能力,通过包括代表制度、决策制度、监督制度、法律体系的完善提升公共政策的科学性、合理性、合法性、有效性,在此基础上实现公共政策的集群效应和协同效应,这是当代中国构建审慎平衡的政策能力的题中应有之义。随着政府与市场、政府与社会关系在全面深化改革进程中的厘清,政府体系的自我革命——确权、放权、限权——将改变旧的行政方式,将政府行政从对经济、社会中可以实现自治的领域及具体事务干预过多、过细的困境中抽离出来,把政府的监管职能和政策能力提升到前所未有的高度,实现公共政策的集群效应和协同效应。

2018年12 月召开的中央经济工作会议,强调“精准把握宏观调控的度,主动预调微调、强化政策协同”是对“做好新形势下经济工作的规律性认识”。会议指出,宏观政策要强化逆周期调节,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,适时预调微调；结构性政策要强化体制机制建设,深化国资国企、财税金融、土地、市场准入、社会管理等领域改革,强化竞争政策的基础性地位；社会政策要强化兜底保障功能,实施就业优先政策。这是当前中国对政策类型、政策过程与政策功能的最新认识,也是在实践层面对审慎平衡政策取向的权威脚注。毫无疑问,当前中国全面发展中在政策功能定位的回归基础上,公共政策的制订、贯彻、执行将进入一个活跃期。正是因为这种审慎平衡的政策取向使得此一政策活跃期不同于“政策治国”的历史阶段——在公共政策的精致化、科学化、民主化、法治化、集成性、系统性、协同性水平上,对国家的政策能力,尤其是政府的政策能力提出了高水平要求。

5 议题能力、政策能力与国家形态的互动

现代中国独特的国家形态决定了中国独特的议题能力与政策能力。现代中国在政治议题塑造与政策贯彻能力上引人瞩目的独特性,一度成为比较政治学、比较政治经济学研究的热门话题。现代中国区别于西方发达国家的政治议题偏好,以及区别于一般发展中国家的政策贯彻执行能力,成为解释现代中国经济社会发展奇迹的重要变量。从这个意义上说,正如前文所分析的,现代中国国家政治结构和政治制度体系是赋予现代中国议题能力与政策能力的关键因素。而现代中国独特的政治结构与政治制度体系,来自中国从传统国家到现代国家变迁中国家形态的三重规定性：历史国家、现代国家和社会主义国家的内在规定性共同塑造了现代中国国家形态,因而塑造了现代中国独特的政治结构与政治制度。因此,在现代国家形态与国家议题能力和政策能力之间存在着内在的逻辑关系。

从历史政治学的范畴来说,中国现代国家形态赋能于现代中国独特的议题能力与政策能力。国家形态与议题能力、政策能力之间的关系,并非是一次性生成的,也并非是单向度的。原因在于：直到21世纪中叶中国建成富强民主文明和谐美丽的现代化国家之前,现代中国国家建设仍将处于变化的历史进程之中。由此,现代中国国家形态的三重规定性与中国经济社会发展的现实条件相遇而形成的国家形态亦将处于历史变革进程之中——现代中国对“历史国家”的继承、对现代政治文明的接纳以及社会主义国家的实现程度将随着现代中国发展程度而发生变化,这个过程就是现代中国国家建设的具体过程①自中华人民共和国成立以来,中国现代国家建设以及作为其表现和结果的现代中国国家形态,体现为三重规定性——“历史中国”“现代国家”和“社会主义国家”的相互调适与相互结合。1954年,周恩来在政府工作报告中指出,“我国原来是一个落后的农业国,现在要把我国建设成为一个强大的社会主义的现代化的工业化国家”,这一表述将工业国、现代化和社会主义三个概念组合在国家建设目标中。“工业国”或“工业化”是对“农业国”或“农业社会”的对接与超越；“历史中国”是对作为中国现代国家建构的历史基础——古代中国政治、经济、文化与社会传统的统称。正是在这个意义上,中国现代国家建设是在“三个时空”中进行的——中国千年历史传统、中国从传统国家迈向现代国家、中国社会主义革命与建设实践的时空,三者分别塑造了现代中国人对“文化中国”(历史中国)的认同、对现代共和国和对社会主义中国的国家认同。参见《周恩来选集》下册,北京：人民出版社1984年版,第144页；林尚立：《社会主义与国家建设——基于中国的立场和实践》,《社会科学战线》,2009年第6期；林尚立：《现代国家认同建构的政治逻辑》,《中国社会科学》,2013年第8期。。因此,随着中国国家形态的具体变化,中国的国家议题能力与政策能力亦将有重要变化。

另一方面,国家议题能力与政策能力的构建,内在地需要党和国家机构改革、政府行政体制变革、政治体制改革、政治制度体系建设的跟进与支撑。换言之,国家为了实现议题、贯彻政策,需要对政治结构、政治过程、制度体系进行调整和变革,从这个意义上说国家形态影响议题能力与政策能力；反过来,国家议程选择与政策过程也会影响国家的现实形态。例如,包括“三大攻坚战”在内的政治议题的推进,就已经或正在或将会对当代中国政治建设与政治发展产生实质性影响。以生态环保领域的“防治污染攻坚战”为例,“防治污染攻坚战”涉及诸如生态环境部、农业农村部、国家发改委等不同部门之间、中央政府与地方政府等不同层级政府,涉及不同行政地域之间,涉及行政权力、审计权力、监察权力等不同性质公共权力之间的关系。当代中国政治议题塑造与政策过程对国家现实形态的影响,仍处于正在进行的历史进程之中,这一历史进程与十九大确立的新历史时刻表相重叠,与当前全面建成小康社会、与2020—2035年基本实现社会主义现代化、与2035年至本世纪中叶建成社会主义现代化强国的历史周期重叠。在这些相互重叠的历史周期中,国家治理现代化将层层推进,中国作为特定现代国家的现实形态将发生具有深远意义的变化。当前,这种变化正在发生,但远未完成：当下中国已经感应到了这种变革的需求、变革的方向和动力,但确保这种变革发生的体制、制度仍未完全确立起来。衡量这种变革的一个基本标准就是基层管理体制。从实践上说,基层政权是国家治理体系的基础,“基层管理水平……决定着党执政的社会基础和执政能力、国家治理的根基和水平”[23]。只有当作为国家治理之神经末梢的“简约高效的基层治理体制”确立起来,我们才能说一种新的国家现实形态或者国家治理形态得以完全确立。因为,在当代中国政治结构和政治体系中执政党与政府、地方与基层对新国家形态的感知能力与发展动力客观上是不一致的,当前中国全面深化改革进程中地方政府,特别是基层政府在基层治理中面临的种种困境和不适,在某种程度上就来自于这种不一致。

总而言之,中国作为特定现代国家的国家形态赋能于当代中国的议题—政策能力,当下中国的议题塑造与政策过程又影响和改变着当下和未来中国国家形态与政治形态的现实构造。在这种相互关系中,当下和未来一段时期中国政治建设与政治发展将呈现出特定历史时代的特殊面貌。

第一,发展与治理。发展是现代国家与传统国家最为根本的区别：传统中国不以发展为存在前提,国家的主要功能不在于促进发展而在于维护统治秩序和相对恒定的政治价值；而对处于竞合性国际体系的现代国家来说,发展已经成为国家存在的基础,成为国家的“第一要务”。对现代国家而言,发展是一种“变”的历史力量,治理是一种“稳”的历史力量。在1949年以来中国国家建设历程中,发展与治理并非是自然而然地相融相合。事实上,在现代中国历史上的某些时段,发展与治理是相互脱节的。进入21世纪以来,特别是自十八大以来,当代中国已经进入一个“向治理寻求发展”的新历史时期[24],在这一历史时期发展与治理呈现为这样一种格局：国家治理以发展为基础,国家发展以治理为(持久)动力。国家治理与发展之间的这种互动格局,正将当代中国导向一种“基于发展的新治理型国家”形态。

第二,党的领导与依法治国①陈明明教授认为,改革开放以来,中国政治存在着集权与分权的双重逻辑,与此相应的是呈现出党的领导和依法治国差异化的治理重心和体制性特点,在相当长一个时期,由于中国改革开放的复杂性、艰巨性及其对集权逻辑的内在需求,党的领导仍是国家平稳发展的保障和推动现代法治国家建设的重要杠杆。参见陈明明：《双重逻辑交互作用中的党治与法治》,《学术月刊》,2019年第1期。。在现代中国的政治结构中,一方面,中国共产党是国家发展功能的主要承担者、体现者、象征者,是全面改革与发展的领导者、组织者、推动者、落实者；另一方面,中国共产党的领导体系与执政体系又是中国现代国家治理体系的重要组成部分,因而中国共产党也是国家治理功能的主要承担者、体现者、象征者。从制度分析视角来看,中国共产党是当代中国政治经济制度不可或缺的组成部分,是改革开放以来中国经济奇迹的重要制度性变量[25]165-178,是连接和平衡转型中国国家发展与国家治理的关键因素。当现代中国进入一个“向治理寻求发展”的新历史阶段,这种集“治理功能”与“发展功能”于一身的政治责任,客观上要求中国共产党将自身的执政治国纳入现代国家治理体系之中,纳入作为现代国家治理体系之集中表现的法治体系之中。因此,作为国家发展功能的重要承担者,中国共产党需要保持其集中、统一、高效的组织性和领导力,而作为国家治理功能的承担者,中国共产党又必须将这种组织性纳入国家治理体系的整体之中,尤其是纳入其所领导推进的全面依法治国的整体之中。

第三,理论与价值。现代中国的发展与治理是有特定的理论根基的。这个理论根基就是马克思主义及其中国化的一系列理论成果,现代中国的发展与治理正是在时代化、中国化、大众化的马克思主义指导下进行的。中国的发展需要理论指导,中国的发展需要理论创造。越是进入中国发展的关键历史阶段,越是需要关键性的理论创造。现代中国国家治理是依托于特定的政治价值的,越是成熟的国家治理形态,其制度体系与政治过程越是有成熟、稳定的政治价值体系作支撑。指导中国发展的理论创造必须是“可信的”,支撑国家治理的政治价值必须是“可爱的”。当前中国全面深化改革中一系列深层次问题的解决,越来越以事关中国发展与国家治理全局的深层次理论创造和政治价值建构为前提,如何将新时代的理论创造在“可信”的基础上转化为“可爱”,将新时代的政治价值在“可爱”的基础上升华为“可信”,这将是中国政治发展最为独特的景观之一。

第四,政策与制度。当前中国将进入一个政策活跃期、制度巩固期交汇并存的历史时期。中国的发展越是到关键期,公共政策的运用就越是活跃,国家治理越是到了成熟期,国家制度体系就越定型、越巩固[26]。在当前及今后一段历史时期,在国家政治生活和政治过程中厘清政策与制度之间的关系是建构“基于发展的治理型国家”的内在需求,是促进中国全面发展和优化国家治理的内在需求。公共政策得到政治制度体系支撑,制度体系得到公共政策体系之“减负”,二者形成一种适度分离又相互支援的良性关系,将使中国政治发展再上一个新台阶。

第五,技术与艺术。技术是现代国家发展中的一种进步力量、变革力量,甚至是具有颠覆性影响的变革力量。在从传统国家到现代国家的发展历程中,技术改变着政治、改变着政治过程、改变着国家形态。总的来说,技术在现代国家发展与治理中的应用推动了国家的全面发展与优化治理,但也体现出“多面性”。尤其是以互联网等信息技术为核心的现代技术发展,有望彻底改变历史学家所谓传统国家在国家治理问题上的模糊性,实现所谓国家治理中的“数目字管理”。但是,技术的应用及其治理效应仍然视技术的应用者为转移——人的因素仍然是技术的发展效应与治理效应的关键。正如我们所看到的,当前中国在基层治理中大量应用数字技术实现过程管理、痕迹管理的举措在一定条件下转向了它的反面,甚至成为新的形式主义的催化剂。因此,在技术高度发达的现代社会,政治仍然保持了它作为一种治国艺术的维度。在新时代的中国政治建设与政治发展中,我们仍然需要政治家,需要勇气、智慧、责任与担当,需要技术之上的政治艺术,需要观照技术之外的人的因素。

交叉指向的议题塑造与审慎平衡的政策取向决定了当代中国政治结构与政治过程中的各种政治主体——这些从前一个历史阶段走过来的行动者——在某种意义上、在某种程度上需要重新审视前一历史阶段通行的或者潜在的政治惯例,告别他们曾经习惯的行为方式。在这个过程中,这些政治主体和行动者可能会面临不适、困惑、困境。那种在相互区隔的领域和边界之内以自我为中心的思维方式和行动方式并不适用于新时代,并不适用于需要时时处处观照到利益相关者、行政相对方、合作者与竞争者的新时代,并不适用于需要同时尊重社会发展各个领域基本规律的新时代。因此,在这样一个新的历史关口,中国社会需要全面、重新学习：执政党需要重新学习,学习在全面依法治国环境下整体推进政党—国家能力的新本领；政府需要重新学习,学习在市场经济、社会成长、法治政府等多重约束条件下增强政府能力特别是政策能力的新方式；包括股市、金融市场在内的市场体系和市场主体需要重新学习,学习在一个成熟的市场经济条件下和完善的政府与法治监管下通行的新规则；社会主体需要重新学习,学习现代国家对社会基础的新要求以及现代国家治理条件下社会自治应当承担的新责任。概言之,现代中国需要重新审视,审视所治下的社会与市场,审视经济基础与社会基础,感受社会与市场的脉动与要求,感受历史国家、现代国家、社会主义国家规定性在新时代的内在统一与有机融合。

6 结语

当前中国学界对本质上作为一种国家能力的议题能力与政策能力的研究,往往以议题能力归于执政党,以政策能力归于政府,这些研究具有一定的合理性。然而,在对转型中国议题能力与政策能力的分析中,国家作为一个政治主体和行动者的隐而不彰造成了研究的限度明显。要突破这种局限,就需要在研究方法和研究视野上有所拓展,应当使我们对转型中国国家能力建构的经验事实和情境条件有更为准确的感受,对转型中国国家能力建构的政治逻辑有更为深入的理解,对中国国家能力建构中的因果机制有更为明晰的解释。这种方法论的要求不仅适用于转型中国国家能力研究,同样适用于当代中国政治发展与国家治理研究,适用于整体意义上的中国政治研究——中国政治学界需要在中国政治研究中实现某种方法论创新,将对中国政治经验的感受、对中国政治逻辑的理解、对中国政治结构和政治过程中因果机制的解释有机连接起来、贯通起来。这种方法论创新的可能方向之一就是历史政治学,历史政治学追求一种社会科学意义上的通观与通见,因而要求将政治学的问题意识、社会科学的基本规范与历史视野结合起来,即把不同形态的时间因素(长时段、中时段和短时段)引入政治学研究之中[24]。但必须警醒的是,历史政治学并非历史学与政治学简单粗糙的结合,历史政治学在学科属性上首先归属于政治学,其研究起点是政治学问题意识。

本文旨在回答在当代中国政治结构与制度体系中“强大政党在何种条件下可以导向强大国家”,以及“强大国家在何种条件下可以导向强固而有活力的社会、持续的发展和长久的治理”这一深层次问题。转型中国国家能力的建构不是抽象而是具体的,国家能力建构不能脱离具体的议题能力与政策能力建构,国家能力建构逻辑存在于国家、议题与政策的互动逻辑之中。国家能力是转型中国议题能力与政策能力的根本,因而脱离国家能力的议题能力与政策能力将成为无根之木；议题能力与政策能力是转型中国国家能力的重要实现方式,脱离议题能力与政策能力的国家能力建构将成为无果之花。转型中国国家能力建构是一个具有实践和理论双重价值的命题,中国政治学界继“找回国家”“带进政党”[28]之后,必须基于实践基础在理论层面重新思考和处置国家、政党、政府、社会、市场的关系。而转型中国国家能力建构正是在特定政治时间和历史情境中对上述基本政治关系在实践层面的厘清和重置,在理论与实践的互动、历史与逻辑的统一中得到充分展现。