农村宅基地“三权分置”制度

何艳阳

（郑州大学法学院，河南 郑州450001）

农村宅基地是我国广大农民生存发展的保障，也是农民最重要的财富之一。随着我国经济建设的不断发展和城镇化的进一步推进，农村地区劳动力不断涌向城镇地区，导致农村地区宅基地被大量闲置和浪费，土地使用效率低下。通过推行宅基地“三权分置”制度，在保障宅基地所有权集体所有的基础上，保障农户资格权，放活宅基地使用权，使闲置的宅基地进入土地流转市场，能更好地增加农民收入，提高土地利用率。因此，加快农村宅基地制度改革，加快探索“三权分置”的实现形式，进行制度创新，促进土地资源合理配置，是我们急需解决的问题。

一、“三权分置”的提出背景

农村宅基地“三权分置”是继集体承包地“三权分置”之后，我国农村土地产权制度的又一次重大创新，这一政策的落实是实施乡村振兴战略的重要一环。农村宅基地在人民公社化运动中变为集体所有，经1982 年《宪法》得以正式确立。改革开放以来，宅基地制度虽然经过多次的调整和完善，但总体上走过了一条不断强化监管的道路。近年来，各地宅基地制度改革探索加快，但总体上仍然十分谨慎，特别是在宅基地流转等关键环节上仍然十分保守[1]。但是随着经济的发展，城市规模不断扩大，城市占据了绝大多数的社会资源和生活资源，每年有大量农民离开农村、离开土地，人口大量迁移到城市，在农村出现大量的闲置农房、宅基地。目前在我国农村经济发展的进程中，宅基地仍然保障着农民的基本居住权，过去的宅基地制度体系已经不适应现实发展的需要，因此必须要严格规范对宅基地的管理，加强对农村宅基地流转的监管，完善相关的制度体系。在本质上，“三权分置”是“两权分离”的继承和发展，我国城乡土地制度40 多年的改革和探索，无论是农民承包地实行“集体所有、农户承包经营”的双层经营体制，还是城镇国有土地实行“国家所有、使用权出让”的土地有偿使用制度，本质上都是沿着“两权分离”的方向，寻找在土地公有制的框架下赋权于民的中国道路，形成了了以土地公有制为基础的国家基本制度。我国改革开放40 多年来取得的巨大成就，与选择的土地基本制度和正确道路有着不可分割的联系。就目前的状况来看，我国现行宅基地制度的主要特征是“集体所有、成员使用、一户一宅、限定面积、无偿分配、长期占有”。随着城乡经济社会结构变化，现行制度存在的问题和面临的挑战也日益突出，现行宅基地制度仅仅体现了居住权的保障，财产权与使用权几乎没有体现，这就需要提出新的方案，赋权扩能，丰富宅基地权能体系[2]。我们应该在坚持“两权分离”的思想内核和制度精髓的基础上，实行产权分置改革，落实农村宅基地的“三权分置”，更好地迎合农村社会经济发展的现实需要。

二、宅基地“三权分置”的基本要义

（一）“三权分置”的创新要义在于提出了农村宅基地资格权

中央一号文件提出，积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，更好地利用农民闲置宅基地和闲置农房，实现资源优化配置。这是一项重大的理论和实践创新，为农村土地深化改革指明了方向。那么宅基地资格权的定义是什么？它有什么样的属性？它具有怎样的权能？都需要我们进一步深入探讨。

1.宅基地资格权的定义。

《中华人民共和国宪法》第十条规定，宅基地属于集体所有，其所有权属于集体，因此农民作为经济组织成员，对于宅基地拥有的是占有使用权。在宅基地“三权分置”中，农村宅基地的所有权同样属于村集体经济组织，而村民只享有一定的占有使用权。在“三权分置”的政策背景下，农村宅基地资格权还没有一个法定的概念，目前，学术界的主要观点有以下几种：第一种成员权说认为，资格权只是基于集体组织成员身份享有的申请宅基地的资格，它是成员权的组成部分。第二种剩余权说认为，在宅基地“三权分置”中，资格权与使用权是两项独立的权利，资格权是指宅基地使用权人通过契约等法律事实将一定期限的使用权让渡给第三人之后剩余的权利。第三种观点认为，资格权在本质上属于原来的宅基地使用权[3]。笔者认为，农村宅基地资格权就是宅基地使用权，但要赋予其更加全面的内涵，它是一种兼具身份属性和财产属性于一身的权利，是农村集体经济组织成员依法享有的从集体经济组织那里申请使用宅基地的权利。农村宅基地“三权分置”政策，在维持集体所有权不变的情况下，新增一种新的资格权，取代了原来的宅基地使用权，在市场经济条件下派生出新的使用权，以此唤醒农村的沉睡资产，提高土地利用效率。

2.宅基地资格权的权利构造。

“三权分置”中宅基地资格权的权利构造，受到权利性质、制度功能等多种因素的影响，从权利性质上看，资格权是兼具身份属性和财产属性于一体的用益物权，资格权不仅仅只停留在某一个阶段，而是贯穿于宅基地的分配、使用、交易以及收回或处分等各个方面。宅基地“三权分置”中的资格权包含了宅基地分配资格和宅基地使用权两方面的内容，可以全方位地保护集体经济组织成员的土地权益。农户不仅能依据其法定身份享有申请宅基地的权利，而且还享有对宅基地占有、使用、处分、收益的权利，享有完整的用益物权；从制度功能来看，确立农村宅基地资格权有利于更好地发挥保障作用，促使宅基地使用权流转到市场，农户可以根据自己的需求将闲置的农房使用权流转出去，以此增加财产收入。

（1）农村宅基地资格权的主体。一般而言，农村集体经济组织成员享有宅基地资格权，那么必须要明确集体经济组织成员资格的认定标准，才能准确合理地确认宅基地资格权的主体。在农村集体经济组织中，集体中的成员可以从集体获得一份土地的利用权，集体为其提供了最基本的生存保障[4]。村民被认定具有集体经济组织成员身份，才有资格申请取得宅基地，但是不能简单以户籍作为认定和确认的唯一标准。现阶段，可以考虑以户籍为原则，但是还要考虑当事人是否以在集体经济组织所在地长期生活、居住和生产。笔者认为，对户籍在本集体经济组织所在地，并且长期生产、生活居住的农民，才享有宅基地资格权，才具有申请使用农村宅基地的权利。

另外，对户籍不在集体经济组织所在地的居民，也可能会拥有申请取得宅基地的资格。以下几种情况应当保留宅基地申请资格：第一，农村子女考上大学，将户籍迁出，他们仍然保留的集体经济组织成员资格，还有权利申请取得宅基地，因为他们仍然需要原户籍所在地提供宅基地使用权等作为基本生活保障。第二，刚进城落户的农民仍然享有宅基地申请取得的资格。根据党的十八届三中全会《关于进一步推进户籍制度改革的意见》等文件精神，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，因此要保留他们的资格权。对于在城市的无房居民或没有固定工作和收入的居民，仍然需要保留宅基地使用权，不能剥夺他们最基本的生存保障，因此其申请使用宅基地的资格不得被取消。

农村集体经济组织成员可以享有资格权，也可能会由于以下因素导致资格丧失。一是成员的死亡，包括自然死亡和宣告死亡。成员资格是一种成员权，成员主体死亡自然会引起成员权的消灭。二是因婚姻关系、收养关系迁出原户籍地，以迁入地为其基本生活保障的，丧失其原集体经济组织成员资格。三是取得非农业户口，并享有城市居民生活保障的，不宜再保留其农村经济组织成员资格。对于成员资格丧失的确认应当严格把握，谨慎处理。

（2）农村宅基地资格权的内容。在明确了宅基地资格权的主体之后，接着就要厘清宅基地的权利内容。从法理角度分析，权利内容取决于权利性质和权利目的。权利性质影响着权利内容建构的科学性，从而维系权利体系的和谐；而权利目的决定着权利内容建构的广度，以实现权利设置的效用。因此，宅基地资格权的权利内容，从根本上，应由其成员权性质和其负载的保障功能来决定。宅基地资格权的内容应包含以下几个方面的内容：

①宅基地请求权。即资格权主体基于其集体成员的身份，可以从集体经济组织那里申请使用宅基地。这种请求权，是集体经济组织成员依据其身份自然享有的权利，即向集体经济组织进行一定的表意行为之后，顺利获得宅基地的使用权。其请求权不受客观因素影响，属于与成员身份最密切相关的权利，不能被非法剥夺。当资格权人依法获得宅基地使用权后，遭受非法侵害或他人无权占有时，资格权人有权请求侵害人或无权占有人返还宅基地，以维护自己的合法权益。

②宅基地收益权。在农村宅基地“三权分置”的背景下，宅基地资格权人可以将自己对宅基地的使用权转让给第三人并取得一定的收益。作为集体经济组织的一员，农户可以无偿享有宅基地使用权，但可以将使用权通过转让、抵押、入股等途径丰富宅基地的使用方式，提高个人的财产收入。宅基地不再仅仅承担农民的住房保障功能，它也会成为商品，流入市场。农村集体外的成员，要想获得农民的宅基地使用权，可以依据法律规定达成合约并在一定期限内获得宅基地利用权。通过转让农村宅基地房屋使用权，不仅有利于丰富农民的宅基地权益类型，而且能够促进宅基地使用权流转，增加农民的财产性收入，提高土地利用率，能够给农民带来更实际的保障。与此同时，当宅基地依据政策要求被征收时，作为宅基地资格权的当事人，不仅可以获得宅基地的土地补偿费，而且有权获得社会保障费用。

③宅基地监管权。当资格权人获得宅基地占有使用权后，当事人具有一定的监管权，应当确保使用权人在合同约定范围内对土地进行合法利用，不得随意改变土地用途，不得违反地方性规定。新的使用权人不得在原有的宅基地上乱建房屋，不得对土地造成永久性伤害。如果发生上述情况的，资格权人有权终止转让合同，提前收回宅基地使用权。

（二）“三权分置”的本质是重构集体土地所有制下的宅基地产权结构

在中国几十年的土地制度发展过程中，产权的分离、细分是农村土地产权制度变迁的重要方式和途径。现行宅基地制度主要体现的是对居住权的保障，这就需要赋权扩能，重构集体所有制下的宅基地产权结构，完善农村宅基地权利体系，赋予农民对宅基地更充分的占有权、使用权、收益权和转让权以及继承权，实现宅基地使用权的价值，增加农民的财产性收入。因此，宅基地“三权分置”的主要目的就是要把农村宅基地的占有、使用、收益、处分等各项权能界定清晰，保证市场交易顺畅，实现优化配置，以实现其产权功能。在农村宅基地制度改革过程中，由过去的“两权分离”变为现在的“三权分置”，这一做法就是要对农村土地产权结构进行进一步的细分，为农民提供完整、清晰、稳定的土地制度结构[5]。“三权分置”制度下的宅基地产权结构必须坚持集体所有制，要实现权属清晰、权责明确、流转顺畅，这是基于我国特有的农村集体土地制度进行的理论创新，也是广大农民实践探索的结果。

（三）“三权分置”的基本方向是落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权

宅基地制度改革与承包经营制度改革一样，要以集体所有制为中心。在这一过程中，集体所有权作为“三权分置”的基础，在逐级分解的过程中，不得以动摇集体土地所有权为代价[6]。所以在改革过程中要把维护和巩固集体所有权作为关键任务。首先，要明确集体经济组织对村庄用地的规划利用权，加强对村庄宅基地的建设管理，进行集中建设；其次，对违法建设、超标建设和长期闲置的宅基地，应及时纠正和调整，加强对宅基地使用情况的监督，在宅基地流转、征收时，集体组织要履行好民主协商和决策监督的权能。

保障农户宅基地资格权是落实农村宅基地“三权分置”政策的关键。在改革中，通过赋权扩能，兑现财产权，即农户有权通过转让、出租宅基地使用权等方式获得相应的收益，但是又要防范城市资本到农村大肆炒房炒地，损害农民的权益。保障农户资格权，明确资格权主体，可以有效防止农民流离失所，维护农村集体成员的权利，加快产权制度改革，保证农村社会结构稳定[7]。

在保障农村社会稳定的前提下，适度放活宅基地使用权是宅基地制度改革的核心。在改革中，应该因地制宜，适度放活宅基地使用权，允许农户通过转让、互换、赠于、继承、出租、抵押等方式流转宅基地使用权，为了维护农村的稳定，早期的改革中，宅基地的转让、互换、赠与只能在本集体经济组织成员之间进行，而出租、抵押、继承可以在非本集体经济组织成员之间进行。此时通过释放土地价值潜能，吸引产业资本投向农村，可以更好地拉动当地经济发展，促进乡村振兴。

三、农村宅基地所有权、资格权、使用权之间的关系

宅基地“三权分置”是将我国农村宅基地的权能划分为所有权、资格权、使用权，这是农村宅基地改革的重大创新，不仅有利于丰富农民的宅基地权益类型，而且能够给农民带来更实际的保障。宅基地所有权归农村集体经济组织所有，所有权是资格权、使用权的根源，资格权、使用权是所有权让出部分权能的产物。资格权是有资格的农户向村集体内部申请使用宅基地的权利，兼具身份属性和财产属性，其取代了过去的宅基地使用权。而新的使用权是由资格权派生而来，是对土地享有的占有、使用、收益的权利。资格权人通过申请获得宅基地使用权，在使用权未转让的情况下，资格权人也是使用权人，集两种权利于一身；当使用权转让时，在原有的资格权之上便派生出了新的宅基地使用权，由资格权人将宅基地使用权让渡给第三人。在权属关系上，资格权是宅基地和房屋使用权的基础；从权属功能上看，资格权保障农户基于集体经济组织成员资格而拥有宅基地的占有使用的权利，宅基地和房屋使用权可以由农户通过市场流转让渡给其他人。

宅基地所有权、资格权、使用权三权之间是相互关联，相辅相成的，宅基地所有权是母权，其派生出资格权，资格权又是使用权的母权[8]。“三权分置”的前提是落实宅基地集体所有权，基础是保障农户宅基地资格权、核心是放活宅基地使用权。“三权分置”的内在要求就是“三权”能够相互衔接、相对均衡，形成权属明确、流转顺畅的土地产权结构[9]。

四、推进宅基地“三权分置”的建议

（一）把农村宅基地“三权分置”写入法律体系中

应该尽快建立一整套内容完备、效力强大的法律体系，为我国农村宅基地制度改革提供必要的法律支撑。结合我国实际，将经过实践证明可行的“三权分置”制度写进《物权法》，建立中国特色的物权理论，也可以维持物权理论传统，将宅基地“三权分置”写进《土地管理法》。其中，农户资格权作为一项新的权利内容，更需要在法律法规中予以明确，主要可以从以下几个方面入手：首先，要在立法上明确农村宅基地资格权的性质，赋予其合法性，使其有一定的法律支撑；其次，要废除旧的土地制度中不利于农村宅基地资格权制度确立的规定，加快推进产权制度改革；再次，在农村宅基地资格权的确立中，要协调好政府、村集体组织与农户个人之间的利益分配关系；最后，制定好农村宅基地资格权确认中具体的法律规定，因地制宜，结合当地发展情况，合理规划宅基地布局，确定其规模，保证宅基地的资格权确认工作在法律的规定下进行，从而更好地加强对农村土地的管理，维护社会发展秩序。

（二）建立健全农村宅基地使用权流转市场

确立了宅基地资格权之后，农户可以根据自身需求将宅基地使用权转让，为了更好地保障农民的合法权益，健全宅基地使用权流转市场是十分重要的环节。该市场可以和城镇房屋交易市场或土地承包经营权流转市场合并，也可以单独成立专门的宅基地流转市场。农村宅基地使用权流转市场应当像城市建设用地交易市场一样，这个市场应当是开放的市场，要重视农村宅基地与房屋交易市场的调节机制，形成合理的流转价格，同时要加强信息的共享，完善流转程序的办理。农村宅基地使用权流转市场的建立、机构的设置、经费来源、收费项目与标准可以参照城镇房屋交易市场或土地承包经营权流转市场的办法来确立。同时，为了防止农户的权益受到损害，应当严格限制宅基地使用权的流转条件，要在依法保护集体所有权和农户资格权的前提下，保护新的市场主体通过正常的流转合同取得的宅基地使用权，保障其合法权益[10]。现阶段宅基地使用权的流转应当严格限定期限和用途，严禁利用农村宅基地建设别墅，限制不法行为，保障广大农民土地权益[11]。

（三）加强政府在推进农村宅基地制度改革中的职责

政府应当在这一创新的土地改革方案中承担服务者和引导者的角色，把握服务者定位，简化相应的手续和程序，在农户资格权的确认和宅基地使用权流转的过程中，加强政府的引导和监督，对于到农村大肆炒房炒地，损害农民财产权的人员要及时予以惩罚，禁止其到农村购房买地。同时，要构建适应社会发展的相应保障制度，优化环境，为宅基地“三权分置”的确权工作以及权利的有效行使创造良好的政策环境和社会环境。其次，政府部门要严格遵守政策界限，协调其中的利益分配，把握市场方向，既做好服务者，又要发挥好引导者的引导规范作用。

长期以来，我国农村土地一直承担着社会保障功能，但是我们必须适应现实发展的需要不断推进宅基地制度改革，才能更好地保障农民的生存权和财产权。在维护宅基地所有权集体所有的基础上，明确农户的宅基地资格权，使农民摆脱以土地作为最后社会保障的处境，农民才能放心大胆地把宅基地使用权转让出去，只有这样才能让资格权和使用权各归其位。农村土地权利结构是农村土地法律制度的核心，宅基地所有权、农户资格权、使用权“三权分置”的权利结构取代“两权分离”制度，实为创意之举。通过落实宅基地“三权分置”制度，促进宅基地使用权流转，不仅能够给农民带来更实际的保障，增加农民的财产性收入，而且能有效提高土地利用率，实现乡村振兴的目标。