论人大常委会专题调研的制度功能

摘      要：专题调研是人大常委会开展监督工作的重要内容。文本规范指明，人大常委会在听取和审议专项工作报告前可以进行专题调研。实践中，全国人大常委会和部分地方人大常委会已将专题调研纳入其监督工作计划中，成为人大常委会开展监督工作的重要内容。因此，应进一步规范和完善专题调研制度，使其更好发挥在协助人大常委会开展监督工作中的重要作用。

关  键  词：人大常委会;专题调研;监督实效

中图分类号：D630        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）11-0095-07

收稿日期：2020-07-07

作者簡介：杨林利（1995—），女，四川成都人，四川大学法学院硕士研究生，研究方向为宪法与行政法学。

基金项目：本文系四川大学法学院“研究阐释党的十九届四中全会精神”专项研究课题“失信联合惩戒制度的实施现状及法律规制研究”的阶段性成果，项目编号：sculaw20190303。

一、文献整理

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）规定人大常委会在听取和审议专项工作报告前可以进行专题调研①。从2010年开始，全国人大常委会就将专题调研纳入到全国人大常委会的年度监督工作计划中，由全国人大各专门委员会和全国人大常委会的工作机构、办事机构组织实施。实践中，部分地方人大常委会也将专题调研纳入到各自的监督工作计划中，组织开展专题调研。如广州市人大常委会、湖北省人大常委会、宁夏回族自治区人大常委会、上海市人大常委会等都将专题调研纳入到人大常委会的年度监督工作计划，成为地方人大常委会开展监督工作的一项独立监督内容。如广州市人大常委会在2018-2019年监督工作计划中将专题调研作为独立的第4项监督内容，宁夏回族自治区人大常委会在2018年的监督工作计划中将专题调研作为独立的第六项监督内容。江苏、云南等地的人大常委会在其监督工作计划中不同程度地提及到专题调研的工作安排①。人大常委会专题调研作为公开面向社会公众的一项监督，是一个涉及多个监督方式的集合体，也是人大常委会开展监督工作的重要内容。此外，根据全国人大常委会监督工作计划，在2014-2018年期间，全国人大常委会共安排开展22项专题调研②。从地方上看，在2011-2017年期间，湖北省人大常委会在监督工作计划中安排开展35项专题调研③。2019年，海南省人大常委会监督工作计划中安排11项专题调研。

关于人大常委会专题调研的文献主要集中在以下两个方面：一是在对人大听取和审议专项工作报告这项法定监督方式的研究和探讨中，附带讨论人大常委会的专题调研，肯定听取和审议专项工作报告前注重调查研究的积极意义。[1][2]二是在对人大调查权进行探讨和研究时，提及到人大常委会的专题调研工作。在人大调查权方面，学术界更关注特定问题调查的监督方式，唯有在探讨人大调查权的表现形式时，对这一议题才有所涉及。[3][4]可见，作为人大常委会监督工作中的重要内容，目前学界尚未有专门文章探讨专题调研这一制度规范。

通过整理相关文献发现，人大常委会专题调研主要存下以下问题：一是地方人大常委会对专题调研的监督作用认识不足。根据《监督法》、部分地方的《监督法》实施办法以及搜索与专题调研有关的文献发现，专题调研常被称之为专题调查研究、专项调查研究。在地方人大常委会的监督工作计划中存在将专题调研与监督调研作为两个监督内容进行规定的情形。有的地方人大常委会在监督工作计划中安排专题调研对地方性法规进行立法调研。有的地方人大常委会将专题调研与视察结合在一起，在监督工作计划中安排专题视察调研。专题调研与视察是两种调查研究方式，两者在诸多方面存在不同，而将专题调研与视察结合在一起不加以区分，忽视了专题调研与视察之间的根本区别，从侧面反映出对专题调研这项监督工作认识不足的情况。二是部分地方人大常委会对于专题调研存在怠惰。早在2000年，全国人大常委会在其工作报告中就曾提出要提前进行专题调研为听取和审议专项工作报告作准备。专题调研是人大常委会深入实际进行调查研究的重要监督工作。《监督法》的制定和实施为各级人大常委会开展专题调研活动提供了法律依据。实践中，部分地方人大常委会积极主动开展专题调研，将专题调研纳入到人大常委会的监督工作计划中成为独立的一项监督内容，其中部分地区人大常委会也参照全国人大常委会监督工作计划的安排，将专题调研列为第五项监督内容，但也有部分地区的人大常委会没有安排过专题调研。三是专题调研安排得不尽合理，影响专题调研的监督效果。实践中，各地人大常委会都能根据本地实际情况开展专题调研，但从时间上看，同一地方人大常委会每年安排专题调研的数量不尽相同。不同地区之间安排开展专题调研的数量存在较大差异。如有的地区最多一年可以安排十几项专题调研，而有的地区几乎从未安排过专题调研。

二、人大常委会专题调研的功能定位

（一）经常性和公开化的监督形式

如前所述，专题调研是各级人大常委会监督工作计划中的重要内容，全国人大常委会和部分地方人大常委会在具体的实践中应广泛开展专题调研。根据近年来全国人大常委会监督工作计划的安排以及全国人大常委会开展专题调研的具体实践，全国人大常委会越来越倚重以专题调研的方式开展监督工作。从全国人大常委会年度工作报告的一般结构来看，总结年度工作经验，统筹部署未来一年工作重点已然形成一种惯例。从2014年开始，每年全国人大常委会在其工作报告中都会对未来一年人大常委会专题调研工作进行部署，对专题调研的安排和部署也都体现在后续公布的全国人大常委会监督工作计划中。同时，根据全国人大常委会监督工作计划安排，全国人大常委会安排专题调研的数量也趋于稳定，每年都安排五项专题调研①。至此，通过对近年来全国人大常委会监督工作计划中专题调研工作的梳理可以发现，全国人大常委会专题调研工作作为一种重要的监督形式已呈现出经常性、公开化等特点。

（二）开展监督工作的重要保障

专题调研本质上是一种调查研究活动，主要规定在《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）和《监督法》中。《代表法》规定的专题调研是人大代表的一种履职活动，而《监督法》规定的人大常委会专题调研则是以监督形式存在的。根据《全国人大组织法》以及《地方组织法》的规定，人大各专门委员会有权就职责范围内的事项进行调查研究。[5]有学者将全国人大的调查权分为广义的调查权和狭义的调查权，而广义的调查权就包括了视察、一般性调查研究和专题调查研究。[6]专题调研本质上作为一种调查研究活动，是人大常委会行使调查权的一种方式。在调查权与监督权的关系上，有学者分析了人大常委会的调查权与监督权、重大问题决定权的关系，认为监督权与调查权不能分离，重大问题的决定权需要调查权辅助。[7]也有学者认为，重大事项决定权与监督权是国家权力机关行使“集合性的国家权力”不可分割的权能内容，如果人大常委会行使重大事项决定权，也就意味着同时行使监督权。[8]如此，根据学界对人大常委会调查权、重大事项决定权和监督权关系的研究和论述，可以推演和解释出作为广义调查权行使方式的专题调研在人大常委会行使监督权，开展监督工作所发挥的重要保障和辅助功能。

《监督法》第十条规定，人大常委会在审议专项工作报告前可以进行专题调研。早期的专题调研主要是以辅助听取和审议专项工作报告的角色存在，全国人大常委会在其工作报告中也曾强调要提前进行专题调研为听取和审议专项工作报告作准备。[9]但《监督法》第十条只是简单规定了人大常委会的专题调研，关于什么是专题调研，如何开展专题调研等内容并未予以明确，全国人大常委会也没有出台专门的文件对其进行规范。专题调研作为一种围绕特定主题进行的调查研究活动，人大常委会可以根据其开展工作的需要安排专题调研，如就如何加强县乡两级人大的工作，全国人大常委会就围绕这个问题开展了为期两年的专题调研。[10]随着人大常委会监督工作的不断改进，如何增强监督实效成为各级人大常委会改进监督工作的迫切需求。实践中，全国人大常委会围绕增强监督工作的实效性探索出了一系列措施，其中就包括了专题调研。全国人大常委会根据其监督工作的开展情况，通过不断调整专题调研主题的方式，加强专题调研与其他监督方式的结合，形成监督合力，增强监督实效。

（三）贯彻和实施中央决策的重要内容

2010年，全国人大常委会首次将专题调研纳入到常委会的监督工作计划中。而此时专题调研的主题就是围绕中央公共投资计划而展开的。通过专题调研的形式，选择重点课题，深入实际调查研究部分重大公共投资项目实施情况，这对于审议国务院的相关工作报告提供了可靠的信息和资料来源。值得注意的是，全国人大常委会每年都安排专题调研，围绕中央重大决策实施的调研报告交由全国人大常委会进行审议。根据《全国人大常委会公报》的记载，在2000-2018年期间，全国人大常委会审议的专题调研报告几乎都是围绕中央重大决策的实施而研究制作的①。虽然人大常委会在实践中采取了专题调研与专项工作报告、专题询问以及执法检查相结合的方式开展监督工作，但人大常委会专题调研最多的是围绕中央重大决策的贯彻和实施进行。

三、人大常委会专题调研制度的监督实效

增强监督实效改进人大监督工作所秉持的重要理念。按照时间的发展顺序，人大常委会行使监督权可以分为事前、事中以及事后阶段。事前阶段主要是一个准备阶段，也是掌握情况的阶段。如开展专题询问前对有关问题的调查研究和了解及在执法检查之前的调研等。事中阶段主要包括听取和审议相关的工作报告，开展专题询问，发表意见和建议，作出審议决定和决议交由被监督对象执行和改正等。而事后阶段主要是对相关建议、意见、决定和决议的贯彻执行情况进行跟踪监督，督促有关方面贯彻和落实。三个阶段环环相扣，紧密联系，缺一不可。如果没有后续的跟踪监督，容易导致监督变成“走过场”，整个监督流程的实效性就会大打折扣。同样，不提前做好调查研究的准备，就提不出有针对性的审议意见和合理的处理措施，容易导致监督缺乏实效性和针对性。

根据监督权行使的三个阶段，专题调研增强人大常委会监督实效的方式和途径主要体现在以下几个方面：一是专题调研与专项工作报告。根据《监督法》第九条的规定，专项工作报告的议题来源包括人大常委会在调查研究中存在的问题以及人大常委会组成人员集中提出的问题。专题调研在本质上是一种调查研究方式，人大常委会通过专题调研能够结合实际发现存在的问题并明确专项工作报告的监督重点，确定专项工作报告的议题。在人大常委会的七种监督方式中，人大常委会开展的大部分监督工作都是以听取相关工作报告的形式展开①。通过听取工作报告，对被监督对象的工作报告进行审议并发表审议意见，作出决定和决议交由被监督对象去执行，整个过程就像一种“书面”监督的方式。在这种监督情形下，做好调查研究是提出高质量审议意见的必要前提。根据《监督法》第十条的规定，专题调研并不是听取和审议专项工作报告前的必经程序，但在听取和审议专项工作报告前是可以进行专题调研的。通过提前安排专题调研的方式对所要听取和审议的专项工作进行调查研究，能够使人大常委会在深入掌握相关信息和情况的基础上听取和审议专项工作报告，提高专项工作报告审议意见的科学性和可操作性，增强监督实效。二是专题调研与专题询问。结合人大常委会的专项工作报告和执法检查报告提出专题询问是自2010年以来人大常委会为增强监督实效探索出的一种重要监督方式。进行专题询问也需要事前掌握相关情况，通过提前安排专题调研的方式能够明确专题询问的监督重点，有利于专题询问主题的选择。实践中，专题调研和视察都是人大常委会深入实际了解情况的重要方式，是人大常委会掌握第一手资料的重要途径。专题调研与视察的区别之一就在于视察侧重于了解，而专题调研更侧重于了解、研究并提出意见和建议。专题调研对于问题的了解和研究深度应符合专题询问深入开展的实际需要。因此，要增强监督实效，深入开展专题询问需要做好专题调研与专题询问之间的配合。如果将专题调研、专项工作报告、专题询问以及跟踪监督结合起来，可以构成一个完整的从专题调研到跟踪监督，一个紧密相连、无缝对接、行之有效的监督链条。同时，人大常委会也可将专题调研作为一种跟踪监督的方式，在人大常委会听取和审议专项工作报告、执法检查报告并结合工作报告进行专题询问后，采取专题调研的形式跟踪调研对人大常委会审议意见和建议的贯彻落实情况，发挥专题调研跟踪监督的作用。三是专题调研与执法检查。开展执法检查以及听取执法检查报告是人大常委会监督工作计划中的重要监督内容，是我国《监督法》所规定的一项重要监督方式。根据《监督法》第二十二条的规定，确定对哪些法律的贯彻和实施情况进行执法检查参照《监督法》第九条规定的途径，也即是人大常委会在调查研究中发现的问题以及人大常委会组成人员集中提出的问题可以成为执法检查的重点。根据全国人大常委会和地方人大常委会的监督工作计划，全国人大常委会几乎每年都会安排对一些法律的实施情况进行专题调研，地方人大常委会根据本地的实际工作情况选择对部分地方性法规的实施情况进行专题调研。通过对法律、地方性法规的实施情况进行专题调研能够与执法检查的主题选择产生良性互动。在专题调研的基础上确定执法检查的重点能够使执法检查符合实际，增强执法检查的针对性和实效性。对于加强执法检查工作，人大常委会探索出了以执法检查反馈制度的方式进行跟踪监督。专题调研也可以成为一种跟踪监督，通过将专题调研与执法检查相结合，跟踪调研人大常委会的决定和决议的贯彻落实情况，使专题调研与执法检查形成监督合力。

四、优化人大常委会专题调研的相关思考

积极开展专题调研实践，加强专题调研与其他监督方式的结合。专题调研是人大常委会开展监督工作的重要内容。笔者认为，现阶段应积极开展专题调研的研究和实践，加强专题调研与其他监督方式的结合，激发专题调研的监督潜力，突出专题调研的监督地位。通过梳理全国人大常委会的监督工作计划发现，全国人大常委会监督工作计划中的第六项监督内容在近几年有所调整。目前，全国人大常委会的第1项、第2项、第3项监督工作比较稳定。作为全国人大常委会的第4项、第5项、第6项监督内容，专题询问正处于不断探索和发展的阶段，专题调研缺乏研究和总结，而宪法实施监督也是实务界和理论界具有争议的热点和难点问题。虽然《监督法》规定了人大常委会的七种监督方式，但这七种监督方式中还有部分监督方式没有被激活。2018年7月9-10日，十三届全国人大常委会特别加开第四次会议聚焦蓝天保卫战，栗战书委员长在闭幕会上讲话专门就人大监督的定位和原则、指向和重点、形式和方法，进行了权威阐述，提出“既要综合运用执法检查、听取和审议专项工作报告、专题询问、计划和预决算审查监督、备案审查等经常使用的监督形式，又要积极探索运用质询、特定问题调查等法定监督方式，充分发挥各种监督形式的特点，形成监督合力，增强监督实效。”实践中，人大常委会的专题调研为人大常委会增强监督实效发挥了重要作用，因此，应根据专题调研的性质和其内在的特点，加强专题调研和质询等监督方式结合，激发专题调研的监督潜力，突出专题调研的监督地位，增强监督实效。

加强对专题调研的规范和指导，推动专题调研制度化发展。2015年，全国人大常委会发布了专门的文件对专题询问进行规范。[11]从2018年开始，全国人大常委会进一步发挥专题询问的作用，将专题询问的对象扩大到最高人民法院和最高人民检察院，并对这“两院”的专项工作报告开展专题询问，吉林、江苏、成都等地也相应制定了专题询问的实施办法对专题询问进行规范和指导。如《吉林省人大常委会专题询问办法（试行）》就规定了“专题询问工作应当列入省人大常委会年度工作要点和年度监督工作计划”，专题询问“每年至少进行一次”，“省人大常委会其他机构按照职责分工，协助开展专题询问的相关工作”。目前，专题询问正处于不断积累经验，不断完善发展的阶段，专题询问工作经验成熟以后，可通过法定程序将专题询问上升为国家法律规定。专题调研也可以参照专题询问的方式，由全国人大常委会出台专门的文件对专题调研进行规范和指导，形成对专题调研的统一认识，各地再根据本地的实际情况制定相关文件，进一步规范地方人大常委会的专题调研活动。

【参考文献】

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[2]段鸿斌.监察委员会专项工作报告监督程序之构建[J].人大研究，2019，（2）.

[3][7]朱福惠.全国人大调查权研究[J].现代法学，2007，（5）.

[4]李云霖.人大调查权须厘清的三个误识[J].南京社会科学，2013，（11）.

[5]周偉.人大专门委员会监督权探讨[J].当代法学，2000，（2）.

[6]王维国.增强人大常委会监督实效要注重调查研究[J].北京联合大学学报（人文社会科学版），2015，（2）.

[8]莫纪宏.论监督权与重大事项决定权之间的关系[J].北京联合大学学报（人文社会科学版），2008，（3）.

[9]李鹏.全国人大常委会工作报告（2000）[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2000，（2）.

[10]张德江.全国人大常委会工作报告（2018）[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2018，（2）.

[11]刘一鋆.专题询问和质询衔接制度的建构研究[J].求索，2017，（6）.

（责任编辑：苗政军）

Abstract：Special investigation is an important part of the supervision work carried out by the Standing Committee of the National People's Congress.The standard text indicates that the Standing Committee of the National People's Congress can conduct special investigation before hearing and deliberating the special work report.In practice，the Standing Committee of the National People's Congress and some local people's Congress Standing Committees have incorporated special investigation into their supervision work plans，which has become an important part of the supervision work carried out by the Standing Committee of the National People's Congress.Therefore，we should further standardize and improve the special investigation system，so that it can play an important role in assisting the Standing Committee of the National People's Congress to carry out supervision work.

Key words：Standing Committee of the National People's Congress;special investigation;functional orientation;actual effect of supervision