四川水电工程移民安置实施阶段利益关系分析

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610000)

近年来，国家及各级政府和相关部门在对水利水电开发加大支持力度的同时，也对水利水电工程移民工作的开展和移民工作参与各方的工作提出了更高的要求。鉴于移民专业本身的局限性，移民安置实施阶段参与各方间的利益关系尚未厘清、理顺，这给已进入持续高峰期的四川水电移民安置工作带来了前所未有的压力，因此厘清参与各方间的利益关系是做好移民工作的重要任务。

1 利益相关者

大型水利水电工程移民安置实施阶段利益相关者是指在移民安置实施阶段，受组织决策以及相关行动影响的各方[1]。根据国家移民安置补偿条例、土地法等政策要求，同时以四川省水电移民安置实践为基础，按照水电移民安置利益相关者基本定义，将构成水电移民安置实施阶段的主要利益相关者归纳为六大利益相关者，包括国家、地方政府、项目法人、移民、安置区居民、中介服务机构。

2 利益关注点分析

利益相关者为实现水电移民安置行为的总目标和自身利益最大化，通过投入一定资源作为成本参与水电站建设，这些投入也相应会带来一定的影响，可能是收益，也可能是损失。六大利益相关者的投入及利益关注点总结归纳如下。

2.1 国家

国家为有效推动水电发展，维护移民群众利益，保障移民安置区社会和谐稳定发展，制定和出台了相关政策及规范，指导移民安置工作有序推进，同时通过移民安置过程中相关审查和核准，对移民安置过程进行全程监督。国家因此投入了大量的管理成本和相应的政策资金。利益关注点在以下几方面。

2.1.1 社会稳定

国家开展能源基础设施建设的主要目的是为国家发展提供充足的电力保障，同时通过建设，带动区域经济发展，从而使人民享受国家进步带来的福利。为达到这个目标，首要关注点便是社会稳定。

2.1.2 生态环境保护

四川水资源丰富的区域，一般位于高山峡谷区，这样的区域往往地质条件相对脆弱，生态本底较好，生物多样性好，但生态敏感脆弱、稳定性相对较差。因此做好生态环境保护工作成为保护水电可持续发展的重要利益关注点。

2.1.3 国家税收

国家税收是国家收入的主要来源，水电开发建设、管理中的国家税收也是国家的利益关注点。

2.2 地方政府

省、市地方政府及有关部门是国家相关政策的执行者和实践者，他们结合实际工作整理形成符合地方特色的移民安置工作方法，指导县、区移民安置工作。县、区地方政府或移民管理机构是移民安置实施的责任主体。省市县三级地方政府在移民安置过程中都投入了大量的管理、协调、经济和资源成本。其利益关注点主要在于以下几个方面。

2.2.1 社会稳定

与国家关注点相同，社会稳定是国家、区域发展的基础，任何发展均离不开社会的稳定，一切的建设发展均建立在社会稳定的基础上，因此社会稳定也是地方政府重要的利益关注点。

2.2.2 经济发展与生态保护

相较于国家而言，地方政府更加关注水电站建设对于地方区域经济的带动，同时其对地方生态环境的影响也是地方政府的重要关注点。

2.2.3 地方税收

地方税收作为地方政府开展项目建设的最直接收入来源，是地方政府利益的主要关注点，其受国家政策的影响较大。

2.3 项目法人

项目法人是推动项目持续推进的主要动力，在实施阶段，项目法人主要通过补偿补助费、项目实施管理费等资金投入及管理协调人工投入参与到大型水电工程实施工作。他们在项目前期阶段的工作为项目有效实施奠定了良好基础，同时又通过项目建设，为国家输送清洁能源，提高地方基础设施、生态环保、移民生产生活水平，增加地方和国家财政税收，有效撬动区域经济发展。其利益关注点在于以下几个方面。

2.3.1 社会效益

水电开发与经济社会发展和人民生活息息相关，项目法人以强烈的社会责任感开展卓有成效的工作，最大限度地保障人们生产生活对用电的需求。

2.3.2 经济效益

作为企业法人，项目经济效益是其主要关注点，经济效益是否优异是项目法人评判项目好坏的重要标准。

2.4 移民

移民是水电站建设中的特殊群体，水电站建设使他们离开原有家园，给他们从物质上和精神上造成了一定影响，但同时也给他们未来的发展提供了更好的机遇与平台。移民在移民安置实施过程中，一方面希望积极争取将影响降到最低，同时也希望水电站建设为他们带来更多的机会。移民在此过程中主要投入自身的生活设施、生产设施及社会网络关系等。其利益关注点在于以下几个方面。

2.4.1 支持国家建设

移民房屋、土地等生活生产资源被淹没或征收，其核心价值是为了支持国家水电建设。

2.4.2 好的生活环境和经济发展条件

通过新家园建设或者补偿补助等，为自己以及下一代带来更好的生活环境、生产条件、教育资源等。

2.4.3 损失补偿最大化

移民被迫举家搬迁，对于损失的土地、房屋、零星树木等，期待获得最大化的补偿。

2.5 安置区居民

安置区居民在移民安置实施过程中也扮演着举足轻重的角色。他们需要通过提供土地资源、社会资源，共享基础设施、公共服务设施等方式保障移民工作有序进行。承受了接纳移民的心理和精神上的震荡。其利益关注点在于以下几个方面。

2.5.1 支持国家建设

安置区居民出让部分生产资源安置移民，其核心是为了支持国家建设。

2.5.2 移民带来的公共基础设施及发展机会

安置区居民的预期收益就是能够分享移民安置带来的公共基础设施建设的提升完善，希望借由移民安置获得更多的发展机会[2]。

2.5.3 损失补偿最大化

安置区居民通过转让部分生产资源，以期获得最大限度的补偿。

2.6 中介服务机构

移民中介服务机构主要包括规划设计单位、监理单位、监测评估单位，他们主要通过接收业主委托、根据相关政策规范编制相关规划、发现相关问题、实时监测评估等，有效保障移民安置工作的合规合法推进。其利益关注点在于以下几个方面。

2.6.1 支持国家建设，提供优质服务

中介服务单位作为水电项目的设计方、监理方，其工作利益的核心在于提供优质的服务，促使国家水电建设顺利推进，为国家、地方发展，移民增收致富提供有力的支持。

2.6.2 中介服务费

通过提供优质的中介服务，获取相应的中介服务费，为企业、员工创造应有的效益，促进中介服务行业有序发展。

2.6.3 年度考核

根据四川省大型水电工程移民安置综合设计(设代)、综合监理、独立评估工作考核办法，每年须对相应综合设计(设代)、综合监理、独立评估工作进行考核，连续三年优秀可以获得不超过当年进度款10%的奖励，基本合格扣除合同约定考核款的20%，不合格全额扣除合同约定考核款，其中项目业主，市、县及地方政府占有一定比例权重，因此，提供优质服务，使项目业主，市、县及地方政府满意，获得较好考核评分，也是中介服务机构的主要利益关注点。

3 主要利益关系分析

通过梳理上述六大主要利益相关者的利益关注点，在移民工作涉及的各方中，直接参与利益分配的项目法人、地方政府和移民这三个主体是移民安置实施阶段利益核心相关者。这三者都为了项目顺利推进付出了自己的努力，虽然其核心利益是基本统一的，但也有利益的博弈，他们之间的利益博弈和平衡，是移民工作的利益主线。

根据利益相关者理论，利益主体在追求自身利益过程中要受到其他利益主体的制约，不能无限制地追求自身利益而损害其他利益主体的利益，为实现彼此间的共同发展，利益主体间必须进行相互协调，在这一过程中经常会出现合作与冲突行为。在谋求经济增长方面，各利益主体的利益目标是一致的，但在谋求发展经济的方式以及由此带来的损益方面，各主体会产生矛盾和博弈[3]。

3.1 项目法人与地方政府的利益关系

对项目法人而言，开发水电，其核心关注点在于如何顺利推进项目，为国家、地方发展做应有的贡献，但同时如何使经济利益最大化也是重要的关注点，其中移民工程往往成为项目效益的主要制约点。对于移民工程而言，许多不可预见的人为因素，导致移民工程在实施过程中与可行性研究阶段成果存在较大差异，因此，项目法人对于移民工程经济效益更为关注。项目法人对于项目建设的积极性也受项目经济效益影响，项目经济效益优异，项目法人推动项目更为积极。

对于地方政府而言，水电开发带动地方经济发展，促进地方发展，使移民增收致富是地方政府最为关注的方面；同时，地方政府充分考虑库区与周边区域的协调发展，对库区停建导致的基础设施落后于周边区域的情况，提出以原标准、原规模为基础，结合周边区域基础设施规划和建设时序，统筹考虑移民安置复建项目标准、规模及建设时序。

项目法人希望获得更好的经济利益，根据确定的标准、规模、建设时序开展相关工作。地方政府希望结合地方经济发展需要，按需推进项目建设，促进地方经济发展，这两者本身就存在一定的矛盾。当两者充分协调一致时，项目推进顺利；当两者存在分歧时，项目推进存在一定的困难。

对于项目法人而言，如能获得好的经济效益，可使项目法人对于项目积极性更高，形成项目法人、地方政府都积极推动项目建设的最佳形式。在此过程中，项目法人为更快更好地推进项目，会对地方经济发展的诉求提供帮助，从而获得地方政府的更大支持，这类项目一般会进入良性循环。

而经济效益较差的项目，项目法人往往对于项目缺乏积极性，希望通过优化设计，提升经济效益，而优化的主要项目往往是移民工程，对于地方政府促进地方经济发展的相关诉求则尽量避免，这类项目容易陷入不利局面。中介服务机构作为移民安置实施过程中的服务方，需要提供优质的服务，减少地方政府与项目业主的分歧，努力推进项目顺利实施；同时，中介服务机构通过优质的服务，得到地方政府、项目法人的认可，取得较好的年度考核成绩，从而获得相应的经济回报。

3.2 项目法人与移民的利益关系

项目法人为提升项目效益，希望在政策范围内，优化移民投资。而移民在整个水电站建设中处于弱势地位，作为非自愿移民，往往背景离乡，原有生产资料、社会网络遭到破坏，保护移民相关利益的只有水电移民相关政策、规范，而现行政策是采用“三原”原则的方式对移民进行补偿，对于资产价值市场化增长考虑不充分，这种方式导致移民补偿与市场化价值存在一定差距。

项目法人与移民之间的博弈主要围绕征地补偿展开，我国现有征地补偿标准的制定是以耕地年产值为标准，仅考虑到耕地的经济价值，而未考虑到真实存在且数量巨大的正外部性价值，导致耕地补偿标准较低，征地补偿与耕地转用后巨大成本收益差使得项目法人与移民之间存在利益博弈点。

项目法人与移民之间没有直接的经济往来，移民安置协议、补偿资金的兑付都是通过地方政府来完成，项目法人参与移民实物指标认定，组织规划设计单位编制移民安置规划设计大纲和移民安置规划报告等工作，确定生产、搬迁安置方案和各项标准。在报告编制过程中，耕地亩产值的采用、补偿单价测算、集中居民点投资往往成为项目法人关注的重点。

而移民则希望最大化的补偿，同时给未来带来更多的机会。在此过程中，移民获取的仅是原有资产的补偿，并未从水电站建设中获得更多的直接利益，项目法人作为水电站建设的直接获利者，应该更多考虑移民的利益，使移民从项目建设中获得更多的直接经济利益，在体现企业社会责任的同时，促进项目的顺利推进。

3.3 地方政府与移民的利益关系

地方政府既是移民工作的管理主体，又是移民工作的利益主体，既是移民的利益诉求的反映方，也是项目主要实施者，地方政府在合理保障移民利益的同时，也希望项目业主能尽快推进项目建设，带动地方经济发展。

在项目实施的过程中，根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(第471号令)规定，地方政府是大型水利水电工程的组织和领导者，更是政策的执行者。

同时，地方政府也是移民利益的捍卫者，移民的利益诉求一般通过地方政府对外反映，地方政府除了为地方经济发展、基础设施建设考虑，还要在政策范围内为移民争取更多的利益。

一方面地方政府希望项目能够顺利推进，带动地方经济发展，另一方面，为了移民的利益，地方政府与项目法人展开了更多的博弈，作为三方利益的平衡点，地方政府需要充分考虑项目法人、移民以及自身经济发展的利益诉求。因此，地方政府是平衡各方利益关系的主要方面。

4 结 论

本文通过对水电移民实施阶段利益相关者利益投入及关注点进行梳理，分析了三大主要利益相关者之间的利益关系，主要结论如下：

a.水电移民实施阶段主要利益相关者包括国家、地方人民政府及有关部门、项目法人和项目主管部门、移民、安置区居民、设计单位、监理单位与评估单位、施工单位等[4]，归纳为国家、地方政府、项目法人、移民、安置区居民、中介服务机构六大类，其中地方政府有关部门以及移民管理机构在利益关系中归纳为地方政府一类。

b.国家既是六大利益相关者之一，更是权衡协调各方利益关系的顶层设计者，国家通过完善政策体系，出台相关规范，进一步协调各方利益，促进各个利益方“集中力量干大事”，充分体现平等、公正、法制的社会主义核心价值观。

c.项目法人、地方政府、移民作为水电移民工程实施阶段三大核心利益相关者，三者的利益博弈与平衡是移民工作的利益主线。

d.项目经济效益影响项目法人对于项目的积极性。经济效益较优的项目，往往项目推动顺利，各方满意；反之亦然。

e.地方政府作为移民工作的管理者，是平衡各方关系的主要落实方。在协调项目顺利实施，带动地方经济发展的同时，也要做移民利益的捍卫者。

f.移民作为弱势方，对于移民安置方案、补偿标准大多采取被动接受的方式，从项目建设中获得补偿，但并未得到直接的经济利益。