南方重点区域排涝能力建设问题及对策

(六安市水利局，安徽 六安 237000)

长江中下游及洞庭湖、鄱阳湖区易涝区分布面广泛，易涝区总面积约11.3万km2，涉及湘、鄂、赣、皖、苏、沪等省市。2016年汛期，沿长江许多区域外洪内涝水位居高不下，沿江泵站排洪排涝能力严重不足，“关门淹”问题十分突出，部分围堤发生溃破，城镇受淹、农作物受涝严重。为加强南方重点区域灾后防洪排涝建设，2017年5月，水利部、国家发改委、财政部印发了《加快灾后水利薄弱环节建设实施方案》(以下简称《实施方案》)[1]，湖北、湖南、安徽、江西和江苏5省30个重点涝区151个易涝片纳入重点区域排涝能力建设范围，对长江中下游等重点易涝区，尤其是洞庭湖鄱阳湖圩垸、沿江圩区等重点地区进行整治。

为加强重点区域排涝能力建设管理，经过广泛调研，重点了解了南方重点区域排涝能力建设项目开展情况。本文分析了排涝能力建设方面存在的主要问题，指出了改进的措施和建议，以期提升南方重点排涝区排涝能力建设水平。

1 南方重点排涝区建设现状

《实施方案》建设内容涉及南方治理涝区5.5万km2，新建排涝泵站137座，总装机容量46万kW，设计排涝能力4813m3/s；改扩建泵站325座，新增装机容量11万kW，新增排涝能力925m3/s；整治撇洪沟及涝区内渠系1183km，加固湖堤(圩)686km，整治涵闸491座。

截至2019年底，26个涝区、120个涝片已全面开展前期工作，其中85个易涝片对应治理任务的项目前期工作已全部完成批复，217个单项项目已完成初步设计或实施方案审批，批复投资规模208.25亿元。

重点区域排涝能力建设是中央预算内投资项目，中央适当予以补助，按照《实施方案》投资匡算，项目总投资209亿元，中央投资80亿元。2017—2019年，已累计下达投资计划105亿元，其中，中央投资41亿元，地方投资64亿元。目前，南方24个涝区的105个涝片已安排建设资金，占易涝片数的70.5%。20个涝区的85个涝片已开工，占易涝片数的57.0%。完成新建泵站50座，设计流量1358.2m3/s，装机107283kW；完成改(扩)建泵站111座，新增设计流量35m3/s,新增装机16196kW；整治完成撇洪沟及渠系长度214.6km，加固湖(圩)长度35.0km，整治涵闸50座。

2 排涝能力建设中存在的主要问题

2.1 项目规划

2.1.1 建设范围有限，难以满足排涝需求

当前纳入《实施方案》的项目，主要安排在2016年汛期过后涝灾严重、集中连片的长江中下游、洞庭湖、鄱阳湖圩垸等重点涝区，覆盖范围有限。根据水利部水利水电规划设计总院2017年编制的《全国治涝规划报告》，全国26个省份急需提高排涝能力，完善排涝体系。须整治撇洪沟3.86万km，整治排涝河道10.82万km，新(重、扩)建及改造排涝泵站1.45万座，匡算投资1.4万亿元。当前的实施规模尚不能满足各地排涝治理需求。

2.1.2 排涝规划系统不够完善，影响整体功能发挥

《实施方案》建设内容以外排泵站及骨干排河渠为主，对于涝区内的配套渠系、湖(圩)堤及涵闸整治投资严重不足，渠、港、涵闸等辅助排涝设施年久失修，毛细沟渠系统梗阻，排水不畅，排涝调度失衡，影响重点涝区内整体排涝设施功能的发挥。

2.2 前期工作

2.2.1 前期工作冗繁，制约建设进度

一是可研审批前置专题多。南方重点区域排涝能力建设为中央预算内项目，由发改部门审批，可研报告审批前置专题较多，特别是用地预审及环境影响评价等审查严苛、批复难度大。二是审批环节冗余。根据前期工作要求，直排长江泵站项目中，设计流量50m3/s以上的在可研审批前需经流域机构复核。而当前流域机构待审项目多、审核内容范围广、复核周期较长。例如安徽省，由于前期工作滞后，《实施方案》规划建设的53处泵站，截至2019年一季度，仅35处泵站完成可研批复，导致开工项目少，投资计划下达少，规划实施进展较慢。

2.2.2 配套电力滞后，影响投用时间

一是部分新建泵站距离电网较远，泵站接电线路长、投资大，甚至超过泵站主体工程造价，而批复概算并未涵盖电力设施投资，须全部由地方政府承担，地方财政压力较大，建设资金不能及时足额到位，影响工程建设进度。二是配套电力设施通常须由其他部门实施，未与泵站主体工程统一规划，建设进度与主体工程不同步，影响主体工程投入使用。如武汉市江夏区金口二站，泵站主体工程已基本完成，供电专线因为征地拆迁尚未开工，致使泵站难以在汛期发挥排涝效益。

2.2.3 审批把关不严，增大验收难度

一是部分项目存在须与其他项目整合建设的问题。《实施方案》中部分项目位于城区，须纳入城市交通、景观工程整体设计并同步实施，或须与其他项目合并建设，投资来源多样，有多个投资主体或部门，竣工验收主持单位不明确。二是城市征地拆迁补偿标准高、费用多，导致初步设计概算超规划匡算投资较多，项目竣工审计和竣工验收困难。三是少数项目在实施时，未严格按照区域防洪规划建设，擅自提高防洪标准，造成灾害转移，甚至使更高级别的保护区受淹，影响区域整体防洪效益，导致竣工验收困难。

2.3 投资下达

2.3.1 部分项目概算投资超规划匡算投资较多

湖北省规划项目共计58处，规划匡算总投资55亿元，初步设计批复总投资76.4亿元，超规划投资39%，而中央投资计划下达是按照规划匡算投资的40%切块下达，概算投资超出规划投资部分全部由地方承担。当前，伴随经济下行，地方财政收入下降，可用于水利工程建设的财政专项资金锐减，后续项目的市县投资到位难度大。与此同时，在加强金融风险防控的要求下，地方债券发行规模受到严格限制，市县政府融资困难，进一步加大了地方政府的财政支出压力。

2.3.2 投资计划分解下达滞后，影响汛前节点目标

排涝项目通常要求汛前完成机组调试，具备开机启排条件，汛前须抓进度、抢工期，加大人力、机械、材料投入，而部分地市投资计划下达工作滞后，迟迟未将资金分解至具体项目，项目法人因资金不到位，无法及时支付工程款，造成施工单位垫资施工，资金周转压力大，推动工程建设的积极性不高，影响汛前建设进度。

2.4 建设管理

2.4.1 法人建设管理力量薄弱

“放管服”改革后，大部分水利项目由市县两级水利部门组建项目法人负责实施，基层建设任务越来越重[2]。随着水利部门部分职能划转，县级水利部门人员编制裁减，甚至部分县水利部门被撤并，存在基层技术力量明显不足、工程建设管理水平较为薄弱的问题，项目法人技术力量和管理能力严重不足。而重点排涝能力建设主要内容为外排泵站，施工程序复杂，技术要求较高，急需补齐这块短板。

2.4.2 项目竣工验收进度滞后

截至2019年一季度，湖北省2016年汛后开工建设的第一批13处泵站已基本完工，部分泵站已投入使用发挥效益，但未有一座完成竣工验收；安徽省10处泵站已完工，仅1处泵站完成竣工验收。

2.5 运行维护

2.5.1 机电设备老化，影响运行使用

排水泵站设备老化问题普遍存在，涉及面广，更新改造任务重。南方平原区已建的排水泵站，多建于20世纪七八十年代，运行时间超过30年，机电设备老化，机械效率下降，有些机组甚至因不能安全运行，在排涝期被迫停机。

2.5.2 管理区域交叉，制约提排效益

部分涝区存在未严格执行调度运用原则的情况，特别是跨行政区划较多的大型涝区，仍然存在排水相互干扰或高低水混排、高水压低水等现象，影响工程的提排效益。

2.5.3 专业队伍缺乏，削弱运维水平

排涝具有公益性，机构改革前新建泵站竣工验收后一般交由事业单位管理维护。事业单位改革后，政府负责管理，将维修养护工作推向市场，政府从市场购买服务。但泵站维修养护工作具有一定的专业性和技术性，当前市场上符合条件的从业人员较少，专业维修养护队伍缺乏，导致泵站建后运行维护存在一定困难，整体运维水平较低。

3 思路与对策

3.1 结合长期规划要求，统筹实施排涝项目

治涝工作是一项长期性工作，应统筹做好顶层设计，结合各省各地区防汛提升工程等规划要求，进行长期谋划安排，做好项目储备和治理需求摸底，并认真研究《实施方案》实施过程中存在的不足，归纳总结经验，提高后续排涝能力建设工作水平。

3.2 加强协调强化调度，倒排工期推进实施

按照《实施方案》的要求，在2020年底基本完成规划内重点区域排涝能力建设任务。自2017年规划实施开始至2019年一季度，仅完成规划建设任务的1/3。因此，下一步须加强进度管理，密切跟踪监测建设进度，及时分析研判建设过程中存在的问题，提出切实可行的措施对策，倒排工期，强化调度，在保证工程质量的同时，争取如期完成存量任务。

3.3 加强项目统筹规划，强化行业监管力度

按照水利行业工作总基调，为保证建设资金切实用于水利工程，工程建成后能及时发挥效益，须明确泵站配套电力设施和与泵站合并建设的投资责任主体和建设责任主体。为保证泵站建成后具备启排条件，及时发挥排涝效益，建议在项目审批时明确市县政府关于配套电力设施建设完成的时限要求。为加强水利建设资金管理，保证工程及时竣工验收，须严格把关初步设计审批，对于与排涝项目整合统一建设的项目内容，审批时须明确市县资金优先用于实施排涝建设内容，排涝外建设内容全部由市县筹资建设，交由水利部门成立项目法人统一实施。

3.4 创新法人组建模式，充实建设管理力量

项目法人的管理是整个项目管理的核心，面对基层水利建设任务越来越重，县级水利专业技术人员愈发不足的现状，须及时研究新型建设管理模式，出台政策指导意见，鼓励各地创新项目法人组建模式[3]，通过实行代建制、EPC、BOT等方式来强化建设管理，加强事前、事中和事后监管，及时发现问题，总结经验。同时，加大指导帮扶力度，强化业务培训宣贯，帮助基层水管单位提升业务水平，保障工程建设成效。

4 结 语

南方重点排涝区分布面广，大汛过后涝灾严重，治涝工作是一项长期性工作，应当从项目规划、前期工作、投资下达、建设管理、运行管理等方面提前谋划，着眼长远，做好规划统筹，强化协调调度，创新项目法人组建模式，以改进和提高重点排涝区排涝能力建设水平。