应对突发公共事件的国家治理体系建设的思考

陈守双， 李红平

(1.中国社会科学院 研究生院， 北京 100026； 2.中国电信集团有限公司， 北京 100033)

突发公共卫生事件，是指突然发生的、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大事件。突发公共事件，涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、公共安全事件等。我国幅员辽阔、地形地貌复杂，是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，自然灾害分布广、损失大，平均每年造成1万余人死亡。

2000年以来，大型突发公共事件时有发生，2012年7月21日，北京及其周边地区遭遇61年来最强暴雨及洪涝灾害，此次暴雨造成北京地区79人死亡，房屋倒塌10 660间，160.2万人受灾，经济损失116.4亿元。2007年8月13日湖南凤凰县沱江大桥特别重大坍塌事故，死亡64人。2008年3月14日，拉萨发生暴徒打砸抢烧事件，共有18名无辜群众被残害致死，382名群众受伤(其中重伤58人)。2008年4月28日，胶济铁路列车相撞造成70人死亡，416人受伤。2008年的汶川大地震，共造成69 227人遇难，374 643人受伤，17 923人失踪。2014年12月31日深夜，上海市黄浦区外滩陈毅广场踩踏事件造成36人死亡，49人受伤。

20年来，对中国社会影响巨大的突发公共事件是2003年的“SARS”、2008年的“汶川地震”，2020年爆发的新冠肺炎疫情。这三起突发公共事件让至少2个以上的城市进入紧急状态，造成巨大损失。尤其是近期发生的新冠肺炎疫情，由于传染性强、科学家对病毒的认识还不深入等各方面原因，中国内地31个省份均启动突发公共卫生事件一级响应。14亿中国人停止了改革开放以来的一路狂奔，节奏慢了下来，全民宅在家中，疫情重灾区(如武汉、黄冈、温州)更是实施了封城的举措。本次新型肺炎疫情， 作为一场突发的公共卫生事件，成为了对国家治理体系的一次压力测试。

1 应对突发公共事件，国家治理体系存在的问题

对整个城市造成影响的突发公共事件一旦发生，会暴露国家治理体系的诸多问题，综合分析这类事件，有如下问题。

1.1 突发事件发生后，统一协调指挥体系还有待改善

重大突发公共事件发生后，政府会第一时间站出来紧急处理、协调资源救灾应对。大型突发公共事件发生后，往往会有慈善机构捐赠，有大量的志愿者协同救助。这里面将涉及政府各级机构、社区、农村、慈善机构、志愿者团队、受灾受困对象，涉及到医疗救助、日常生活保障、志愿者队伍组织、交通物流保障等一系列的紧急、繁重的工作。特别重大的突发事件，还会有解放军的介入。统一协调指挥不当将会引起公众不满情绪发酵。本次新冠肺炎中，对于慈善机构、武汉地区物资保障、轻症患者就医问题、非肺炎患者就医问题、贫困家庭的生活问题等诸多问题，引发了大量负面舆情。

1.2 应急物资储备及分发机制存在改善余地

地震、洪水海啸台风等灾害，或者传染病疫情导致封城等措施造成的突发公共事件，应急物资储备及分发是一项极为重要的工作。

本次武汉新冠肺炎期间，湖北省政府要求对村组、社区、居民点实行24小时最严格的封闭式管理，封闭式管理对上千万人口的衣食住行、生活物资保障问题就成了疫情防控的重要工作内容。

疫情期间，医用口罩、医用防护服的缺口极大，疫情早期武汉多家三甲医院直接在网上求助；全国都缺乏普通的防护口罩、消毒液；武汉人民对于蔬菜等供应物资难以采购也是抱怨颇多。

中国在口罩、消毒液等物资方面的产能占全球产能50%以上，本是可以依靠我国发达的工业体系尽快生产配送，但是31省启动一级响应、各地封路叠加春运期间工人已回乡难以尽快返工，造成了物资短缺。

近些年来，因为物流发达，全国的生活物资供应市场一体化程度不断提高。武汉绝大多数生活物资都来自全国各地，大型商超中生鲜蔬菜几乎都是来自武汉之外的省份。这次疫情防控有一个非常突出特征就是，各地都在通过交通管制来实现“外防输出(入)、内防扩散”的防控目标。每个城市的物资供应都有“最后一公里”问题。在物资的日常运转中，最后一公里配送一直是商业企业解决的问题，政府没有纳入考虑。而封闭式管理措施打破了日常的生活圈概念，超市服务能力必定会受到严重影响。

1.3 突发公共事件中信息传递混乱，缺乏信息化手段支撑

疫情期间，由于物资缺乏，医疗机构网上求助激发了民间物资捐赠行为，但线下物资运输却难以有效对接，甚至因物资分发渠道不畅引发了更多负面舆情。在这个过程中，各种问题集中暴露，在官方救援组织运转、全球捐赠对接、紧急物资调配方面，缺乏有效协调的信息化系统助力。武汉、黄冈等疫情集中城市实施的封城举措是应对疫情的有效方式，然而随之而来的人民群众正常就医、现有医疗资源可用性查询等现实的难题，无疑对社会治理及相应的信息化系统建设能力不足带来巨大的挑战。网络上甚至出现了疑似患病群众打110举报自己以求获得住院资格的新闻。

疫情面前，此前各级政府大力打造的智慧城市指挥调度系统短期内无法应对这类突发公共事件。在城市内通信网络基础设施良好的前提下，已有的信息化系统目前还不能及时解决政府、人民群众急需的信息沟通，而信息流的不畅通，导致谣言满天飞、负面舆情充斥网络，既不利于防疫救灾，也不利于解决需要救助的病患家庭实际困难。

恩格斯在《自然辩证法》中说过，不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复，我们最初的成果又消失了。党中央也深刻认识到这种情况，在十九届四中全会上明确提出了加强社会治理体系建设，保障人民生活幸福。

改革开放后，中国社会运转围绕以经济建设为中心，综合国力不断增强，人民生活水平大幅度提升。中国2019年的GDP达到99万亿人民币，世界第二大经济体的地位更加稳固。党的十九届四中全会明确提出大力推进国家治理体系和治理能力现代化，建设一个政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福的社会。

2 应对突发公共事件，国家治理体系建设的政策建议

加强应急管理，确保公共安全，是人类社会发展的基础和前提。当前，全面推进国家应急管理体系和能力现代化，是防范化解重大安全风险，建设更高水平、更高质量“平安中国”的一项长期性、紧迫性任务。为应对突发公共事件，提出在国家治理体系建设方面的四点政策建议。

2.1 建立突发公共事件的预防体系，构建联防联控机制

动员全社会力量，平时多演练，应对紧急状态。应对突发公共事件，需在平时建立一套行之有效的应急预防管理体系。政府需要协调统筹社会参与机制，支持引导党政机关、学校医院、社区、农村、企事业单位、社会组织、家庭等，共同开展风险隐患排查、日常做好应急演练、注重开展隐患整治等，与我们国家正大力推行网格化管理相结合，夯实群防群治的根基。

十八大之后，我国应急管理体制已经实施了改革，成立了单独的应急管理部，包括危险化学品、消防、矿山、自然灾害、交通事故、群体性事件等应急管理，均涉及多部门、多层次、多地域、多领域力量的协同配合问题，是一个综合系统工程。

本次新冠肺炎疫情爆发后，国务院启动了联防联控机制，及时高效地组织了各专业条线力量，获得了国际社会的高度认可。从这一经验来看，在日常工作中，更需着重构建危机联防联控机制。遇到突发公共事件，迅速动员社区各方力量，开展联防联控和群防群治。可在基层组建临时的应急指挥小组，将社区居委会、小区的业主委员会、业务公司以及居民/村民自治组织等负责人纳入其中，明确各方力量在危机应对工作的任务和职责。同时，基层社区应与街道办事处等政府部门构建通畅的信息沟通和共享渠道，并在遇到无法应对的困难时，及时请求政府相关部门给予支援和协助。

2.2 加强突发公共事件的应急储备库建设

此前国家对于战略物资，在各地建立了物资储备库。但突发公共事件的应急储备库还没有提上议事日程。如果应急物资储备标准不统一，政府间缺少纵向和横向的信息沟通机制，在数量和品种等方面难以形成互补优势，则会影响调配速度和联动效果。

加强应急储备库建设，应综合分析历年来突发公共事件，梳理总结，在国家和省级层面制定科学的应急储备物资目录和标准，按照分级储备原则，强化物资储备，并建立政府间信息沟通机制，形成联动效应。同时，建议改变应急物资储备形式单一现状，既要有实物储备，也要有一定数量的资金和产能储备，提高应对突发重大公共事件的有效性和灵活性。

2.3 大力发展能够深入社区、深入基层的信息化系统建设

基于云计算、大数据等新技术的政务信息化系统无疑是实现国家治理体系现代化的强大工具。就目前来看，国务院办公厅主推的政务一体化平台、互联网+督查等系统、12345市长热线，疫情期间很大程度发挥了与人民群众互动的效用。

传统的政务信息化系统，需求沟通表达机制与政府分析决策方式仅仅依靠自上而下的传统信息识别、抓取、分析、预判方式；但是这类系统不能承担起及时响应公共需求的功能，还没有完全抓住治理方式的核心诉求，一定程度上忽略人民群众正当诉求的快速与精准满足，应对公共事件时用户体验较差。

在这次疫情中，我们已经看到大数据分析、微信小程序、线上志愿平台等社会力量的涌现，为应对疫情提供了十分有效的帮助。相反，以往各地政府大力投入的决策指挥系统或智慧城市工程在这次疫情中并没有发挥明显的作用。

事实证明，越接近基层社区和社会个体的工作，大数据越有用，越能直接对服务改进起作用。比如这次疫情中各地市长热线12345、国务院办公厅建设的互联网+督查系统、武汉微邻里小程序等，成为群众与政府沟通的信息收集和处理通道。政务信息化系统要有途径下沉到基层、下沉到社区、下沉到广大农村地区。本轮疫情之后，预计政务信息化系统将继续深入探索大数据的研究和实践，尤其是以人民群众日常关切为中心的数据的收集、整合和应用。国家层面将可能在政务一体化平台、数据交换共享平台的基础上，打造能够深入推进到基层的数据收集、处理、分析及应用能力。

习近平总书记在第36次中央政治局集体学习时指出，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨低于、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，是新时代下国家管理和社会治理对政务信息化新需求。从这次疫情中可以看出，一旦有涉及全员参与的重大事件，往往涉及各级政府、政府各部门、企事业单位、社区、农村基层机构，也涉及交通物流、医疗、警务综治、商贸、防疫、应急救援等社会生活的方方面面，信息需要在各层级、各机构之间共享与传递。

2.4 做好舆情建设工作

本次疫情期间，微信已经成为整个社会信息发布、相互沟通联络的主要平台，传播、组织、动员功能日显，但其中信息泥沙俱下，真实的新闻信息与谣言相互混杂。很多网民仍然选择到官方媒体去求证正式信息。应发挥政务媒体的舆情引导作用，政务新媒体应考虑如何因势利导、高效运行、透明公开，争取打造“信息公开的权威和便民平台”，让人民群众第一时间去浏览的是官媒而不是其他媒体平台。

政务新媒体媒体如何满足人民群众对知情权、参与权、表达权、监督权的需求，提升政府的网络意识、媒体素养和舆论引导能力，成为提升政府执政能力一个重要任务，也是我国治理体系和治理能力现代化一个重要内容。学网络、懂网络、用好网络，走好网上群众路线，必将成为各级政府公务人员的必修课。预计本轮疫情事件过后，中央对各级政府官员舆论引导能力的培训将全面铺开。

3 结论

2020年2月3日，习近平总书记主持中央政治局常委会会议强调：这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。要对公共卫生环境进行彻底排查整治，补齐公共卫生短板。

成立应急管理部以来，我国应对自然灾害和生产事故的能力不断提高。从中央的重视和现实生活的需要，应对突发公共事件的国家治理体系建设已经是一项关系到国家治理体系和治理能力现代化的高度的系统工程。当今世界正处于大变局之中，我国正处于中华民族伟大复兴的关键时期，各类事故隐患和安全风险交织叠加，易发多发，社会安全的影响因素多、风险点多，应急管理体系和能力现代化与经济高质量发展、人民群众的安全需求之间还有一定差距，应急管理制度既是健全国家治理体系急需的制度，也是满足人民群众日益增长的美好生活需要必备的制度，需进一步加快国家应急管理体系和能力现代化建设步伐。