宅基地“三权分置”的权利表达与实施路径

尹晓波，朱永倩

(安徽财经大学法学院，安徽蚌埠 233030)

一、问题的提出

国家统计局发布的《2018年中国统计年鉴》显示，从1949年至2010年这六十多年间，我国城乡人口比重发生了巨大变化，城镇人口比率不断增加，表明城市化进程不断加快。2011年，农村人口的比重首次低于城镇。截止到2017年底，连续六年城镇人口比重呈现正相关增长模式。最新统计的2018年城乡常住人口数据反映我国城乡常住人口比率严重失调，乡村常住人口甚至出现负增长。这些变化从侧面反映出目前我国城市发展更加深入，大批农村生力军流向城市，农村人口急剧减少，农村整体“空洞化”现象严重，尤其是在宅基地方面更加凸显。为了改变这种现状，政府加大对农村的扶持，实施一系列的政策进行招商引资以留住现有农村人口，同时鼓励农民工返乡创业，但成效甚微。此外，在农村集体内部，宅基地问题也层出不穷，存在一户多宅、违规多占等现象。面对以上情形，2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《意见》)指出：“宅基地实施‘三权分置’必须要落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”[1]2019年1月，全国人大常委会以170票赞成1票反对高票通过《农村土地承包法》修正案，将农耕地“三权分置”以法律条文的具体形式加以呈现，真正意义上实现所有权、经营权、承包权的分离。农耕地这一重大改革成果也为宅基地推行“三权分置”提供了借鉴。同年，中央一号文件《坚持农业农村优先发展 做好“三农”工作的若干意见》再一次重申农村宅基地改革要稳慎推进，在试点中探索。这一新的指示进一步表明农村宅基地“三权分置”势在必行，也意味着不久的将来宅基地“三权分置”将写入法律。

当前学术界对于农村土地问题的研究多集中在农耕地方面，而宅基地方面的研究颇少。随着土地承包经营权“三权分置”的顺利完成，农村土地改革进一步深化，宅基地问题越来越受到重视。“乡村振兴”战略提出之后，宅基地“三权分置”这一新的理论被推出来，学术界也开始更多地关注该问题。当前，宅基地改革试点已经在全国33个地区进行，且取得了初步成效，产生了浙江义乌、四川成都等多个实践模式类型。但在试点过程中，宅基地实施“三权分置”出现了权属划分不明确、权利结构混乱等现象。基于此，探索宅基地“三权分置”实施路径就显得尤为重要。

二、宅基地“三权分置”的权利表达

(一)宅基地集体所有权

受社会主义性质和特有经济体制的影响，我国相关法律部门在制定条文时，对农村宅基地所有权归属作出如下规定，即根本法《宪法》规定农村宅基地的所有权归集体所有。《物权法》在涉及集体所有权的部分有明确规定，农村集体成员对属于集体内的不动产、动产享有所有权，故村民用于建造房屋的土地属于集体所有。此外，现行《土地管理法》也在土地的所有权和使用权章节对宅基地的所有问题进行详细阐述，规定农村宅基地归集体所有。2018年“乡村振兴”战略的提出，促使宅基地实施探索性改革，突破原有的“两权分离”走向“三权分置”。这一举措必然会造成权利结构发生变化，“三权分置”的宅基地所有权是否还会和之前“两权分离”地位相同，是一个值得商榷的问题。另外，从权属性的角度来看，宅基地集体所有权是区别于他物权的自物权，权利主体对宅基地具有占有、使用、处分、收益的权能，但在现实中宅基地“权利主体”到底是指“农民集体”还是“集体经济组织”各法律有着不同解释，缺乏统一的界定。同时，学术界对于“权利主体”的界定有着不同看法。于飞等学者认为，“农民集体”是我国集体所有权的主体，由其投资设立“集体经济组织”[2]。“农民集体”既不可归于自然人和国家，也不符合非法人团体这一民事主体的基本属性，应当对其进行法人制改造[3]。韩松等学者支持“成员集体”应是集体所有权主体的准确定位，并不同于“集体经济组织”[4]。权利主体界定不明会造成权利集中到村委会、镇政府等主体手中。假设这些主体经营、管理不当，必然会给农民利益造成损害。同时，宅基地在管理过程中，其所有权因自身特殊性并不能发挥全部权能，导致宅基地的管理和经营产生一系列问题。因此，宅基地所有权权利的明晰，关乎整个宅基地改革的进程。

(二)宅基地农户资格权

在金融学视角下，“资格权”是进入资本市场的“门票”；在社会学人眼中，它是一种“社会契约关系”；在家庭内部关系中，它又是一种“血缘关系”。而置于宅基地“三权分置”语境下的“资格权”是一种新型的权利类型，且目前尚没有相关法律对其进行定义。法学界对于“资格权”性质存在不同的理论论争，主要集中体现在如下三个方面：赞成“资格权”是成员权的学者认为，农户资格权属于成员权的一种延续，农户只有成为集体的成员，获得“身份”资格才能和集体内的其他成员一样对宅基地享有占有、使用等权利[5]。反对此观点的学者认为，农户资格权属于用益物权，“资格权”没有脱离宅基地使用权的范畴，是从宅基地使用权中派生出来并独立于其存在的次级用益物权，其权利架构为“用益物权-次级用益物权”[6]。这一构想的法理基础主要根据德国民法中规定的地上权，因地上权的期限长，可再设立一个次级地上权，即“地上权-次级地上权”。我国宅基地使用权“无偿无期限”特征与德国地上权有某种相似性。此外，还有学者认为，农户资格权应放弃原有的宅基地使用权，重新确立两个新的“资格权”和“使用权”[7]。

宅基地进行“三权分置”试点的过程中，因农户资格权定性不明造成“人地矛盾”“人人矛盾”问题突出，因而农户资格权的准确定性直接关系到宅基地“三权分置”的稳定推进。当前，“资格权”的法律性质之所以在学界争议较大，是因为我国涉及此方面的相关法律法规暂未给予明确的认定，这就为其类型化认定预留了空间。

(三)宅基地和农民房屋使用权

早期来看，因农村经济发展落后，社会保障制度不健全，“两权分离”的宅基地使用权主要起到保障农户有所居的作用。随着农村经济体制改革的深入，“两权分离”之宅基地使用权已不只是单纯的保障性功能，倘若不进行宅基地制度改革则无法满足现有市场的需要。同时，农民工进城工作、定居已成常态化。目前，农村大量房屋常年无人居住，宅基地闲置造成土地资源严重浪费，进而宅基地使用权财产性功能越发凸显。宅基地“两权分离”的模式已不适应当前发展的需求，宅基地“三权分置”改革的呼声愈发高涨。在宅基地“三权分置”形态下，其使用权适度放活的过程中也遇到一些问题。首先，宅基地登记没有实质上普遍化。农村土地的承包地确权登记从2013开始，长达五年之久，目前已经全面结束。农村土地的宅基地确权工作也是同步进行，但受农村内部建新不拆旧、乱占耕地等现象影响，很多地区的宅基地登记工作并没有在真正意义上展开，甚至很多农户都没有听说宅基地确权登记工作。其次，“我国《物权法》规定宅基地使用权具有用益物权的权属性特征，用益物权人对他人所有的动产或不动产，依法享有占有、使用和收益的权利。而《物权法》第152条只赋予了宅基地使用权人占有和使用宅基地的权利。”[3]这种赋权在权利内容上区别于宅基地使用权一般用益物权的规定，造成宅基地使用权权利内容的丢失，“收益权”何去何归无法得到体现。不具有收益性质的宅基地使用权如何发挥其财产性质的功能，造成宅基地自由流转、买卖受到严格限制。最后，《物权法》在宅基地使用权章节提到的“房地一体”原则，其本质是宅基地使用权和宅基地上建造的房屋应是一体。倘若房屋的买卖能被法律所接受，那么宅基地使用权也应当转让，否则就会造成房地分离。宅基地使用权可以进行流转，这似乎就与具有“产权”的商品房无异。宅基地使用权如何用活，如何避免操作过程中存在的问题才是目前的重中之重。

三、宅基地“三权分置”的实施路径

(一)落实宅基地集体所有权

宅基地从“两权分离”走向“三权分置”，虽权利结构发生变化，但并没有改变宅基地所有权归集体所有这一根本现状。“两权”之宅基地所有权与“三权”之宅基地所有权本质上没有多大变化。倘若真的要说变化，“三权”中所有权的权利可能扩大或者强化，因为宅基地实施“三权分置”政策之后，其使用权发挥经济功能作用，宅基地进入市场进行流转。复杂多变的市场行情会冲击农村宅基地，宅基地想要在市场经济中站稳脚跟，就需强化其所有权这一根本权利，这也是我国现有土地制度和相关法律赋予宅基地集体所有的身份和使命。另外，宅基地实施“三权分置”政策的实践中，其所有权主体界定不明造成主体多元化现象，统一所有权主体迫在眉睫。当前，宅基地“三权分置”的主要目的是使农村宅基地得以用活，能够进入市场进行流转、买卖，对宅基地所有权的主体定义成“农民集体”还是“集体经济组织”等，各项法律必须要做到统一。倘若将宅基地集体所有权人认定为“农村集体”，宅基地“三权分置”的宅基地使用权适度放活，权利主体的范围进一步扩大，“农村集体”这一概括就显得不准确。将宅基地的主体定义为“集体经济组织”，在社会主义市场经济条件下，宅基地流转、买卖似乎更具有正当性，也符合民法中特别法人章节对农村集体经济组织的法人设定。同时，明确宅基地所有权的主体在一定程度上也避免了权利集中到村委会、镇政府等主体手上，避免了权利的滥用，保障了农户们的权益。

(二)保障宅基地农户资格权

关于“三权分置”的农户资格权的法律性质认定，目前法学界争议不断。倘若认定农户资格权具有用益物权属性，权利结构“宅基地使用权-次级使用权”，意味着农户资格权是基于宅基地使用权而生成的，这与我国农耕地“三权分置”中经营权物权化权利结构“用益物权-次级用益物权”这一设想相同。新修订的《土地承包法》对于农耕地“三权分置”的经营权的性质采用折中态度，对于其性质最终定义为用益物权还是债权并没有给予准确的回应。假设将农户资格权塑造为用益物权这一构建真的成立，就会产生理论与现实的问题。一方面，这一构建违反民法中所规定的物权法定原则，也与《物权法》中“一物一权”原则相背离，在现实中易造成宅基地使用权的权利虚化，长此以往必会造成权利体系混乱，发生权利冲突现象。另一方面，这一构建也会导致宅基地使用权分配差异。现有农村宅基地有限，宅基地使用权管理混乱使得集体成员在宅基地的分配问题上往往只是理想化的平均。倘若这种平均分配能够实现，农户资格权用益物权化具有收益、处分的权能也会因地区和宅基地价值差异产生分配不公。

将“三权分置”之农户资格权定性为成员权具有一定的正当性。首先，从制度层面分析，《意见》中提到的“农户资格权和房屋财产权”，将资格权和财产权割裂开，间接承认农户资格权是成员权这一说法。同时，将农户资格权纳入到成员权范畴，完全脱离宅基地使用权，避免与《物权法》“一物一权”原则相冲突， 厘清权利之间的关系。其次，从权利取得角度分析。农户只有成为集体内的成员，获得“身份”资格，才能享有其应有的权利。倘若农户离开集体，表明其放弃该集体成员所享有的权利，放弃了“身份”资格。因此，“资格权”是“成员权”的重要组成部分，拥有“成员权”是获得“资格权”的前提条件。最后，从权利内容分析，“两权分离”形态下，宅基地使用权肩负着“保障性”功能。宅基地“三权分置”语境下，农户资格权从“两权分离”中生成出来，权能也发生改变，原有的宅基地使用权主要担负经济功能，保障功能逐步由农户资格权承担。此外，“成员权具有‘财产性、保障性、分配性’等为一体的集合权利，而‘资格权’是具备获得财产性分配的权利，再加上宅基地使用权让与给‘资格权’的保障性功能，‘成员权’是‘身份’权利的集合或外在形式，‘成员权’与‘资格权’是包含和被包含的关系”[2]。

(三)适度放活宅基地使用权

因经济发展条件的限制，我国农村广大地区的宅基地面临着多重矛盾。一方面，宅基地“空洞化”愈加严重。另一方面，一户多宅、违规占地等现象频发。基于此，2018年和2019年的中央一号文件中提出宅基地和房屋使用权要进行适度放活，暗示着宅基地使用权要进入市场进行流转这一新的信号，这也是目前农村宅基地改革的重点方向。“两权分离”的模式下，宅基地使用权在登记确权方面存在登记不清、混乱等情形。宅基地“三权分置”之后，在放活宅基地使用权的过程中，确权登记是当前宅基地改革面临的首要难题。制度层面上，2019年的中央一号文件明确指出宅基地确权登记工作力争到2020年全面完成，这就意味着宅基地登记工作要在不到两年的时间内完成。然而，我国农村地区覆盖范围广，受地理环境、政治文化、历史遗留等因素的影响，宅基地登记工作难度较大。宅基地确权登记是一项庞大的工程，政府应承担起这份责任，组织相关人力、物力来开展登记确权工作，积极颁发新的不动产证。针对因历史因素产生的登记难问题，要主动协商，确保登记工作顺利完成。其次，宅基地“三权分置”的最终目的就是让宅基地能够“活起来”，解决现有农村遇到的问题。但是，当前宅基地想要流转，就要搞清宅基地使用权“收益权”存留问题。“三权分置”的宅基地使用权将原有“身份”这一特殊性让渡给农户资格权，没有这一限制宅基地使用权得以适度放活。宅基地使用权的主体可以适当跳出集体成员的范围。在流转过程中，赋予宅基地使用权完整的用益物权是当前的首要任务。目前，我国《物权法》和《土地管理法》应作出适当的调整，增加“收益权”为宅基地使用权人的权能，赋予宅基地使用权人租赁、抵押等内容。最后，宅基地使用权的适度放活，从某种程度上遵从“房地一体”原则，但这并不能认为宅基地就跟商品房一样具有相同的功能。“两权分离”的宅基地使用权人局限于本村集体成员，而“三权分置”的宅基地使用权人不再局限于本村集体成员，可以逐步向村集体外成员转移，但是这种转移是有限度的，是适度的，这区别于商品房的主体。另外，“三权分置”的宅基地使用权人对宅基地使用权具有无偿性和无期限性。同时，“一户一宅”原则也进一步阐释只要农户不丧失“户”，宅基地使用权就不会丢失。从这方面来看，宅基地也是区别于商品房“产权”性质的。面对土地市场行情的变化，放活宅基地使用权已迫在眉睫。

四、结论

在当前社会发展下，“两权分离”的宅基地政策弊端日益显现，已无法适应社会主义市场经济发展的需要。“三权分置”的宅基地政策响应中央号召应运而生，旨在解决现有宅基地面临的困境。宅基地“三权分置”政策的真正意义想要得到实现，应对“三权”之结构进行实质性的探讨，厘清“三权”之间的关系，明晰三者的性质和结构。针对宅基地所有权、资格权以及使用权可能出现的结构混乱、权属不清等问题，应积极寻求可行的路径进行破解。宅基地“三权分置”政策的提出是继土地经营承包权“三权分置”以来又一项重大的举措，它的实施不仅推动了我国《民法物权编》的编纂与《土地管理法》的修改，完善了相关配套规范性文件，还为宅基地改革的顺利实施指明了方向，助力农村经济的可持续发展。