新时代人社行政应诉案件的特征与发展趋势

□徐 维

人力资源社会保障（以下简称“人社”）部门的行政应诉案件一直较多，尤其是工伤保险等涉及的行政复议、行政应诉案件呈上升趋势。人社行政应诉案件中反映出的职责问题、程序问题、证据问题等凸显行政执法的难度。人社部门行政执法涉及市场主体范围广、执法事项较多且执法行为涉及广大群众的切身利益，劳动者的维权意识日益增强。基于此，本文从分析近年来人社部门行政应诉案件的特征和发展趋势出发，反思人社行政执法中存在的相关问题，以期为完善人社行政执法制度提供对策建议。

一、人社行政应诉案件的基本情况

相较于其他领域，人社部门的行政应诉案件量占比较大，地方人社部门的案件收案量呈持续增长的态势，人社行政应诉案件的主要领域、主要案由以及范围等均呈现出较为明显的特点。

（一）近年来人社行政应诉案件数量的发展变化

表1 显示，根据司法部2017年全国行政复议和行政诉讼案件统计数据显示，2017年行政应诉案件涉及的领域中，劳动和社会保障领域占比11.52%，仅次于土地（18.89%）、房屋征补（17.27%）、公安（12.06%）。

表1 2017年国务院部门行政应诉案件涉及的领域

在行政应诉案件占比较大的四个部门中，2008—2017年行政应诉案件数量变化呈现出不同的轨迹（见图1）。国土资源部自2013年开始行政应诉案件持续增长。住房城乡建设部自2013年开始行政应诉案件增长显著，2016年案件数量开始回落。公安部2016年、2017年行政应诉案件较多，其余年份数量较少。根据司法部全国行政复议和行政诉讼案件统计数据，人力资源社会保障部从2008年大部制改革之后直到2015年，行政应诉案件年均不超过10件；2016年为91件，2017年为12件。但是，2017年的这一数据与人力资源社会保障部的统计数据有较大出入。根据《人力资源社会保障部2017年贯彻落实〈法治政府建设实施纲要（2015—2020年）〉情况报告》，2017年处理行政应诉案件109件，比2016年增长19.78%，其中一审74件，二审35件。同样，《中国人力资源和社会保障年鉴（工作卷）2018》中显示，2017年人力资源社会保障部部本级处理行政应诉案件109件，其中一审74件、二审35件。

图1 四部门行政应诉案件变化图（2008—2017年）

从全国范围来看，人社领域的案件收案量较大。《2017年广东全省法院司法统计公报》[1]显示，广东省行政一审案件18,170件，劳动和社会保障类案件量为3,320件，约占总案件量的18.27%。劳动和社会保障类案件中，结案3,030件，审结率91.27%。其中维持273件、撤销139件、责令履行法定职责3件、驳回诉讼请求1,600件、驳回起诉332件、撤诉519件、其他164件。结案中单独提起行政赔偿的为342件。山西省[2]2017年全省法院新收各类行政案件9,281件，同比增长11.5%。其中，劳动社会保障领域收案147件，少于公安、城建、土地领域，占新收行政一审案件的3.7%。

（二）人社行政应诉案件的主要特点

近年来，人社行政应诉案件的主要特点是：工伤认定案件是人社行政应诉案件的主要类型；以申请信息公开为由的行政应诉案件在不断增加；人社部门行政应诉的案件范围不断扩大；请求附带审查行政行为依据的规范性文件的案件开始出现。

1.工伤认定案件是行政应诉案件的主要类型

人社部门的行政应诉案件主要集中在工伤认定领域。工伤认定方面的行政应诉案件多由当事人与人社部门之间基于不同的立场对法律的理解产生分歧而起。工伤认定的法律依据主要为国务院出台的《工伤保险条例》的第14、15、16条。其中，第15条第1款规定，“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的”视为工伤。实际执法过程中，工伤认定的主要争议点在于“如何认定工作时间、工作岗位、48小时以内”。此外，“受到暴力伤害如何认定工作原因、工作时间、工作场所”“如何认定上下班途中”“工伤认定申请期限界定”等也多有争议。由于个案之间存在较大的差异，执法人员对于法条的理解也有较大的出入，如何判定是否在工作时间和工作岗位上发生，如何定义“突发疾病”，如何理解48小时的起算时间等都存在争议。故执法中难以完全对照并直接适用法条，由此引发的行政争议较为常见。

2.存在以申请信息公开为由的地方人社行政诉讼案件

人社部部本级针对政府信息公开事务的行政诉讼数量不多，《人力资源社会保障部政府信息公开工作年度报告》数据显示，2014年度发生1起针对部政府信息公开事务的行政诉讼，2015年为7起，2016年为5起，2017年为4起[3]。以申请信息公开为由的地方人社行政诉讼案件仍旧存在。根据《北京市人力资源和社会保障局2016年政府信息公开工作年度报告》[4]，2016年全年共发生政府信息公开行政诉讼案件3件，法院审理结果为驳回原告诉讼请求的2件，驳回起诉的1件。2017年全年共涉及政府信息公开有关的行政诉讼案件14件。一审案件12件，其中，维持具体行政行为或者判决驳回诉讼请求的3件，其他情形9件。二审案件2件。其中，还有一些政府信息公开案件本质上属于政策咨询，行政机关的答复或不答复行为不会对相对人的权利义务产生实质影响，不属于行政诉讼的受案范围。

3.请求审查的范围扩大到对行政行为所依据的规范性文件

行政审判实务中出现了附带审查规章以下人社规范性文件的行政应诉案件。以广东省全省法院2017年的行政应诉案件为例，共涉及4份人社规范性文件的附带审查，主要领域包括人才引进政策、退休人员基本养老金调整政策、企业退休人员高级职称专项津贴政策等（见表2）。

表2 2017年广东省全省法院附带审查的人社部门制定的规章以下规范性文件

（三）人社行政应诉案件的特征成因分析

人社行政应诉案件呈现出以上特征，其成因大致可以归纳为：工伤事故多发且工伤认定标准难以统一，故案件量居于人社系统首位；公民参与意识增强，对政府信息公开要求更高，同时以信息公开为由突破诉讼时效等行政滥诉时有发生；修改后的《行政诉讼法》将行政行为所依据的规范性文件纳入附带审查范围。

1.工伤事故多发且工伤认定标准难以统一

人社领域工伤认定的行政应诉案件居高不下的原因很多，但从源头上看，工伤事故多发是主要原因。劳动者队伍不稳定、劳动技能低下、安全意识薄弱、用人单位安全生产规章制度不够健全等原因导致工伤事故多发，尤其是在经济发展较快、生产作业机械化水平较高的行业和地区。用人单位追求利润最大化，未按时、足额为职工缴纳工伤保险金，发生事故之后为减少赔偿金额而否定工伤认定或为拖延承担责任而提起诉讼。对于新业态从业人员而言，因为不具备法定意义上的劳动关系，缴费主体并不明确，且新业态从业人员难以满足工伤认定关于“工作场所、工作时间、工作原因”的条件，难以进行工伤认定。人社行政部门在对工伤事故进行认定时，由于认定标准抽象、法律理解适用易产生分歧等原因，容易引发劳动者或用人单位提起诉讼。如人社部门依据死亡证明、交通事故证明等作为关键性证据的相关法律文书作出工伤认定结论之后，当事人以证据的规范性为由提起诉讼。

2.公民参与意识增强，但信息公开领域行政滥诉时有发生

“公民对政府工作的知情、参与和监督意识不断增强，对各级行政机关依法公开政府信息、及时回应公众关切和正确引导舆情提出更高要求。[5]”因此，要求政府公开信息的行政诉讼普遍处于持续增长状态。同时当前我国社会发展处于矛盾多发期，申请政府信息公开及提起行政诉讼的经济成本很低，不排除有些人将申请政府信息公开、提起行政诉讼作为谋取自身不当利益的突破口，导致案件量持续攀升。“有的当事人因原行政行为已经超过诉讼时效，千方百计以信息公开为名，先从程序上打开缺口，再在庭审过程中加入实体诉讼内容，力图一并解决其实体权利义务问题”[6]。

3.修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》对行政执法提出更高要求

修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）强化了对当事人诉权的保护，降低了行政诉讼的门槛，尤其是立案登记制畅通了行政诉讼的渠道，带来了行政诉讼案件的大量增加。《行政诉讼法》第53条、第64条赋予当事人在提起行政诉讼的同时一并提起对规范性文件的审查请求权，赋予司法机关对规章以下规范性文件进行附带性审查的权限，确立了规范性文件附带审查制度。2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》以专章形式对规范性文件一并审查作出规定。规范性文件附带审查制度对以规范性文件为重要依据的行政执法提出更高的要求。行政机关为避免败诉，需要在执法过程中和制定规范性文件过程中更加谨慎。

二、人社行政应诉案件对人社行政执法的借鉴意义

人社行政应诉案件反映出，在人社行政执法过程中，要尽量避免对职责范围的认识偏差，确保主要证据充足、规避对同一事实的不同法律判断和杜绝程序瑕疵等。

（一）避免对职责范围的认识偏差

在工伤认定的行政应诉案件中，可能出现的对职责范围的认识偏差主要体现为三点。一是工伤认定中申请人提交补正材料确有困难的，工伤认定机构应当履行向有关机构调查取证的法定职责。二是对达到退休年龄，超过《工伤保险条例》规定受理范围的，在作出不予受理工伤认定时，要做好解释工作。三是依据工伤认定的排除规定作出不予认定工伤决定，要依据充分的证据证明。例如，认为属于《工伤保险条例》第十六条第（二）项的除外条款，要能提供证据证明。

一般情况下，职工在上下班途中受到交通事故伤害，“非本人主要责任”的认定，应当以有关机关出具的法律文书或人民法院的生效裁决为依据。但如果文书或裁决不存在，或文书内容无法证明“非本人主要责任”，若社会保险行政部门以此为由作出不予工伤认定的决定，可能会引发诉讼甚至造成不利后果。例如，在一些案例中，社会保险行政部门基于交通事故的原因无法查清，也没有证据证明其属于“非本人主要责任”，要谨慎认定其所受伤害不符合《工伤保险条例》规定的认定工伤或视同工伤的情形，作出不予认定决定。一旦引发行政诉讼，法院往往以社会保险行政部门具有对工伤认定申请进行审查并进行相应处理的法定职责为由，认定社会保险行政部门应当对职工所受伤害是否符合工伤认定法定条件作出明确判断并进行相应处理，同时撤销《不予认定决定》。

（二）确保主要证据充足

“法院在裁决是否撤销行政行为时适用法律依据频率最高的是‘主要证据不足’”[7]。工伤认定、申请信息公开等案件也面临同样情形。例如，当事人向人社部门提起信息公开申请，人社部门以申请的信息属于审查中的过程性信息为由不予公开并作出告知函，由此可能引发诉讼。在此类型的案件中，根据“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证”的规定，诉讼过程中人社部门若无法向法院提供所申请信息属于过程性信息的证据，则容易因主要证据不足而被撤销告知函同时被要求重新书面作出政府信息公开答复。

（三）规避不同部门对同一事实作出不同的法律判断

工伤认定和工伤保险待遇核定是两个独立的具体行政行为，职责主体分属人社系统不同部门。按照工伤保险待遇申请的程序，经由工伤事故报告和备案—工伤认定—劳动能力鉴定—工伤保险待遇申请—工伤保险待遇核定，最后再进行工伤保险待遇支付。工伤认定和工伤保险待遇核定是前后衔接相互关联的行政过程，若对同一事实作出不同的法律判断，则容易引发诉讼。

（四）避免程序瑕疵影响权利义务

人社部门作出工伤认定在程序方面存在的风险主要包括三点。一是工伤认定机关作出不利工伤确认时未通知利害关系人参加行政确认程序，一旦引发诉讼，则会因违反法定程序，被判定依法撤销工伤认定决定。二是作出工伤决定未送达给有权限的领取人构成程序违法。一旦引发诉讼，则会因未依法严格审查领取人是否拥有领取决定书的相应委托权限，而被判决行为违法，不具有合法送达的法律效力。三是认定工伤程序上的瑕疵虽未足以影响工伤认定结果但应当进一步规范行为等。工伤认定程序上的瑕疵，若对相对人的权利义务未产生实质的影响，也应当进一步规范行政行为，若程序上的瑕疵侵犯相对人人身权、财产权等合法权益，且相对人无法通过提起针对相关实体性行政行为的诉讼获得救济时，该程序性行政行为则是可诉行政行为，从而易于引发行政应诉案件。

三、人社行政应诉案件和人社行政执法的发展趋势

人社系统执法涉及的市场主体范围广，执法任务重，专业性强，历史遗留问题多，群众关注度高，新经济、新业态的发展对执法提出了新要求。近年来我国新经济、新业态发展较快，新技术、新经济、新业态企业大幅增加，电商平台、共享经济、创业孵化类的企业在经营模式和用工方式上与传统劳动用工存在较大差异，企业劳动合同签订率较低、社保参保率较低，用人单位违法用工和劳动者过度维权现象并存，执法需在促进新经济发展与保护劳动者权益之间寻求平衡。在目前的执法过程中，人社行政执法虽然还存在着不少问题和挑战，但从人社部门行政应诉案件的分析来看，人社行政应诉案件和人社行政执法案件量呈现出下述明显的发展趋势。

（一）人社行政执法主体的职责范围将进一步明确

人社系统履行行政执法职责的主体分为三类。一是法定行政机关，通常为各级人社行政机关；二是法律、法规授权的组织，如就业服务管理机构、社会保险管理机构等；三是委托执法的组织，如劳动保障监察机构。此外，法律、法规授权的组织可接受委托，成为委托执法的组织，行使部分行政执法权。当然，委托应当具备明确的委托期限、清晰的职责和权限、确定的执法依据，且法律法规规定必须由该组织履行的执法职责，通常不在委托执法的职责和权限范围之内。

“随着权力清单、执法责任制等相关制度的推行，各级人社部门将在梳理执法依据、分解执法职权基础上，合理确定执法机构、执法人员的具体职责及其问责规范。在横向方面，将就业、人力资源市场管理、社会保险、劳动用工（含劳务派遣）、职业技能培训等方面的行政处罚权、行政检查权、行政强制权进行归并，由劳动保障监察执法机构集中行使，以最大程度地避免人社系统内部权责交叉、多头执法。在纵向方面，按照国务院‘行政执法机构主要在城市和区、县设置’的要求，进一步深化劳动保障监察执法体制改革，在厘清不同层级劳动保障监察机构职能的基础上，将具体执法权下放给县（区）一级行政机关，实现行政执法权下移。今后，国家、省一级的行政机关一般不行使执法权，而主要行使决策、监督和指导等方面的职权。[8]”在执法权逐步清晰之后，人社部门还应当进一步明确人社行政执法主体的职责范围，尤其应当重视执法过程中容易引发行政应诉案件的争议点，统一认识，规范执法行为。

（二）人社行政执法的标准将进一步统一

通过细化执法规范明确法律规范，缩小不同主体的认知差异性，为执法提供更为明确的依据。实践中各地一些成熟的做法，如制定执法指南、执法标准、发布指导性案例等，可以在更广泛的层面加以推广。人社部门尤其是执法主体应当培养法治思维和法治意识，主动接受司法监督，积极应对行政应诉案件。以工伤认定为例，由于各地工伤认定标准不一致，往往会产生同案不同判的问题。从各地的经验来看，人社部门通常采用发布指导性案例、会议纪要等方式统一工伤认定标准，从源头上减少因执法标准不一致而引发的工伤行政争议纠纷。2017年，人力资源社会保障部、财政部出台文件[9]要求在省（区、市）内统一工伤认定和劳动能力鉴定办法，统一工伤保险参保范围和参保对象，实现统一工伤保险费率政策和缴费标准，统一工伤认定和劳动能力鉴定办法，统一工伤保险待遇支付标准，统一工伤保险经办流程的“五统一”模式。

（三）人社行政执法的程序将进一步规范

“行政程序在行政法中具有特别的内容和地位，是行政机关作出实体决定和实施决定的程序；程序不仅要保障实体决定的正确落实，而且要保障实体决定能正确作出。[10]”《人力资源和社会保障法治建设实施纲要（2016—2020年）》明确提出了完善执法程序的要求。随着国务院行政执法三项制度在人社系统的推进以及《关于在人力资源和社会保障领域推广随机抽查规范事中事后监管的通知》的落实，人社系统执法程序规范化的制度保障不断强化。在地方层面，相关规范也逐步健全完善，如2017年，广西人社厅印发《广西壮族自治区人力资源社会保障行政执法程序办法》，对人社行政执法程序进行规范并作出具体规定。

（四）人社部门的信息公开制度将进一步完善

“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，迫切需要全面推进政务公开，不断完善政府信息公开体制机制。[11]”2019年4月，新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》[12]公布，进一步落实“公开为常态，不公开为例外”的原则，强化了政府信息公开的要求。人社部门的工作与民众密切相关，关乎民生，因此民众对人社部门信息公开的诉求较多且要求较高，尤其在就业创业政策宣传、人才招聘信息公开、就业服务信息公开、社会保险基金运行状况、基金收支情况、“放管服”改革等重点领域。人力资源社会保障部颁发了《中华人民共和国人力资源和社会保障部政府信息公开指南》，对政府信息公开的原则、主体、内容、形式及监督方式进行了规定。今后，人社部门的信息公开制度将进一步完善。

（五）人社行政规范性文件的制定将进一步民主化和科学化

修订后的《行政诉讼法》赋予司法机关对规章以下规范性文件进行附带性审查的权限，这对以规范性文件为主要依据的人社行政执法提出了更严格的要求。《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，明确推行行政规范性文件合法性审核有利于从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。人力资源社会保障部落实行政执法责任制[13]强调梳理行政执法权力，同时推行规范性文件合法性审查[14]，从源头上规范行政执法依据。推进落实行政规范性文件统一登记、统一编号、统一发布。为强化人社部门规范性文件的合法性，法制部门将全程参与规范性文件的制定，并对之提出合法性审查意见，规范性文件制定后还需报送法制部门进行备案审查。通过这些措施切实加强法制部门对人社规范性文件的法制保障作用，确保人社规范性文件制发程序规范、内容科学合法。