吉林省行政执法队伍建设现状考察与推进对策

□魏芙蓉

党的十九大对建设法治政府、推进依法行政、严格规范公正文明执法提出了明确要求。所谓行政执法，是指行政主体依照行政法律、法规和规章，对具体事务进行处理并直接影响行政相对人权利与义务的行政行为。行政执法的主动性、复杂性、强制性等特征，决定了其不仅是把法律变为经济和社会生活实践的纽带，还是广泛涉及公共利益和行政相对人权益的管理活动，更是展示党和政府形象的广阔舞台;与此同时，也容易导致在行政执法领域出现职责交叉、行政侵权、执法缺位、效率不高、影响社会稳定等消极问题。建设一支政治合格、业务过硬、监督有效、保障有力的行政执法队伍，是落实严格规范公正文明执法要求的基础性举措。

一、新时代加强行政执法队伍建设的必要性和紧迫性

习近平总书记指出，“着力加强法治工作队伍建设。全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要”[1]。建设一支高素质的行政执法队伍是全面实施依法治国、建设法治政府、实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的重要保证。

（一）加强行政执法队伍建设是实施依法治国方略、建设法治政府的重要内容

建设法治政府是全面建设社会主义法治国家的重要组成部分。中共中央、国务院下发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确提出：“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”[2]。其中把“坚持严格规范公正文明执法”作为7项目标任务之一。为实现这一要求，必须加强行政执法队伍建设，没有一支高素质的行政执法队伍就不可能做到严格规范公正文明执法。

（二）加强行政执法队伍建设是推进依法行政，实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

国家治理体系和治理能力是一个国家的制度及其执行能力的集中体现。推进国家治理体系和治理能力现代化，是完善和发展中国特色社会主义制度的必由之路，也是建设社会主义现代化强国的题中应有之义。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，现代化的治理必然是依法治理。依法治理国家的前提条件是，完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。其中，建设一支高素质的行政执法队伍是社会主义法治实施体系的人才保障。行政执法人员处在行政执法第一线，直接面对人民群众，其法治观念、职业操守、办案能力、纪律作风直接关乎公共安全、社会公正、权益保障、和谐稳定，直接影响人民群众对法治的信仰。特别是随着科学技术进步、社会转型、经济转轨和利益格局变化，矛盾纠纷呈现出多发的态势。在征地拆迁、土地承包、社会保险、教育医疗、消费者权益保护、食品药品安全、安全生产、生态环境、网络安全等方面的违法案件逐年增加，处理难度也在加大。因此，需要大批受过良好专业训练、经历各种考验以及具有清正廉洁品质和明辨是非理性的行政执法人员，来维护良好秩序、化解各种纠纷、提升经济社会的治理能力，把良法善治落到实处，让人民群众在日常的行政执法活动中感受到公平正义。

（三）加强行政执法队伍建设是提高行政执法水平，回应人民群众新期待的现实选择

行政执法活动直接面向群众，是行政机关实施行政管理的主要方式。行政执法人员的执法活动体现国家意志，是党和政府管理水平的标志。执法水平的高低，直接关系到党和政府的形象，随着民主政治建设的深入和法律知识的普及，人民群众的权利意识不断增强，对参与公共事务管理和实现公平正义有更强烈的期待。党的十八大以来，随着依法治国实践的不断深化，行政执法人员的法治观念、执法水平有了很大提高。但也必须看到，在行政执法的体制、机制和执法队伍的文化、专业结构与工作纪律作风等方面，仍然存在一些亟待解决的问题。执法体制不顺、职责不清，造成执法扰民或执法缺位；个别执法机关或人员执法为民的理念不牢，存在执法趋利的现象；执法人员缺少必要的法律知识，导致法律不能得到正确实施，从而引发行政纠纷；少数执法者缺少公职人员应有的职业道德，在执法过程中作风粗暴、方法简单、推诿搪塞，引发群众的不满和投诉。这些问题如果不能从体制、机制和队伍素质上加以解决，势必会严重影响党和政府的形象以及建设社会主义法治国家目标的实现。

二、吉林省行政执法队伍建设的现状考察

据调查，截至2018年年底，吉林省共有行政执法主体2,882个，包括法定行政执法机关、授权行政执法组织和受委托行政执法组织3 大类别；共有行政执法人员117,850人，包括公务员编、事业编、企业编等多种身份，其中50岁以上的人员占两成多，具有大专以上学历的人员超过80%，具有法律专业背景的人员不到20%，通过国家法律职业资格考试取得法律执业资格的人员不到0.5%。

（一）吉林省行政执法队伍建设取得的成绩

党的十八大以来，中共吉林省委、省政府认真落实中共中央、国务院关于深化依法治国实践、推进依法行政、建设法治政府的各项决策部署，紧紧围绕行政执法队伍建设做了大量卓有成效的工作。

1.推进综合行政执法体制改革，优化队伍组织结构

行政执法体制直接影响行政执法队伍组织结构的优化。近年来吉林省着力推进综合行政执法体制改革，推动执法重心向市、县下移，减少行政执法层级和执法队伍种类。首先，在城市管理领域，2016年以来，多数市、县建立了城市管理行政执法局，在市政、环境、交通和城乡规划等领域实行综合执法，提升了城市管理水平。其次，在市场监管领域，2017年在公主岭市、伊通县、东丰县三个县（市），将工商、质监、食品药品监管等部门的监管机构和职能进行整合，组建了市场监督管理局综合执法大队，开展了市场监管领域综合执法改革试点，在一定程度上解决了市场监管领域多头执法、重复执法、权责不明等弊端，为全面实施市场监管领域执法体制改革积累了经验。同时，吉林省委办公厅、省政府办公厅联合印发《吉林省深化行政执法体制改革推进综合行政执法的意见》，明确了到2020年全省行政执法体制改革的时间表和路线图。

2.大力开展教育培训，提升执法队伍素质能力

首先，各级政府及其所属部门通过定期培训，组织行政执法人员参加党校、行政学院的依法行政知识学习，强化行政执法人员的依法行政理念，提高其业务能力。2017年，由行政执法机构自身组织的培训参训人次占全部执法人员的85%，参加县级组织培训的占76%，参加市级组织培训的占23%，参加省级以上组织培训的占5.6%。通过培训使行政执法人员的职业素养普遍得到提升。其次，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。省政府出台了《吉林省行政执法证件管理办法》，对行政执法证件的申领资格、申领程序、使用要求、财政保障、监督管理等方面作出了详细的规定，为强化行政执法人员的资格管理提供了依据。凡是进入行政执法队伍的人员必须参加发证机关组织的统一培训并考试合格，才能取得执法资格。目前，全省行政执法人员普遍做到持证执法。

3.改善行政执法条件，强化执法队伍保障建设

在行政执法设备设施建设方面，全省各级政府普遍设立政务大厅，一些执法部门大力改善行政执法物质条件。有的执法部门积极进行软件开发，组织网络信息系统建设，购置执法必需的设备、设施，使行政执法的信息化程度大为提高。长春市投巨资建设的数字城管运行模式日趋成熟，依托市、区、街道三级数字化城管网络，实现对城市运行和管理情况的实时监控，建立了网格化管理模式，可以做到城市管理问题第一时间发现、第一时间处置和第一时间反馈，有效地提高了城市管理水平。另有省直部门全面推广使用执法记录仪和便携式移动执法终端等设备，实现全过程留痕。对企业经营、隐患排查、行政审批、标准化管理、中介机构服务及行政执法等活动进行网上全流程监管，使执法办案能力明显提升。

4.加强行政执法监督，倒逼执法队伍素质能力提升

第一，认真组织行政执法检查。省政府每年年初下发行政执法检查通知，部署检查的时间、方式和具体内容。为了提高行政执法检查的实效，坚持以组织执法专项监督检查、行政执法案卷评查为抓手，不断总结经验，创新方法，加大行政执法力度。第二，各级政府及其所属部门采取多种方式开展行政执法案卷评查，通过检查静态执法案卷，规范动态执法行为。第三，2016年省政府行政执法监管部门对全省环保、农业系统进行了定向检查，对交通运输、水利等5个部门进行了随机抽查，并对检查情况进行了通报，对发现的问题责成相关部门进行整改，对相关责任人员进行了处理，从而增强了行政执法人员的危机感和责任感。

综上，通过采取多种措施积极推进队伍建设，吉林省行政执法队伍的整体素质和执法水平得到明显提高。据对某省直机关的调查，在该部门所属系统的行政复议和行政诉讼案件中，行政机关“败议”和“败诉”率由2014年的28%，下降到2017年的19%，人民群众的满意度不断提升。

（二）吉林省行政执法队伍建设存在的问题

在充分总结经验的同时，也要看到，吉林省行政执法队伍的建设现状同建设法治政府的要求和人民群众的期待相比，还存在一定的差距，主要表现在以下方面。

1.行政执法体制尚未理顺

现有行政执法体制的改革实践还局限在部分区域和领域，没有全面推开。在市场监管、文化、卫生健康、安全生产、交通运输、生态环境保护监管、农田水利等领域，还不同程度地存在多头执法、职责交叉等问题。同时，有的地方还存在着行政执法主体管理不够规范的问题。突出表现在委托执法方面，有的没有委托书，有的没有向社会公告，有的委托机关对受委托组织监管力度不够。这些体制方面的问题都在一定程度上影响了行政执法效能的发挥。

2.行政执法队伍结构有待优化

从行政执法队伍总体来看，专业结构欠佳的问题非常突出，主要表现为具有法律专业背景的人员不足20%，而且这一比例越往基层越低。此外，有些行政执法队伍还存在着年龄偏大、文化程度偏低等问题。例如，根据对某县级市执法机关的调查，全局共有行政执法人员112人，其中41岁至60岁的人员占79%，且没有具有法律专业背景的人员。执法队伍结构严重不适应管理工作的实际需要。

3.行政执法人员培训实效性不强

培训的实效性是培训活动的生命。但在行政执法人员培训的过程中，个别单位存在为应付检查考核而开展培训的现象，对培训对象、培训内容、培训方法、培训教师等缺乏科学的安排，具有很大的随意性；对培训效果没有约束和评价的手段，致使培训活动形同虚设。

4.行政执法保障水平不高

部分行政执法机关，特别是县级行政执法机关缺少必要的执法装备和设施，与行政执法所要求的信息公开、全程留痕、远程监控、网上传输等不相适应。有的地方没有执法办案交通工具，只能“私车公用”；有的地方行政执法经费财政保障水平较低，在典型调查中了解到最少的人均经费不足7万元；极个别地方甚至还存在“自费执法”的现象。行政执法类公务员与其他公务员按照相同的模式管理，由于受到岗位职数的限制，基层行政执法人员职业上升通道狭窄，待遇水平偏低，影响其工作积极性和队伍稳定性，也不利于吸引高素质人才从事行政执法工作。

形成以上问题的原因是多方面的，有的是领导重视不足，缺乏推动行政执法队伍建设的自觉性；有的是历史上行政执法队伍形成沿革，以及现实中准入门槛偏低，造成队伍结构不合理；有的是培训管理机制不健全，导致培训效果不理想；有的是地方财政投入不足导致执法装备落后，难以适应实际需求；有的是宏观政策限制，致使行政执法人员职业保障水平偏低；有的是行政执法人员的监督约束制度不完善。这些问题直接影响行政执法能力和水平的提高，因此必须坚持问题导向，深入研究解决对策，努力把吉林省行政执法队伍建设提升到新高度。

三、加强吉林省行政执法队伍建设的对策建议

根据中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的统一部署，结合吉林省的实际情况，以促进严格规范公正文明执法为目标，牢牢把握提升行政执法队伍整体能力这一主线，进一步健全行政执法体制，提升行政执法人员素质，完善行政执法监督机制，提高行政执法保障水平，努力打造一支与法治政府建设相适应的吉林省行政执法队伍。

（一）加强组织领导，系统推进行政执法队伍建设

首先，行政执法队伍建设应当纳入法治政府建设总体框架中，统一实施领导、统一安排部署、统一督查考核。应明确行政执法队伍建设的领导责任，并建立综合指导协调部门。政府及行政执法部门应定期研究解决行政执法队伍建设中的问题，行政执法队伍建设情况应纳入法治政府建设指标体系中进行考核。

其次，制定行政执法队伍建设三年规划,科学、有序、系统地推进行政执法队伍建设工作。规划应当明确规定行政执法队伍建设的目标任务，主要包括：行政执法队伍规模与人口总量、经济发展和社会管理需要相适应；行政执法人员的结构层次明显提升，具有大专以上学历的人员应不低于85%，具有法学专业背景的人员应不低于20%，行政执法队伍的平均年龄应有所降低；建立完善的培训考核体系、科学的执法评议制度、全方位的执法监督机制、严格的奖惩约束机制；行政执法物质条件明显改善，行政执法经费得到财政保障，行政执法装备能够满足实际需要；行政执法队伍形象得到进一步改观，文明公正执法的核心价值理念得到彰显，执法先进典型不断涌现，人民群众满意度明显上升。

（二）深化行政执法体制改革，进一步优化执法队伍结构

首先，组建综合行政执法队伍。全面落实吉林省关于推进综合执法体制的决策部署，抓紧组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业五支综合执法队伍。进一步理顺城市管理执法体制，加强城市管理综合执法机构建设。

其次，推动行政执法重心下移。原则上省级不设执法队伍，设区的市与市辖区只设一个执法层级，同时强化市县行政执法职能。统筹县（市、区）和乡镇（街道）执法工作，加快建立统一高效的基层行政执法体系。县（市、区）可在乡镇（街道）或区域派驻执法机构，承担相关领域综合执法工作。建立乡镇（街道）综合执法平台，完善执法联动机制，由乡镇（街道）统筹辖区内派驻机构及其执法力量，开展联合执法行动。

（三）适当提高准入门槛，严格入口把关

首先，行政执法机关的关键执法岗位人员应当具有法律职业资格。在行政机关从事行政处罚决定审核及办理行政复议、行政裁决、行政诉讼案件的人员，是对行政执法质量具有关键性影响的重要力量，对新招录的上述人员应当设立国家法律职业资格的准入门槛。同时，应当鼓励其他从事行政执法的人员参加国家统一法律职业资格考试，并获取法律职业资格。

其次，严格实施行政执法资格管理和持证上岗制度。中共中央十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求，“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动”[3]。应当结合行政执法体制改革，对行政执法队伍进行整顿。通过政治思想考察、业务能力考核等途径重新确认行政执法人员的资格，对于通过考察、考核的人员，重新对其授予行政执法证件。对年龄偏大、文化程度偏低、身体不适应执法岗位需要，或经过考察、考核不合格的人员做分流或转岗处理。在录用行政执法人员时，除应要求普通公务员的招录条件以外，还应当增设法律知识考试，考试分数不达标的不得进入行政执法岗位。要加大检查监督力度，对有证不持或无证上岗执法的，要追究有关单位和个人的责任。

最后，规范行政执法辅助人员的聘用管理。应当严格控制使用执法辅助人员，通过制度化途径，明确其适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序等，使对此类人员的管理有章可循。确保行政执法辅助人员只能配合执法人员从事宣传教育、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得单独从事具体的行政执法工作。行政执法辅助人员的聘用单位应对其进行管理，并对其职务行为承担责任。

（四）加强教育培训，提升行政执法人员素质

首先，优化培训内容。根据新时期面临的形势和任务，应当与时俱进地调整行政执法人员的培训教育内容。一要突出政治建设，深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，强化理想信念和职业道德教育；二要强化宪法、基本法和社会主义法治理念教育，增强行政执法人员的法律素养，为具体执法活动提供理论指导；三要组织学习与本部门执法密切相关的法律知识和专业知识，尤其是在法律、法规或规章修改变动后应尽快开展学习培训，保证法律、法规和规章的正确、顺利实施。

其次，丰富培训形式。要建立行政执法人员法律知识培训学习的长效机制，通过自学、定期培训、离岗学习等形式组织执法人员学习法律知识。可以通过典型案件研讨、组织庭审观摩、案卷集体评查、法律知识竞赛和法治文化建设活动等途径，创新培训方法，提高培训实效。

再次，创新培训主体。为了提高行政资源的利用效率，可以通过招标或直接委托的方式，由行政执法机关向党校、行政学院、高等院校及其他社会培训机构购买培训服务。

最后，建立培训效果评估检验机制。改变只注重过程和形式，而不关注实际效果的倾向。对培训的效果应当结合培训内容，通过考试验收、能力测评等方式进行检验评估，防止培训“走过场”。

（五）增加财政投入，提高行政执法队伍保障水平

首先，健全行政执法经费财政保障机制。应将行政执法所需的工资、奖金、津贴、补贴支出和办公经费等统一纳入财政预算，由财政全额予以保障。不得实行“自收自支、自费执法”，不得通过按比例返还、发放奖金和补助等形式，诱导执法机关和工作人员收费、罚款。

其次，提高行政执法人员职业保障水平。对行政执法类公务员实行分类管理，根据其工作岗位的特性，单独设立行政执法职务、职级序列，为其提供不同于一般公务员的职业发展空间，以调动行政执法人员的工作积极性。新修订的《中华人民共和国公务员法》确立了公务员职务与职级并行制度，并预留出行政执法类公务员的职级设置依法由国家另行规定的制度接口。当前，应根据中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年印发的《行政执法类公务员管理规定（试行）》，借鉴上海市等地行政执法类公务员分类管理的改革经验，加快推进吉林省相关试点工作。同时，探索建立适应行政执法职业特点的工资薪酬制度，在国家相关具体改革方案出台前，可适当提高行政执法类公务员的绩效奖励水平，发放行政执法岗位津贴，吸引人才、稳定队伍。

（六）建立健全制度规范，强化对行政执法人员的监督约束

一是完善行政执法责任制度。根据法律法规的“立改废”和机构改革的变化情况，及时调整完善行政执法责任制、健全评议考核制和过错追究制。要明确执法主体和责任分工，把是否依照法定权限和程序行使权力、履行职责作为重要考核指标，将其纳入对行政执法人员的年度考核和日常考核体系，并把考核结果记入人事档案，作为奖惩、职务升降、聘用合同续签或解除的主要依据。对有违法或不当行为的执法人员，视情节轻重，给予约谈、批评教育、离岗培训、取消执法资格、降薪、免职、开除等处理。对经批准从事行政执法辅助工作的编外人员，按照“谁用工，谁管理”的原则，参照在编人员考核管理的相关规定进行考核奖惩。考核不合格的，直接解除聘用合同。

二是推进行政执法规范化建设。行政执法部门应当制定并推行行政执法用语、仪容举止、职业道德等基本规范。行政执法人员从事行政执法活动时，应当仪表整洁、语言文明、举止得体、方式得当，有统一着装要求的要严格按照规定进行着装。行政执法人员在执法过程中，不得使用粗俗、歧视性、侮辱性及威胁性语言，不得刁难当事人或者做出有损行政执法人员形象的行为。

三是完善行政执法检查和案卷评查制度。根据法治政府建设的新形势，建议吉林省人大对《吉林省行政执法条例》进行修订，为加强行政执法监督提供制度保障。要通过制度创新提高行政执法检查的实效，执法检查不仅要听取执法部门的工作汇报，还要查阅案卷、文件，组织执法人员考试，或召开行政相对人座谈会。要由公开检查向明察和暗访相结合转变，由单纯按计划检查向按计划检查与随机性检查相结合转变。要完善行政执法案卷评查制度，各执法部门应根据法律、法规的规定和执法实践的需求，研究建立行政执法文书范本和案卷评查标准，按照标准进行撰写和评查，促进行政执法人员素质能力的提高。