高质量发展背景下内蒙古人才政策体系评估

□张 敏

突出经济高质量发展导向，意味着在转变生产方式的新环境下对人才工作提出更高的要求。“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源”[1]，完善人才政策体系、发挥人才引领作用，对落实国家人才强国战略、促进产业结构转型升级有重大而深远的意义。

一、高质量发展对内蒙古人才政策体系提出新要求

（一）建立与现代产业体系相适应的人才政策体系

创新驱动是改造提升传统产业、加快构建现代产业体系的迫切需要。构建多元发展、多极支撑的现代产业新体系虽然难度大、任务重，但仍然是大势所趋。《内蒙古自治区新兴产业高质量发展实施方案》从多方面鼓励推动现代装备制造、新材料、生物医药、电子信息、节能环保、军民融合等新兴产业向规模化、高端化、绿色化、集群化发展。这一方案涵盖当前和今后一个时期全区发展新兴产业、加快新旧动能转换的总体思路，也是制定各项政策的重要依据。此方案能否真正落实到位，需要资本支持、机制保障、项目建设、营商环境和监测体系改善，更需要在尊重人才发展规律和市场运作机制的基础上，建立与新兴产业发展背景紧密相联的人才政策体系。

（二）建立与“放管服”理念相适应的人才政策体系

深化改革、扩大开放、激发经济社会发展活力是促进经济高质量发展的必然选择。党的十八大以来，“放管服”改革作为推进政府职能转变的重要举措，在优化营商环境、推动创新发展、增强人民群众获得感方面取得了众多成效。据统计，“放管服”改革执行后，国务院部门累计削减行政审批事项比例达到44%，非行政许可审批彻底终结，中央政府层面核准的企业投资项目减少了90%，中央政府定价项目缩减80%[2]。通过简政放权和完善监管体系，变革监管方式方法，突出市场在资源配置中的作用，有效提升了政府公共服务能力和社会治理现代化水平。经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对转变发展方式、优化经济结构提出新要求，迫切需要深入推进“放管服”改革，切实帮助企业解决发展中遇到的困难和问题，面对企业亟待解决的人才问题，需要政策制定者以激发释放人力资源的潜力为目标，围绕经济高质量发展，从优化服务、完善平台、繁荣主体、丰富要素、营造环境五个方面统筹考虑，打造服务于社会发展迫切需要、富有活力的人才生态。

（三）建立适应城乡一体化发展的人才政策体系

实现城乡一体化发展是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，也是推动经济高质量发展的具体途径之一。农业是国民经济的基础，农村经济是现代化经济体系的重要组成部分[3]。实施城乡一体化发展和乡村振兴是建设现代化经济体系的重要基础。构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系的关键环节是人才振兴。习近平总书记曾指出，要推动乡村人才振兴，把人力资本开发放在首要位置，强化乡村振兴人才支撑，加快培育新型农业经营主体，让愿意留在乡村、建设家乡的人留得安心，让愿意上山下乡、回报乡村的人更有信心，激励各类人才在农村广阔天地大施所能、大展才华、大显身手，打造一支强大的乡村振兴人才队伍，在乡村形成人才、土地、资金、产业汇聚的良性循环。而要形成“人地钱”的良性循环，需要建立吸引人才和服务人才的立体化政策体系，为乡村人才、致富能手在发展、帮扶、指导过程中提供引导和政策扶持，不断创新管理与服务保障机制，逐步打造乡土人才实干创业的良好环境，形成人才格局与产业格局相互适应、产业政策与人才政策配合实施、产业项目与人才工程共同推进的新发展局面。

二、现行人才政策的体系化分析和评价

（一）促进人才投资优先保证的财税金融政策的体系化评价

《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）提出的10项政策中，第一条政策就是实施促进人才投资优先保证的财税金融政策。之所以被放在首要位置，是因为促进人才投资优先保证政策是人才得以优先发展、驱动创新，进而实现经济社会发展方式转变的根本性政策，其撬动作用发挥效果的优劣直接反映出促进人才创新环境整体状况。《纲要》明确各级政府要优先保证人才投入，引导社会资金投入人才开发领域。现阶段，内蒙古关于促进人才投资优先保证的政策主要体现在关于人才工作专项资金使用管理办法上，相关政策为人才开发提供资金保障，但在营造优化环境的作用上还存在以下问题。

1.缺少引导社会资金投入人才开发领域的具体政策

整体看，自治区现执行的政策重点是围绕如何加大财政支出、加强财政资金的管理展开的，强化了政府在人才开发中财政资金的保障作用，但对激发用人主体在人才开发中的主动性重视不足，“授之以鱼”，而非“授之以渔”。这种对人才开发“大包大揽”的倾向阻碍了人才开发财政政策“四两拨千斤”功能的发挥。在《内蒙古自治区中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）任务分工方案》中，提及“综合运用财政、税收、贴息等政策杠杆，引导企业加大对人才的投入，鼓励和吸引社会组织、国际组织和个人以各种形式支持和参与人才开发”。但这一层面的政策仍是空白，不仅未形成多元化的人才投资格局，一些重大项目也都缺少对人才的专项投入。

2.缺少规范财政对人才投入的保障性措施

自治区现阶段的财政可支配能力决定了全区人才投入总量在全国并不占优势，片面强调对人才投资的绝对投入量并不符合区情，但因为人才投入是战略性投入，与其他财政支出相比较，人才投入资金的比重高与低，在一定程度上能够反映出地方对人才的重视程度。从全区财政用于人才投入总量的变化看，自治区自2000年设立人才开发基金，当时以每年500万元的数额起步，占到当年总财政支出总额的0.1%，是全国首个启动人才开发项目的省份。但由于缺少对人才专项资金增长机制的管理条例和规定，以后的人才发展专项资金虽然逐年增长，但增长幅度远远落后于财政经常性收入增长幅度，更低于科技和教育支出的增长速度。特别是近年来与周边省份相比，内蒙古用于人才投入的数额已明显缺少竞争力。

（二）产学研合作培养创新人才政策的体系化评价

在内蒙古高校和科研机构数量较少、产业结构偏重于能源原材料、企业在产业升级中技术储备薄弱的区情下，产学研平台是全区人才发展的中枢和产业科技进步的重要助推力。以成立北京大学包头工学院为标志，自治区在“产学研合作培养创新人才”方面，近年来取得了较大突破。但是，在加大协同创新、培养创新人才方面仍存在以下困境。

1.对产学研平台中的人才发展支持不足

以建站补贴和生活资助为例，按现有的规定，每个院士工作站成立后，可获得来自内蒙古人才工作协调小组办公室、科技厅、科学技术协会配套支持共计50万元；博士后科研工作站成立后，可以获得内蒙古人才工作协调小组办公室和人社厅的20万元启动资金。但除了这些一次性的直接补贴，针对科研经费的配套支持、人才留用的优惠条件都处于空缺状态。与产学研平台培养的创新人才对地方经济和产业发展的贡献相比，现有政策支持力度相对较低。同时由于缺少对产学研平台的认定和评价机制，对除院士和博士后工作站以外的其他产学研平台的支持政策、资助形式还都是空白。企业是产学研平台的建设主体，而近年来，内蒙古博士后流动（工作站）的建设趋势是高等院校的建设热情远高于科技企业，如何激发企业建设这一平台，扩大科研和创新投入，应是这项政策的重要落脚点。

2.人才服务政策难以落实

虽然内蒙古已出台《内蒙古自治区“草原英才”工程若干政策规定（试行）》等人才政策，但在涉及吸引和留住高端人才的具体问题上，很多条款比较模糊，缺少对政策落实主体的明确界定和具体的监督条款。例如，引进人员的配偶及子女安置问题。对不随迁的配偶，全区并无具体的补贴政策，相关费用也未有明确统一的规定，只是博士后工作站各自为政，如地质调查院博士后科研工作站给予不随迁配偶补贴每月200元；蒙牛博士后工作站无相关规定，只规定生活补助每年12万元人民币，科研经费两年共计20万元人民币。对随迁子女的入学问题，只能是接收单位“为其协调安排工作及子女入学入托等有关事宜”。与此不同的是，有的省市成立了专门服务于高端人才的工作管理委员会，随迁子女入托、入学报名参加中考等，可凭管理委员会办公室开具的入学（入幼）介绍信到当地教育部门办理有关手续。

3.人才服务相关政策的衔接和配套有待完善

依照《中华人民共和国科学技术进步法》和《中华人民共和国促进科技成果转化法》，国家鼓励和引导科学技术咨询、科学技术信息服务和社会公益性的研究开发机构，逐步实行企业化经营或者有偿服务，科学技术工作者有依法创办或者参加科学技术社会团体的权利。《高等学校创新能力提升计划》（即“2011 计划”）提出建立一批协同创新中心，大力推进高校与高校、科研院所、行业企业、地方政府以及国外科研机构的深度合作，探索适应不同需求的协同创新模式，营造有利于协同创新的环境和氛围。协同创新中心的出现为实施产学研合作培养创新人才提供了新的方式。但按自治区的现有情况，无论是在职称评定上，还是在事业单位管理上，都缺少具体的政策引导。

（三）实施人才创业扶持政策的体系化评价

内蒙古自治区人社部门围绕“创业就业工程”和“促进就业3年行动计划”，2014年先后出台了《内蒙古自治区人民政府办公厅关于援助困难企业稳定就业岗位的意见》《关于进一步加强高校毕业生中小企业人才储备工作的通知》《关于开展大学生万人创业行动的实施意见》等一系列针对性强、含金量较高的政策措施，再结合“草原英才”工程对创新创业团队和基地的支持政策、自治区妇联推进的妇女创业就业促进行动的贷款政策，内蒙古基本上构建了较为完备的就业创业政策体系。但从要素、机制、环境三个方面对创业政策进行分析，现行的人才创业扶持政策存在以下问题。

1.从创业环境看，现行创业扶持政策的受众和内容相对狭窄

党的十八届三中全会提出，要完善扶持创业的优惠政策，形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业新机制。这不仅给各级政府提出了新的要求，同时也释放出大力支持创业的强烈信号，结合《中华人民共和国公司法》的修订，创业人群已涉及高端创新型人才、高校毕业生和女性群体，全社会基本上形成了全民创业的浪潮。与之相比，自治区在创业人才的扶持政策上还有一定的局限性，无论是在小额贷款担保、创业经营场地房租补贴、贷款贴息的支持对象范围上，还是在小额贷款的个人免担保贷款额度上都需要与“大众创业、草根创业”的环境更加吻合。

2.从创业要素看，公共服务体系尚不健全

一是现有支持人才创业的资金政策体系不完善。创业资金不足是创业者创业遇到的最大困难，普通创业者能够选择的贷款形式只有两种，即促进知识产权质押融资和创业贷款等业务，而前者还在试点阶段，具体的政策和规范还没有正式出台；后者虽然在《内蒙古自治区人民政府关于鼓励全民创业促进以创业带动就业的意见》中有所体现，要求设立自治区、盟市、旗县三级创业发展资金，主要用于小额贷款担保基金、贷款贴息、创业培训等，但在政策出台5年后，这一担保基金的进展仍然缓慢。二是支持人才创业的服务体系不完善。在大学生创业中，风险投资体系不健全、成果推广转化不力、公共创业服务缺位、创业教育滞后是制约大学生创业的主要因素。从其他省份的创业服务来看，近年来出现以天使投资为代表的“创业前服务”“孵化+创投”“孵化+培训”等孵化模式，集成化、网络化、国际化发展趋势日益凸显。以包头、鄂尔多斯的孵化器为例，两家都是参公事业单位，由于受体制限制，孵化器的工作人员自身都不能享受职称的评定和聘用待遇，工作形式和管理方式行政化明显，更注重硬件建设而大多忽视服务平台的软件支撑，距离类似全流程全方位、低成本高质量的创业服务集聚区还有很大差距。

3.保障机制不足对人才创业形成制约

由于创业的风险性较大，创业者往往有后顾之忧。目前，较低的创业失败容忍度和社会保障机制的不足对人才创业行为形成制约。从国内其他省份的实践经验来看，设立创业风险援助资金，引导创业者缴纳社保，加大失业保障，缓解创业失败过渡期间的暂时性困难，是鼓励创业的重要导向性政策。而对于机关、事业单位人员辞职后自主创业的，目前尚无优惠和保障政策，而在职的事业单位和行政人员不可以兼任企业职务的规定，让事业、行政单位和创业之间形成了一道不可逾越的壁垒，使得很多拥有经验和技术的优秀人员对创业望而生畏。

（四）实施促进人才流动政策的体系化评价

人才流动主要存在两种情况。一是纵向流动，如激励人才向基层、艰苦地区流动，这也是一种定向流动；二是横向流动，指人才在地区间、行业间自由选择和流动，包括党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、职业技能人才、农村实用人才、社会工作人才等领域的人才跨地区、跨行业流动，属于非定向流动。内蒙古现行的人才流动政策体系，与打破体制壁垒改革的政策目标相比，还存在以下问题。

1.引导人才向基层流动、向艰苦地区和岗位流动，而一线创业的激励政策受传统人事、行政管理制度制约

2013年，自治区出台了《关于加强县域人才队伍建设的指导意见》，将县域人才队伍建设工作情况纳入领导班子和领导干部考核指标体系，并由自治区、盟市人才工作领导小组组织负责实施综合考核，对旗县（市、区）重视程度、人才发展资金投入、人才发展工作基础建设、人才工作创新、人才强县实际成效等情况进行考核评估，并将考核结果作为评价工作、选用干部的重要依据。但由于受基层权限和财政预算的限制，这项文件在大多数的盟市或旗县没有得到贯彻执行。以农业专业技术人员为例，现有人才呈倒金字塔结构分布，55%以上的农业专业技术人员集中在盟市、旗/县两级，嘎查村（蒙古族行政村）直接服务农民群众的农业专业技术人员仅占22%，由于在职称评定、岗位等级认定、绩效考核、福利待遇、评先荐优等方面没有倾斜基层的相关政策，基层农、林、牧、水长期存在适用人才少、能用人才缺的问题。

2.引导农村实用型人才和社会组织人才扎根基层的政策缺少配套支持

国家《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》和自治区2014年出台的《关于加强农村牧区实用人才工作的指导意见》提出，要强化人才培训体系和培训基地建设，开展人才认定，制定鼓励基层人才的扶持政策等。但相关配套措施并不完善，特别是鼓励农牧民发挥本地生产带头人的作用还缺少后续管理和支持程序，人才扶持政策还没有落脚点。

三、构建适应高质量发展的人才政策体系的路径

完善人才政策体系，就是要在最大程度地发挥人才对高质量发展实际贡献的目标下，按照中央全面深化改革的总方向和具体改革措施要求，把握新时代人才需求与工作环境发生变化的总体趋势，在“四个全面”的总体布局中，将国家全面深化改革的内容体现在人才政策中，进一步突出政策实施效果，强调人才发挥作用的效果，形成人才政策体系。

（一）以人才认定作为人才政策体系的入口

建立科学、明确、规范的以突出能力和业绩水平为标准的人才分类认定体系，是人才政策体系真正发挥引导作用的基础。针对不同层次人才制定不同政策，使人才政策能够精准发力，才能让人才政策真正起到提振信心和保障的作用。特别是对创新创业型人才，应当突破区域限制，突破身份、学历、职称的束缚，按教育、卫生、科技、农业、牧业等行业标准，将各行各业中的“专才”“偏才”划进来，打破“草原英才”“科尔沁人才”“玉龙人才”“自治区杰出人才”“自治区技师高级技师”等人才工程的框架，针对不同阶段人才的个性化特点，完善配套资助、户籍、住房、医疗、社保等多方面的政策设计。

（二）以绩效评估作为人才政策后续支持的基础

人才发展具有规律性和连续性，人才政策体系需要在尊重人才发展规律和市场运作机制的基础上进行，与经济社会发展背景紧密相连。因此，应加强人才政策的绩效评估，将绩效评估作为人才政策体系的重要节点，对各类人才的绩效和潜力进行有效的评估，对优秀或潜力较大的人才、团队、基地跟踪扶持，对不符合条件的要有退出机制，形成优胜劣汰的良好用人环境。要明确评估主体，规范评估程序，发挥人才评估在延伸和完善人才政策链中的重要作用。

（三）以后期资助作为人才政策的主要支持形式

针对人才工作绩效进行补偿性资金投入，即实施“后期资助”的资金扶持政策。采用后期资助的扶持政策，一是可以引导撬动社会资本，提高财政资金使用效益；二是贯彻“绩效管理”思维，提升盟市和基层人才开发的积极性；三是针对市场导向类的人才应突出用人主体的作用，由企业或用人单位提出申报、资助和扶持的需求，采用“后期资助”及间接投入的方式给予支持，形成主要由市场决定人才、项目和资金的分配、评价机制。

（四）以政府购买的方式搭建人才服务平台和载体

人才政策体系是一个涵盖多层次、多部门的政策体系，要实现真正意义上的人才无障碍流动，需要对人才政策的落实主体进行明确分工，对人才最关心关注的居留落户、教育医疗、社会保障、创业资助、融资渠道、成果转化等政策进行重点突破，真正让市场发挥导向作用，建立统一、开放、灵活的人力资源市场，推动人力资源市场服务多元化、专业化和产业化。逐步把政府人才服务机构中经营性业务交给中介服务机构办理，加大政府购买人才公共服务力度，鼓励民营资本以独资、合资、并购、参股、联营等多种形式进入人力资源服务领域，提高民营资本参与程度，使人才政策与科技政策、产业政策、教育及社会保障等民生政策相互协调匹配。

（五）以法制化促进人才政策体系完善

人才政策体系要符合国家全面推进深化改革、全面推进依法治国、全面推进从严治党的基本要求，要以党中央关于人才发展的重要精神为基本遵循，政策条款要有法可依，要有执行主体，政策执行要有公开透明的制度规定。