中华人民共和国工资制度70年——经验、传承和创新

□熊 亮

一、引言

我国的工资制度伴随着新中国的诞生而建立，随着中国社会的变迁而改革，至今已走过了70年的历程。工资制度建立后，先后经历了1956年、1985年、1993年和2006年四次大的改革，形成了具有中国特色的工资制度，积累形成了一套符合我国人事工作特点和要求的工资工作经验。工资制度服务于经济体制改革，服务于干部人事制度建设，总体适应了我国经济社会发展的步伐。

工资是收入分配的一种形式，从收入分配的整体上把握工资问题，就可以从更高的思考层次上观察工资制度的改革[1]。工资制度直接关系到工资收入者的经济利益，任何变动都会引起人们经济利益的益损，引起人们异常敏感的反应。因此，工资制度改革成为经济体制改革中异常困难和复杂的一环，其困难和复杂程度，或许只有价格改革可以与之相提并论[2]。

站在新的历史节点上，我国的社会主要矛盾发生变化，中央提出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略任务，我党对干部队伍建设提出一系列新要求，这些都对机关事业单位的工资制度提出了新的命题。回顾中华人民共和国工资制度的发展历程，总结我国工资制度建设的基本经验，对于进一步完善机关和事业单位的工资制度具有重要意义。

二、中华人民共和国工资制度发展历程

中华人民共和国成立以来，我国经历过四次工资制度改革。这四次工资制度改革，在当时的历史条件下都发挥了积极的作用，但随着时间的推移及客观条件的变化，又都暴露出新的问题，需要进行改革、调整和完善。

（一）工资制度的初步建立时期（1949—1955年）

中华人民共和国成立初期，百废待兴。我国面临着复杂的局面，军事斗争仍在继续，物价不稳，财经制度不统一。中华人民共和国的工资制度就是在这种背景下起步的。当时主要有三种工资制度。一是在解放区实行供给制度。所谓供给制，就是对革命工作人员免费供给生活必需品的一种分配制度。供给制的构成，一般是伙食、服装、津贴（零用钱）以及随军子女供给（保育费、保姆费等）[3]。二是原国民政府公教人员实行官等官俸制度。官等官俸制度源于孙中山的文官制度的构想，1933年南京国民政府颁行《文官官等官俸表》，标志着南京国民政府官等官俸制度的成型。此后，该制度几经修改完善，直到全国解放，在大陆停止实行[4]。该制度将文官分为特任、简任、荐任和委任四种类型，分别设1级、8级、12级和16级，级别越高，官俸越高。三是在东北和内蒙古地区，参照苏联的模式，开始了建立工资制度的尝试，建立了以 8级工资制为标志的等级工资制度。

这一时期工资工作的重点是对原有各种类型的工资制度进行归并和改造，为建立全国统一的工资制度作准备。在工作方法上，采取的是稳妥推进、逐步统一的方法。一是改造供给制度，经过“小包干”“大包干”阶段，逐步减少供给项目，减少享受供给制待遇的人数，为实行统一的工资制度作准备；二是对原国民政府留用人员实行工资制，执行“原职原薪”的政策，对新参加工作人员实行工资制，制定新参加工作人员的工资标准；三是统一各大区的工资制度，将东北和内蒙古地区的工资制度纳入全国统一的工资制度。

这一时期是从战争时期工资制度走向和平建设时期工资制度的过渡时期。到1955年，基本上完成了这一过渡，全国实行工资制和改行货币工资制。这一段时间的改革和调整，为1956年全面实施工资制度改革、建立集中统一的工资制度创造了条件，对于我国机关和事业单位工资制度的建立和发展起到了重要的作用。

（二）职务等级工资制度时期（1956—1984年）

1956年，我国进行了第一次全国性的工资制度改革，建立了以职务等级制度为核心的工资制度。在此后的工资运行中，由于没有建立正常的晋级增资制度，不但长期不调整工资，而且实行提职不提薪的政策，职务与等级分离，职务等级工资制度逐渐演化为以等级为核心的等级工资制度[5]。

这次改革是在社会主义改造基本完成、第一个五年计划全面展开及国家开启工业化建设进程的背景下展开的，目的是适应计划经济体制下经济建设的需要。计划经济体制下，工资制度难以满足大规模经济建设的需要，突出表现为各大区之间的工资制度和标准都不统一。工资制度不统一，不利于国家编制国民经济计划，不利于国家统一调配劳动力，阻碍经济发展，迫切需要进行改革。经过长时间的准备，1956年，国务院发布《关于工资改革的决定》，工资改革工作正式启动。

这次改革的内容主要有四项。一是确立全国执行统一的职务等级工资制度。①该制度以等级为中心，划分为30个等级，职务在等级的确定上起重要作用。一般一个职务对应若干个工资等级，上下职务对应的工资等级有交叉。二是在前期供给制和工资制改革的基础上，实现供给制和工资制的并轨，所有人员均实行工资制。三是照顾不同地区生活成本的差别，将全国划分为十一类工资区。四是提高工资水平。随着第一个五年计划的实施，这次工资改革将提高职工的工资收入水平作为改革的目标和重要内容，提出将机关和企事业单位职工的工资提高14.5%的目标。

1956年开展的工资制度改革从根本上改变了旧中国遗留下来的极为混乱的工资制度，在全国范围内统一了职工的工资标准，使全国职工的工资制度趋向统一、合理，奠定了我国现行工资制度的基础，适应了当时的经济政治形势，对调动工作人员的积极性、推动社会主义建设事业的发展，起到了积极的作用。

1956年工资改革后，受工资增幅较大、劳动用工增速明显的影响，工资总额超过了计划总额，加重了财政负担，再加上1957年后，我国经济遭受了挫折，因此，从1957年开始，中央就暂停工资升级工作，到“文化大革命”爆发的1966年，除1957—1962年进行了个别升级，1963年进行了一次全面升级工作外，绝大多数职工没有正常升级。在“文化大革命”期间，受到极左路线的影响，思想混乱，认为“社会主义的工资是资本主义的旧范畴”[6]出现了批判“物质激励”[7]、否认工资的功能、否定按劳分配的原则，在分配上实行平均主义，采用低工资低收入政策[8]，工资工作陷于停顿。突出的表现就是，除1967年实行了一次正常的转正定级和1971年对部分人进行了升级之外，绝大部分职工的工资多年没有调整，造成的结果就是工资制度僵化，按劳分配的社会主义分配原则无法贯彻，严重脱离经济社会发展的需要。

“文化大革命”结束后，为解决长期不调整工资带来的弊端，1977年到1984年，除1980年外，国家6次调整了部分职工的工资标准。通过工资调整，绝大多数机关、事业和企业单位职工的工资幅度有了不同程度的提高，除新参加工作和少数工资较高的干部外，每人都升了一级，相当一部分人升了两级，有的升了三级，个别中年知识分子升了四级。这在很大程度缓解了长期不调整工资遗留的矛盾，部分偿还了历史欠债，改善了单位内部工资关系，激发了干部职工的活力，为1985年全面开展工资制度改革作了准备。

（三）结构工资制度时期（1985—1993年）

党的十一届三中全会后，我国社会主义经济建设进入了新的历史时期。在经济上，确立以经济建设为中心，改革计划经济管理体制，实行改革开放；在分配上，重新肯定了按劳分配的社会主义分配原则，为工资改革提供了理论基础。

随着经济体制改革的推进，工资工作随着国民经济的调整和改革也进入了一个新的发展时期，原有的工资制度越来越不适应新形势的需要，全面改革工资制度迫在眉睫。一是劳酬脱节、职级不符，工资不能随生产的发展而有计划地增长；二是工资标准过多过繁，各工资标准的等级数量、级差大小不够平衡，不利于正确处理内部分配关系，影响了职工积极性和内部团结，增加了工资管理上的困难；三是工资能上不能下、能增不能减，实际上形成了终身待遇；四是工资管理体制上，权力过于集中，地方和单位几乎没有工资管理的权限，不利于地方、部门和单位的积极性的发挥。

1985年6月，中共中央、国务院印发了《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，开始对国家机关、事业单位工作人员的工资制度进行全面改革。这次工资改革的主要内容有以下几个方面：一是将国有企业的工资制度和机关事业单位工资制度脱钩，机关事业和企业执行不同的工资制度，并探索机关和事业单位工资制度脱钩[9]。二是在机关和事业单位实行以职务工资为主要内容的结构工资制，按照工资的不同职能，区分为基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四个部分，其中，职务工资在工资构成中占主要部分。结构工资制把工作人员的工资待遇同本人实际担负的职务、责任和劳绩结合起来，改变了原有工资制度中过于强调资历的倾向，解决了职级不符的矛盾，贯彻了按劳分配的原则。三是在处理地区工资关系上，沿用了传统划分工资区的办法，但调整了工资区，主要的调整是取消四类工资区，将四类工资区的工资标准提高到五类工资区的工资标准。此后，1986年，又将老五类和五点三三类工资区②的工资标准提高到六类工资区工资标准[10]。四是提出要在较大幅度增加工资的基础上，重点解决中小学教师和担任一定职务的中年骨干工资偏低问题。五是建立正常的增资晋级制度，明确了职工工资总额随着生产的发展和国民收入的增加按适当的比例增长的原则。六是在工资管理体制上，改变长期以来过分集中统一管理的做法，实行分级管理、区别对待的方针，实行宏观控制、微观搞活。

这次工资改革重新确立了按劳分配的基本原则，保障了“四化”建设和经济体制改革的推进，在我国工资制度建设史上具有重大意义。通过改革，国家机关和事业单位工作人员的工资初步纳入了新工资制度的轨道，各级各类工作人员都不同程度地增加了工资，职级不符等突出矛盾也开始得到解决，为今后进一步理顺工资关系打下了基础。这次工资改革提出的一系列重大的改革举措，对我国今后工资制度的设计和发展均产生了重大影响。但由于过去积累下来的工资问题比较多，且这次工资改革是在机构编制、干部人事制度改革等都还不完善的条件下进行的，对很多问题的认识也不是很到位，工资制度中的很多关键问题没有得到解决。因此，1985年的工资制度在实施了8年后，到1993年，中央即开始了第三次工资制度改革。

（四）职级工资制度时期（1993—2005年）

1993年工资制度改革是在我国深化经济体制改革、加快建立社会主义市场经济体制的大背景下进行的，是为适应改革开放和建立社会主义市场经济体制的要求，进一步深化经济体制改革，贯彻按劳分配原则、克服平均主义需要而开展的。改革机关工资制度还是建立和推行国家公务员制度的需要。1993年，国务院发布《国家公务员暂行条例》，根据公务员制度改革的总体要求，需要对机关工资制度进行改革。为配合机关工资制度改革，相应改革了事业单位的工资制度。

从工资制度本身来看，也有进一步改革的需要。1985年的工资制度改革后，经过多年的运行，发现工资制度存在一些不适应经济体制改革、不符合社会主义市场经济发展规律的问题。一是缺乏正常的增资机制。1956年和1985年两次工资制度改革都提出要建立正常的晋级增资制度，但由于缺乏诸如对升级年限、升级办法等方面的具体规定，因而实际上没有实现。二是过分强调职务因素。工资中的大部分与职务挂得太紧，造成了只有提升职务才能增加工资的格局。以职务作为衡量劳动的最主要尺度，单纯依靠职务提升来求得工资提高的做法，又不可避免地成为机构升格和滥提职务的诱因。三是工资中的平均主义严重。工资构成中相当一部分是平均发放，工资职能难以发挥。在本就偏低的工资收入中，各种津贴、补贴逐年增多，工资构成中的基础工资和奖励工资的部分，大都平均发放。四是工资制度未能体现各类人员特点。机关和事业单位实行同一种工资制度，不能很好地体现各类人员的工作特点，带来不少矛盾，不利于调动工作人员的积极性。工资制度本身所存在的缺陷，不仅使工资制度的运行处于非良性循环状态，按劳分配原则难以得到有效贯彻，而且由此引起了一系列的其他问题，产生了一些消极影响。

在上述背景下，中央决定在全国推行机关工资制度改革，相应地也对事业单位工资制度进行了改革。为实施这次改革，中央和国务院有关部门自1988年开始，组织了多个课题组[11][12]进行深入研究。1993年，国务院下发《国务院关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，正式开始工资制度改革。这次改革的内容包括以下几个方面。一是对机关和事业单位工资制度脱钩，机关和事业单位实行不同的工资制度。机关实行职务级别工资制，由职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资四个部分组成。对事业单位专业技术人员，依据其工作特点的不同，建立了五种不同的工资制度；对于事业单位的管理人员，实行职员职务等级工资制度。二是建立工资正常增长机制，通过晋升职务或级别、晋升职务工资档次、定期调整工资标准等方式实现工资增长。三是在处理地区工资关系上，提出废除1956年建立的工资区制度，建立地区津贴制度，包括艰苦边远地区津贴和地区附加津贴。四是改革岗位津贴制度，明确机关工作人员岗位津贴项目和标准，对事业单位岗位津贴实行总额管理，各单位在津贴总额范围内根据国家指导性意见自定津贴项目和标准。五是实行奖金制度，对机关工作人员经考核后发放年终一次性奖金，对事业单位工作人员，实行多种奖金制度③。六是改革高度集中和简单划一的工资管理体制、区分不同地区、区分机关和事业单位，区分不同类型的事业单位，实行不同的工资管理体制。

这次改革在工资制度的多个方面提出了创新性的改革举措，如地区津贴制度、奖金制度、正常增资制度等。这些制度创新克服了1985年工资改革不彻底的弊端，在今天看来仍有非常高的价值和意义。但是，受到种种因素的制约，这次工资制度改革提出的很多设想没有得到实现，如工资水平的正常增长制度直到2015年才从基础工资调整方面得到实施，而地区附加津贴制度直到目前仍未实施，这也是目前机关事业单位工资管理中存在各种问题的重要原因之一。

（五）职务与级别相结合的工资制度时期（2006年至今）

随着我国社会主义市场经济体制的建立和各项制度改革的不断深化，1993年建立的工资制度在运行中逐渐暴露出一些值得重视、亟待研究解决的问题，突出表现为工资收入分配秩序比较混乱、工资收入水平总体偏低、工资管理体制需要完善等。另外，为促进公务员队伍建设、提高公务员工作质量和效率，2006年国家实施《公务员法》，从基本原则、主要内容、水平决定和管理四个方面，对公务员工资制度作出了规定，明确提出公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度，国家建立公务员工资的正常增长机制，公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。

在上述背景下，中央决定对国家机关和事业单位工资制度进行改革。为实施本次改革，国家对当时各地各单位发放的津贴补贴项目进行了规范清理，将自行发放的各项津贴补贴分为生活性补贴、工作性津贴、改革性补贴和奖励性补贴四大类[13]。在摸清地方、部门和单位自行发放津补贴的基础上，2006年6月，国务院印发《国务院关于改革公务员工资制度的通知》，正式开始公务员工资制度改革；人事部和财政部印发了《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》，正式开始事业单位工资制度改革。

这次工资改革，对公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度，将公务员基本工资构成由原职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资四项调整为职务工资和级别工资两项。职务工资主要体现公务员的工作职责大小，将职务工资标准由原来的“一职多档”改为“一职一薪”，一个职务对应一个工资标准；级别工资主要体现公务员的工作实绩和资历，将原工资构成中体现资历和年功贡献的级别工资、职务工资的档次、工龄工资等因素加以合并，由原来的“一级一薪”改为“一级多档”，每一级别设若干个工资档次。

事业单位实行岗位绩效工资制度。岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，其中岗位工资和薪级工资为基本工资。岗位工资主要体现工作人员所聘岗位的职责和要求。事业单位岗位分为专业技术岗位、管理岗位和工勤技能岗位，分别设置13个、10个和5个等级，不同等级的岗位对应不同的工资标准。薪级工资主要体现工作人员的工作表现和资历。对专业技术人员和管理人员设置65个薪级；对工人设置40个薪级，每个薪级对应一个工资标准。对不同岗位规定不同的起点薪级。绩效工资主要体现工作人员的实绩和贡献。国家对事业单位绩效工资分配进行总量调控和政策指导。事业单位在核定的绩效工资总量内，按照规范的程序和要求，自主分配。

这次改革之后，国家对工资制度进行了探索和完善。一是探索建立公务员和企业相当人员工资调查比较制度，将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的主要依据；二是以公立医院薪酬制度改革为代表，探索建立体现行业特点的事业单位工资制度；三是在2018年的机构改革中，将公务员和事业单位的工资分开管理，实现了机关和事业单位工资在管理上的脱钩；四是在职务级别工资制度实施后，按照中央的统一部署，对职务级别工资制度进行了完善，建立了职务与职级并行的工资制度；五是结合机关事业单位养老保险制度改革调整基本工资标准，优化工资结构，建立基本工资的正常增长机制。

2006年的工资制度改革后，这套制度到目前为止已经运行了13年。这次工资改革规范了机关和事业单位的工资分配制度，扭转了机关和事业单位工资分配秩序混乱的局面，逐步建立了适应新时期市场经济和人事制度改革需要的机关和事业单位工资制度。另外，这次改革将1993年工资制度中因种种原因尚未实现的制度进行了落地，如实现了基本工资标准每隔两年一次的调整、实现了机关和事业单位工资制度和工资管理的脱钩、探索建立工资调查比较制度和实施地区附加津贴制度、在分类的基础上建立事业单位工资制度等，这些都是在1993年的工资改革中提出来而未能实现的。从这个层面上来看，这次工资制度改革在一定程度上可以看成是1993年工资改革的延续。

三、工资制度建设的主要成就

回顾中华人民共和国工资制度建立和发展的基本历程，我国的工资水平随着国民经济和社会的发展稳步提高，工资制度总体适应了经济体制改革和人事制度改革的需要。

一是工资水平随着国民经济社会的发展稳步提高。通过对在岗职工、事业单位职工和机关单位职工的工资数据进行分析发现，1952年到2017年，在岗职工的实际工资提高了21.1倍，机关和事业单位提高的幅度更大一些，分别达到了29.1倍和29.8倍。以四次工资改革为时间节点，对在岗职工工资、机关单位工资和事业单位工资进行分析发现，实际工资水平总体呈上升趋势，但在不同的阶段呈不同的特点。第一阶段，在1956年前，在岗职工、机关单位和事业单位的平均工资均呈现快速增长的特点，实际工资水平分别较1952年提高了28.0%、39.3%和48.5%，年均增长比例分别为6.4%、8.6%和10.4%。第二阶段，在1956年到1985年间，在岗职工、机关单位和事业单位的工资总体增幅不大，实际工资水平分别提高了36.5%、30.4%和30.3%，年均增长1.1%、0.9%和0.9%。具体来看，在这29年间，又可以划分为三个阶段。1956年到1962年，由于工资升级工作暂停且数次降低工资水平，在岗职工、机关和事业单位的工资均有了不同程度的下降。1963年，国家进行了一次全国范围的工资升级，在岗职工、机关和事业单位的工资水平均有了一个小幅的提升。“文化大革命”开始后，工资长期处于冻结状态，在岗职工、机关和事业单位的工资水平曲线基本上处于持平的状态。1977年到1984年间，国家连续6次调整工资水平，在岗职工、机关和事业单位的工资水平有了一个显著的提高。第三阶段，在1985年到1993年，在岗职工、机关和事业单位的实际工资水平总体呈上升趋势，分别提高了34.0%、44.1%和43.9%，年均增长幅度分别达到了3.4%、4.7%和4.7%。第四阶段，是1993年到2006年间，在岗职工、机关和事业单位的实际工资水平总体呈增长态势，在岗职工、机关和事业单位职工的实际工资水平分别增长了2.6倍、2.7倍和3.0倍，年均增长幅度为10.4%、10.5%和11.3%。第五阶段，从2006年到2017年，在岗职工、机关和事业单位职工的实际工资水平延续了增长的趋势，分别增长了1.6倍、2.0倍和1.7倍，年均增长幅度分别为12.8%、14.6%和13.2%（图1）。

图1 在岗职工、机关单位和事业单位实际工资变动趋势图

二是工资制度服务于经济体制改革和社会发展，适应了经济社会发展的需要。一个国家的工资制度受政治制度、经济体制、社会环境、文化传统以及经济社会发展所处阶段等多方面因素的影响。我国的工资制度诞生于新中国成立之初，随着国民经济和社会的发展而变化、调整。

中华人民共和国成立之初，面临复杂的经济、社会和军事斗争局面，为保障国民经济恢复运行，国家在保留原有工资制度的基础上，通过逐步改造，为统一工资制度作准备。1956年工资制度改革时，我国正处于社会主义建设和社会主义改造的高潮，争取提前和超额完成第一个五年计划的伟大任务阶段。实行这次工资改革，目的是鼓励广大职工的生产积极性，提高技术和业务水平，激发全体职工的劳动热情。

改革开放后，我国开始对计划经济体制进行改革，有计划地引入市场因素。党的十二大提出“计划经济为主，市场调节为辅”的原则，1984年十二届三中全会提出社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济的思想，第一次突破了计划经济和商品经济对立的思想禁锢，进入“有计划商品经济”阶段。适应这一思想的变化，重新树立按劳分配的思想，原有的工资制度已经不适应需要，我国进行了1985年的工资制度改革。

1992年，邓小平同志发表“南方谈话”，提出了“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场”的思想，阐释了社会主义和市场经济的关系。党的十四届三中全会明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。适应社会主义市场经济的需要，我国于1993年对工资制度进行了一次全面深入的改革。

2006年进行的工资制度改革，是在我国进入完善社会主义市场经济阶段，建立和完善社会主义市场经济体制的背景下开展的。党的十六届三中全会对完善的市场经济体制进行了全面部署；形成了“科学发展观”的重要思想；提出了“五个统筹”“构建和谐社会”的要求；明确了主要任务，包括完善基本经济制度，改变城乡二元经济结构，促进区域协调发展，建设统一开放竞争有序的现代市场体系，完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律体制，健全就业、收入分配和社会保障制度，建立促进经济社会可持续发展的机制等。

三是工资制度适应了干部人事制度改革的需要。干部人事制度是党的组织路线的重要内容和体现[14]。我国的干部人事制度脱胎于中华人民共和国成立前党的干部制度，包含了干部吸收、审查、教育、分配、保健等一系列完整制度[15]。工资制度是干部人事制度的重要组成部分，工资制度改革服务于干部人事制度改革的需要。中华人民共和国成立之初，由于政权不稳定、机构不健全，干部管理呈现高度集权的特点。随着大规模经济建设的开展，干部队伍的规模快速扩大，机构和类型日益复杂。1953年召开的第二次全国组织工作会议，拟定了《关于加强干部管理工作的决定》，制定了“职务名称表”，确定了中央和各级党委统一领导、各级党委组织部门统一管理的分部门分级别干部管理体制。适应这一转变，我国制定了职务等级工资表，统一了全国工资标准。

改革开放后，党的思想路线、政治路线出现了根本性的转变[16]。这一时期人事制度改革的目标主要是“培养接班人，从组织上保证新时期党的政治路线的贯彻执行；改革人事制度，从制度上防止‘文革'的再次发生；适应经济体制改革的需要”[17]。主要内容有“提出干部‘四化'的方针；将干部管理权限由两级管理改为一级管理；废除领导干部终身制，建立干部退休制度等”[18]。在这种背景下开展的1985年工资制度改革，实行了以职务工资为主要内容的结构工资制度，强调了职务因素在工资水平中的决定作用，淡化了级别因素的影响。

1987年后，我国开始按照分类管理的思路改革干部人事制度，旨在打破“大一统”的干部人事制度，“按照党政领导干部、公务员（党政机关干部）、事业单位人员、国有企业人员等各级各类人员的特点，制定分类标准，形成党管干部原则指导下的、各具特色的干部管理制度”[19]。在这一思想的指导下，1993年，我国颁布实施《国家公务员暂行条例》，开始推行公务员制度。适应建立公务员制度的需要，1993年，我国进行了工资制度改革，将机关和事业单位工资制度分离，公务员执行职务级别工资制度，事业单位依据工作特点的不同实行多种工资制度，并开始推行干部福利制度改革。

进入新世纪后，多项干部人事制度改革得到重点突破，注重从总体上对干部人事制度进行系统规划。2000年，中共中央制定《深化干部人事制度改革纲要》，对2010年前的干部人事制度改革作了整体部署。这一时期人事制度改革的主要内容包括，颁布实施《中华人民共和国公务员法》，以法律形式总结我国干部人事制度探索的成果，“坚持党管干部的原则，将党政干部统一起来”[20]，对公务员实行分类管理。同时，对国有企业人事制度和事业单位人事制度进行了改革。适应《公务员法》和其他一系列干部人事制度改革的需要，2006年对工资制度进行了改革，公务员实施职务与级别相结合的工资制度，事业单位实施岗位绩效工资制度。

党的十八大以来，我党全面加强党的自身建设，干部人事制度在多方面取得了突破。工资制度也适应干部人事制度改革的要求，在多方面有新的进展。例如，实行法官、检察官和审判辅助人员工资制度改革；连续三次调整基本工资；实行乡镇工作补贴制度；完善艰苦边远地区津贴制度；实行职务与职级并行制度试点，在试点的基础上，通过修订《公务员法》，以法律的形式确定公务员实行职务与职级并行的工资制度等。这一系列的探索，对于完善我国工资制度、推动人事制度改革起到了重要作用[21]。

四、工资制度改革的基本经验

工资问题涉及面广、影响深远。在我国的传统文化中，“不患寡而患不均”，这里的“不均”不是指工资水平的绝对平均，而是指分配制度上的公平、公正。我国的工资制度尤其注重从顶层上进行整体设计，在运行中注意保持各类群体之间的统筹平衡，避免“按下葫芦浮起瓢”。在长期的工资理论探讨和工资工作实践中，积累形成了工资工作的基本经验。

（一）发挥职务和级别因素在工资决定中的不同作用

职务和级别是决定工资的最重要因素。通常来说，职务主要体现“工作性质、责任大小、任务轻重、繁简难易程度”[22]的差异，级别则主要体现资历的差异。合理界定职务和级别，发挥职务和级别在工资决定中的作用，始终是我国工资制度改革的核心内容。通过总结我国的工资管理经验可以发现，过分强调职务因素，容易引起官本位的导向，大家都去“挤独木桥”；过分强调级别因素，又会带来“熬日子，拼资历”的问题，工资不能有效发挥激励功能。

1956年建立的职务等级工资制度，以级别为工资的主线，设计30个级别的工资标准，然后设计一个职务对应表，明确每个职务对应的级别范围，最后，根据个人的资历具体确定级别。该项制度运行后，职务和级别脱离，提职可以不提薪，制度设计之初的级别和职务的对应关系被打乱，职务和级别不对应成为普遍现象，职务等级工资制度逐渐演变为等级工资制度，级别成为确定工资和各项待遇的主要依据。

1985年建立的以职务为主要内容的结构工资制度，包括基础工资、职务工资、工龄工资和奖励工资，开启了“以职务工资为中心的时期”，是为了解决长期存在的工资功能单一、工资与实际工作表现不一的问题。上述四部分工资项目中，基本工资所有人都一样，标准为40元/月，主要保障基本生活；工龄工资体现资历因素，每工作1年，工龄工资增加0.5 元/月，在工资总额中占比很低；职务工资在工资中占主要比重，成为确定工资的最主要因素；奖励工资主要体现激励因素，主要和职务挂钩，进一步加大了职务因素在工资决定中的作用。

1993年建立的职务级别工资制度，坚持职务和级别并重，在职务工资之外又设计了级别工资，“职务工资约占40%，级别工资约占35%”[23]，开启了既有职务工资也有级别工资的职务工资和级别工资相结合的工资制度时期，目的是解决原有工资制度中过分强调职务、工资分配上官本位倾向的问题。

2006年建立的职务与级别相结合的工资制度，在1993年工资制度的基础上，“增加了级别的数量，增加了级别工资的比重，进一步加大了不同职务之间工资级别交叉”[24]，拓展了基层公务员的发展空间。这次改革后，级别工资约占基本工资的60%[25]。在工资制度的实际运行中，由于基本工资在整个工资中的占比偏低，其他工资项目中，津贴补贴、奖金等主要都是和职务挂钩。2006年工资改革加大级别在工资决定中比重的意图没有实现。尤其是，基层公务员由于职务层次较低，职务层次晋升空间有限，工资待遇偏低。在这种情况下，2015年开始，我国在县以下建立职务与职级并行的工资制度。2018年12月29日通过的修订的《公务员法》，明确公务员实行职务与职级相结合的制度，公务员的领导职务、职级与级别是确定公务员工资以及其他待遇的依据，从而在职务与级别之外，另设职级这一条职业发展通道[26]。

（二）建立地区工资水平决定机制，保持合理的地区工资关系

我国幅员辽阔，地区之间经济社会发展不平衡，地区之间的财政收支能力、物价水平也存在很大的差异。在这种背景下，全国都执行一个工资标准，显然是不现实的。处理地区工资关系历来是工资制度改革的一个难点问题。一个地方的工资水平，既要受到外部因素的影响，如当地的经济发展水平、社会收入水平、物价水平、财政收入水平等，也受到人力资源因素的影响，如教育程度、工作经验等。曾湘泉和熊通成[27]的研究发现，在影响地区工资水平的众多因素中，财政收入水平和当地决策者的决策偏好等因素是影响收入差距的最主要因素。一个地方的公务员的工资水平，应该以当地同类人员的工资水平为参照依据，反映当地的实际购买力水平[28]，也要考虑到中央合理控制地区收入差距的政策导向，兼顾其他地区的工资水平。

在我国工资制度发展史上，对处理地区工资关系进行了一系列探索。中华人民共和国成立初期，我国先后实行了工资分制度和物价补贴制度。工资分是一种以实物为计算基础，以货币发放的工资计算单位。工资分包含的实物为粮、布、油、盐、煤五种。各单位据此计发职工工资。实行工资分制度后，还根据不同地区的物价情况划有工资分区，即执行同一个工资分值的市、县（旗）为一个工资分区。据不完全统计，到1955年，全国除西藏外，共有283个工资分区。采用工资分作为工资的计算单位，在物价不稳、各地物价差别很大的情况下，不仅保证了职工的工资收入不受物价波动的影响，而且为统一工资标准制造了条件。1955年，国家决定取消工资分制度，在部分单位中实行货币工资加物价津贴的制度。实行统一货币工资标准加物价津贴制度，是在原来各地工资分值的基础上实行的，即全国各地均执行统一的货币工资标准。原来工资分值低的地区，执行统一的货币标准，不加物价津贴；原来工资分值高的，把其高出部分经过调整折算为物价津贴百分比，另外计算加发。根据当时制定的《全国各地区物价津贴表》，全国共划分了259个物价区，其中包括实行实物供应的42个区和12个未定物价津贴标准的地区。

1956年的工资改革，考虑到各地生活成本的差别，实行了工资区制度，将全国划分为十一类工资区，一至十一类的地区工资系数分别为100、103、106、109、112、115、118、121、124、127、130。工资区制度在我国实行的时间很长，在1985年工资改革中对工资区进行了调整，直到1993年工资改革中，才被地区津贴制度所取代。

1993年的工资改革中，取消了工资区设置，取而代之的是提出建立艰苦边远地区津贴和地区附加津贴制度的设想。其中，艰苦边远地区津贴是对在自然条件或生活条件艰苦地区工作生活的补偿，将当时实行的工资区类别补贴、地区生活费补贴、高原地区临时补贴和地区性补贴等归并，统一为艰苦边远地区津贴，体现不同地区在自然地理环境方面的差异，发挥地区津贴的补偿和导向作用。1993年提出建立地区附加津贴制度的构想，根据各地经济发展水平、物价和生活费用支出等因素，考虑机关、事业单位工资水平与当地企业工资水平的差距来确定津贴标准，目的是将机关、事业单位职工工资的提高与本地区经济发展联系起来。当时方案提出，地区附加津贴制度要在1994年出台，但是由于种种原因，地区附加津贴制度一直未能出台。

2006年的工资制度改革，在1993年工资改革的基础上，完善了艰苦边远地区津贴制度，设置了科学的指标体系、扩大了实施范围、调整了类别并建立了动态调整机制。这次改革是在规范收入分配秩序的大背景下开展的，中央对各地自行发放的津贴补贴进行了规范清理，确定了各地的津贴补贴水平，遏制了地区收入差距扩大的趋势。在规范津贴补贴的同时，中央提出要出台地区附加津贴制度，合理确定地区工资水平，并在这一制度上做了大量的探索研究工作。

（三）建立工资正常调整制度，保持工资制度的活力

工资是雇佣劳动的报酬[29]。工资的调整受到内部和外部因素的影响。从内部因素来看，工资应随着个人劳动时间、精力及工作效率等多种因素的变化而变化；从外部因素来看，工资应反映实际购买能力，为保持实际购买力不降低，需要依据物价变动对名义工资进行动态调整。因此，工资水平的调整主要通过两种方式实现。第一种是因内部因素而调整工资，工资随着个人的职务晋升或级别晋级而提高；第二种是因外部因素而调整工资，工资水平随着经济社会发展水平、财政收支水平、社会收入水平和物价水平的提高而提高。这两种调整，如果从工资表来看的话，第一种工资调整是个人在工资表中所处的相对位置的变化，不涉及工资表的调整；第二种调整不涉及个人在工资表中的相对位置变化，但涉及工资表上的所有工资标准的同步调整。“工资水平正常调整制度是公务员工资制度的重要内容，是衡量工资制度是否具有生命力的根本和关键”[30]。在长期的制度探索和制度实践中，第一种类型的工资调整制度已经基本建立起来，并得到了良好运转；第二种类型的工资调整制度，直到2014年才明确基本工资水平的正常调整办法，但对整体工资标准正常调整的制度，到目前为止仍未建立起来。工资调整制度不健全可能带来的影响，第一种情况是工资长期不调整，工资和个人承担的责任、资历和工作表现没有关系，起不到工资应有的激励作用。工资不能体现经济社会发展的变化，和社会收入水平相脱节。第二种情况是工资不定期、无规律地调整，使工资制度失去活力，原有的功能不能有效发挥，地区之间、层级之间和群体之间的合理工资关系被打乱。因此，尽快建立一套科学的、可操作的工资水平正常调整制度是完善公务员工资制度的关键点和突破点。

第一种类型的工资调整，在制度设计中提出的时间较早，该制度已经基本实现了正常化运转。在1956年的工资改革中，提出了定期升级和不定期升级的办法，对个人工作取得的成绩和职务晋升后的工资增长作了明确说明。但在之后的工资制度实际运转中，该项制度没有得到很好执行，工资定期升级制度没有得到很好实施，只是不定期地进行了一些升级工作。1985年的工资改革，将“建立正常的晋级增资制度”作为改革的重要目标，并且明确了工资随着职务的晋升而提高，这是新中国成立后首次实现工资随着职务的提高而提高，具有很深远的历史意义。1993年的工资改革，将建立工资正常晋级增资制度作为改革的重要目标，在制度设计上，在1985年晋升职务提升工资的基础上，首次实现了依据考核结果晋升工资的制度，对考核优秀和称职的，每2年可在本职务工资标准内晋升一个工资档次在原级别任职期间连续5年考核称职或连续3年考核优秀的，在本职务对应的级别内晋升一个级别。“这是公务员工资制度的一个重大进步，是1993年工资改革的最大贡献”[31]。2006年的工资改革加大了晋升级别档次工资的频率。公务员年度考核称职及以上的，一般每5年可在所任职务对应的级别内晋升一个级别，一般每2年内可在所任级别对应的工资标准内晋升一个工资档次。

第二种类型的工资调整所提出的时间较晚，该制度仍需要进一步完善。1985年工资改革最早提出定期调整工资标准，提出要随着国民经济的发展，逐步提高国家机关、事业单位工作人员的实际工资水平。这里，对工资标准的调整明确了两个方面：一是调整的是实际工资水平，要扣除物价变动因素；二是工资调整主要考虑国民经济发展情况。1993年的工资改革对工资水平正常调整制度作了进一步明确，一是工资要根据国民经济的发展，有计划地增长。二是提出了工资调整的参照依据，要与企业相当人员的平均工资水平大体持平，保持合理比例关系，这是我国工资制度上第一次提出建立机关工作人员工资和企业相当人员工资的比较制度，提出了依据“可比性原则”[32]决定和调整公务员工资的思路，具有重要意义。三是进一步明确工资调整要考虑物价变动因素，根据职工生活费用价格指数的变动情况定期进行调整，保障工作人员的实际生活水平不因物价上涨而降低。2006年的工资制度改革将工资水平正常调整制度作为改革的重要内容，提出健全公务员工资水平正常增长机制，建立工资调查制度，定期调整工资标准，使公务员的工资水平与经济社会发展水平相适应。这次改革将公务员和企业相当人员工资水平调查比较制度作为调整公务员工资的重要依据，明确“国家根据工资调查比较的结果，结合国民经济发展、财政状况、物价水平等情况，适时调整机关工作人员基本工资标准”。2014年，配合公务员养老保险制度改革，中央出台了《关于调整机关工作人员基本工资标准的实施方案》，首次明确建立基本工资的正常调整机制。首先，明确了调整的周期，基本工资的调整原则上每年或每两年调整一次；其次，明确了调整的依据，工资调整依据工资调查比较结果，综合考虑国民经济发展、财政状况和物价变动等因素确定调整幅度，近期基本工资标准每两年调整一次参考同期物价上涨幅度、同期企业在岗职工工资增长率等因素确定；最后，明确了工资调整的例外因素，如遇发生金融危机、重大自然灾害等特殊情况，基本工资标准延后调整。2014年之后，我国已经于2016年和2018年调整了机关和事业单位的基本工资水平，基本实现了基本工资的定期调整。但工资总体水平的调整，以及工资其他模块的正常调整尚未实现。单靠基本工资的调整，虽然能解决一些问题，但从长远来看，仍旧需要建立整套工资水平的正常调整机制。

（四）统筹考虑机关和事业单位工资水平，保持机关和事业单位工资水平的合理关系

机关和事业单位是我国公共部门的主要组成部分，二者之间存在千丝万缕的联系。长期以来，我国在坚持将机关和事业单位工资制度脱钩，机关和事业单位实行不同的工资制度和管理办法的同时，始终注意统筹考虑机关和事业单位工资水平，保持机关和事业单位工资水平的合理比例关系。机关和事业单位工资的分开管理，由机关和事业单位工作性质不同、人才成长规律不同等因素决定，是配合经济体制改革和行政管理体制改革而开展的，目的是提高政府机关的行政效率和社会公共服务水平。在工资制度分开管理的同时，保持机关和事业单位工作人员的合理工资关系，这是受历史和现实等多种因素决定的。一是事业单位的管理人员的岗位基本按机关的干部层级来设置，级别上完全对应，基本工资标准大致一致；二是义务教育教师是事业单位人员的主体，国家法律明确规定，义务教育学校教师的工资不得低于当地公务员的工资水平；三是在现实中，乡镇一级公务员和事业单位工作人员完全就是统一管理统一使用，只有身份上的差别，没有工作职责上的差异。

在计划经济体制下，机关和事业单位长期执行相同的工资制度，工资标准的制定、工资的增长、工资总额的计划都是统一进行管理的。相同级别的机关和事业单位工作人员的工资标准基本统一，机关和事业单位的工资调整也保持大体一致。改革开放后，随着事业单位逐步体现出和机关单位不同的特点，为了推进行政体制改革，建立符合机关和事业单位工作人员不同成长规律的工资制度，国家提出对机关和事业单位工资进行脱钩管理，这是与整个经济管理体制改革相适应的一项重要改革。1985年的工资改革，实现了国有企业和机关事业单位工资制度的脱钩，并“鼓励有条件的事业单位实行企业化管理，做到经济上自立，和机关事业单位工资调整脱钩”，开启了机关和事业单位工资制度分开管理的早期探索。

1985年工资改革后，国家对机关和事业单位工资制度分开管理进行了深入探讨，基本上达成了机关和事业单位工资要分开管理的共识。党的十三届七中全会首次指出，党政机关、事业单位，逐步建立起符合各自特点的工资制度；党的十四大进一步提出，加快工资制度改革，逐步建立起符合企业、事业单位和机关各自特点的工资制度与正常增长机制；党的十四届三中全会进一步明确指出，公务员的工资由国家根据经济发展状况并参照企业平均工资水平确定和调整，形成正常的晋级和工资增长机制。事业单位实行不同的工资制度和分配方式，有条件的可以实行企业工资制度。在这种情况下，1993年的工资制度改革，“将机关和事业单位实行不同的工资制度作为改革的一项重要内容和新工资制度的重要特点”[33]。改革后，机关和事业单位实行不同的工资制度。对机关，根据其特点和实际情况，建立起了既考虑职务高低、责任大小，又兼顾资历和贡献的职级工资制。对事业单位专业技术人员，依据其工作特点的不同，建立了专业技术等级工资制、专业技术岗位工资制、艺术结构工资制、体育津贴和奖金制、行员等级工资制等五种不同的工资制度，对于事业单位的管理人员，实行职员职务等级工资制度。

2006年的工资改革，同步改革了公务员和事业单位工资制度。这次改革及随后进行的一系列改革探索，在进一步实现机关和事业单位工资制度的脱钩的基础上，力图实现工资增长的脱钩。2018年机构改革的一项内容，是随着公务员管理职能的变动，公务员工资管理划归中央组织部，事业单位工资管理继续由人力资源和社会保障部负责。这是我国机关和事业单位工资管理体制的一项比较大的变化。机构改革后，公务员和事业单位的工资由不同的部门管理。这有利于探索形成机关和事业单位不同特点的工资制度，但对于保持两类人群的工资关系提出了新的命题。

（五）发挥工资不同模块的功能，保持合理的工资结构

工资由不同的工资模块构成，不同的工资模块发挥不同的作用。根据工资的不同内涵和外延及划分维度，可以得到不同的划分结果。按照彭剑锋的划分，如果从经济报酬的角度来理解，工资主要包括基本工资、绩效工资、奖金、津贴补贴、福利和股权五部分。如果将非经济报酬纳入考量，将经济报酬扩展到总报酬的范畴，那么除经济性报酬外，还包括了工作环境特征、工作本身特征、组织特征在内的非经济性报酬[34]。从机关事业单位的工资来看，大体可以包括基本工资、绩效工资、奖金、津贴补贴。基本工资是工资的固定部分，反映机关事业单位工作人员所承担的职位的价值或者其所具备的技能或能力的价值。绩效工资是根据员工的年度绩效评价的结果而确定的对基本工资的增加部分，是对员工优良工作绩效的奖励。奖金是工资中根据员工的工作绩效进行浮动的部分，与个人或团队的业绩相挂钩，也与员工在组织中的位置和价值有关。通常来说，绩效工资是基本工资的永久性增加部分，而奖金只是一次性的奖励。津贴补贴是对员工在工作中的不利因素的一种补偿，主要作用是补偿由于工作环境和工作条件的差异而带来的额外损耗，具有条件性的特点，在岗则享有，不在岗则不享有。除上述工资项目外，机关事业单位工作人员的福利也是经济报酬的重要组成部分，对工资制度也产生重要影响。

从我国的工资管理经验来看，保持基本工资在工资中的主体部分，发挥各工资模块的功能，有利于规范工资收入分配秩序。1956年的工资改革中，除基本工资外，还设置了津贴补贴和奖金项目。基本工资约占90%，津贴补贴包括地区性津贴补贴和特殊岗位津贴补贴，占比约为5%，奖金约占5%[35]。经过1985年的工资改革后，基本工资的比例略有降低，约占85%；津贴补贴的范围有所扩大，包括了岗位性津贴补贴、地区性津贴补贴和福利性津贴补贴，占比约为5%。在这次工资改革中，对在工作中做出显著成绩的人员发放奖金，从1986年开始为1个月的基本工资，后来增加到1个半月，再后来增加到3个月，总体来说，奖金的占比约为10%。1993年工资改革中，基本工资包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资，约占工资总额的40%～70%。津贴补贴包括地区性、岗位性和福利性补贴。由于地区附加津贴制度没有建立起来，而改革方案中又给各地一定的发放津贴补贴的权利，所以津贴补贴占比快速提高，且不同地区津贴补贴的占比差异很大，大体来说，津贴补贴占25%～55%。奖金主要为年终一次性奖金，额度为1个月的基本工资，约占5%。2006年工资改革后，基本工资包括职务工资和级别工资，占比为20%～40%；津贴补贴主要包括地区性津贴补贴和岗位性津贴补贴，其中，地区性津贴补贴包括艰苦边远地区津贴和地区附加津贴。在地区附加津贴制度没有建立起来之前，先将清理规范后的津贴补贴设置为规范后补贴，分为工作性津贴、生活性补贴、改革性补贴和奖励性补贴四块。改革性补贴主要是各地福利货币化改革后保留的项目，包括车改补贴、采暖费、物业费、房改补贴等；奖励性补贴主要是各地根据考核发放的补贴项目，大体来说，津贴补贴占55%～75%。奖金项目为年终一次性奖金，标准为1个月的基本工资，占比约为2.5%。

在国家机关和事业单位工作人员的报酬体系中，工资和福利扮演了同样重要的作用。与工资不同，福利是国家和单位为保障和解决工作人员工作、生活和家庭中的基本需要和特殊困难，在工资和保险之外给予经济上的帮助和生活上的照顾，是工作人员工资和保险的重要补充[36]。从我国制度的发展来看，工资和福利制度同卵而生。在供给制阶段，实行实物供给，主要是为了保障干部的基本生活，在这一阶段，工资和福利没有明显的界线。1956年工资制度改革后，取消了供给制，保留了部分福利项目，以单项法规的形式逐步形成了一套机关和事业单位工作人员的福利制度。这对保障和改善工作人员的生活条件起到了积极作用。党的十一届三中全会以来，我国对福利制度进行了大胆的持久改革，逐步改变过去那种通过国家财政补贴进行隐性或实物分配的制度形式，建立与社会主义市场经济体制相适应的福利制度，将隐性的实物分配向货币化、透明化方向发展。

（六）构建工资管理体系，建立集中统一工资制度下的分级分类管理体制

工资管理体制是工资制度的重要内容，深刻影响工资制度的发展。计划经济体制下，我国建立起了中央集中统一管理的工资管理体制。改革开放后，围绕中央与地方的工资管理权限划分问题，我国对工资管理体制进行了一系列的探索。几十年的探索发现，中央和地方的工资管理权限存在“一管就死，一放就乱”的怪圈。走出这一怪圈，关键是要明确中央和地方工资管理的权限，在加强中央工资统一调控制度建设的前提下，下放地方工资管理权限，明确地方工资管理的责任，构建责任与权限相统一的工资治理模式[37]。

中央与地方的权限划分是工资管理体制的核心问题。中华人民共和国成立初期，我国分大区对工资制度进行了统一，建立了各大区的工资制度。为适应计划经济管理体制的需要，1956年工资改革后，将各大区的工资制度统一为全国统一的工资制度，由中央统一制定工资政策、确定工资标准、开展工资升级工作等。地方基本没有工资管理的权限，只是负责落实中央的政策。1985年的工资改革，根据简政放权的要求，我国对工资实行分级管理、区别对待的方针。中央只管省、自治区、直辖市以上机关单位和全国性的重点大专院校和科研、文化、卫生事业单位，地市及以下机关单位和其他事业单位由省、自治区、直辖市管理。为了防止地方超过中央的要求提高工资、扰乱工资秩序，这次改革反复强调，分配给各地区、各部门的增资指标，要严格掌握，不得超过。总体来说，1985年的工资制度改革提出了分级管理的问题，但工资管理体制没有发生实质性的改变[38]。1993年的工资改革将“加强工资宏观管理”作为重要内容，要求各地必须坚持统一的工资政策、工资制度和工资标准，以实现国家对工资的宏观调控。但从工资实践来看，这次工资改革废除了工资分区的管理模式，提出建立地区附加津贴制度的设想，但在原有制度取消后，新的制度一直没有建立起来，出现了制度的真空期。在这期间，中央允许各地利用地方财力安排一些工资性支出，在这种情况下，经济发展快、财力较好的地区开始陆续自行出台津贴补贴，这次工资改革成了一次工资管理权限下放的起点。2006年的工资改革将“加强工资管理”作为改革的四条原则之一，强调要坚持国家政策的统一性和严肃性，严格执行政策，不得擅自出台和变通工资政策。在实际的管理中，考虑到规范津贴补贴工作的复杂性，还是采取了“分级管理”的方式，中央直接负责各省、省会城市、副省级城市的津贴补贴规范工作，地市以下由省、自治区、直辖市按照中央要求具体负责。2016年出台的《国务院关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》提出完善公务员奖金制度，强化省级政府统筹调控责任。赋予地方一定的考核奖励分配权，首次明确了省级政府有调控公务员奖金和一定奖金分配的权力。

注释：

①之所以说是“确认”职务等级工资制度，是因为在1952年，我国已经进行了一次工资改革，初步建立了职务等级工资制度。

②五点三三类工资区的形成过程：1956年工资改革中，周恩来总理到上海检查工资改革工作。南京、苏州、常州与无锡的同志反映，上海是八类地区，而南京等市为四类地区，差距较大。且根据他们按照“工资分”和物价津贴的计算，南京比四类地区高1%。由于相邻两个工资区之间相差3%，据此，周总理提出“既然多了1%，即0.33，也不减少，就定四点三三类吧”。此后，1979年，南京市工资区类别提高到五点三三类，1986年提高到六类地区（具体见王榕《王榕工资工作文集》）。

③事业单位的奖金制度包括政府特殊津贴、一次性重奖、年终一次性奖金、体育训练津贴等。在改革方案中明确，这些奖金都需要在严格考核后发放。