乡村振兴战略视域下乡镇干部胜任力研究*

□牟 怡 宋 蔚 王 斌

一、问题的提出

自“胜任力”一词进入我国学术界以来，众多学者对其进行了深入研究，其中不乏对乡镇干部胜任力的探讨。而基于特定目标和任务下的乡镇干部胜任力研究，少有学者窥探。本文对乡镇干部胜任力的研究，主要有现实和理论两个方面的考量。

（一）乡镇干部能力与乡村振兴战略的契合

党的十九大报告首次提出要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求实施乡村振兴战略，以实现新时代背景下乡村的全面发展和振兴。乡村振兴是乡村高质量发展、全面振兴的过程，应从“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”五方面共同发力。其中，人才振兴是确保乡村振兴战略目标顺利实现的驱动力，乡镇干部作为党和国家在基层治理中的主要代表，奋斗在乡村振兴战略的最前线，因此，在乡村振兴实践中首先就要培养一支“懂农业、爱农村、爱农民”的乡镇干部队伍。在新的战略背景下，乡镇干部的胜任力特征是否与战略目标任务相适应，他们能否胜任乡村振兴这项战略任务，是值得探讨的问题。党的十九大报告中明确提出要“增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力”[1]，乡镇干部只有具备适应新时代乡村发展要求的胜任力，才能为乡村振兴战略的实施提供智力支持和人才保障。

（二）基于新目标任务的理论回应

20世纪70年代，建立在泰勒理论基础上的传统智力测试陷入困境。为破解这一困境，麦克利兰（David C.McClelland）于1973年系统完整地提出了胜任力的概念，他认为胜任力是个人的知识、技能、能力、特质和动机等一系列要素的集合[2]。此后，众多学者在此基础上从个体、组织、行业等各领域对胜任力进行研究，逐步形成了各个领域比较成熟的胜任力模型。

我国学者在引进胜任力概念之初，倚重借鉴国外成熟的理论和方法进行研究。随着实践的发展和新情况的出现，国内学者开始进行本土化研究，构建新的胜任力模型。就国内胜任力研究领域来看，对公务员胜任力研究的学者众多，成果较丰富，但专以乡镇干部为对象的胜任力研究还比较薄弱。此类研究主要有：张晓燕等人认为成就导向、主动性、团队合作、团队领导和组织知觉力是构成乡镇公务员胜任力模型的五大要素[3]。颜爱民、赵浩基于习近平提出的“五大好干部”标准，提取出乡镇领导干部的29个胜任特征[4]。李蓉蓉基于乡镇政府治理能力现代化的时代要求展开了调查，发现由于官本位观念盛行、激励效果不佳、制度运行偏差，陕西省乡镇干部普遍存在学习及创新能力不足、市场及服务观念薄弱等问题和缺陷，应当从规范制度运行、健全激励机制、培育健康文化三方面进行改进[5]。

由上述研究可知，新目标任务的提出势必要有新的理论支撑，实践需要新的理论予以回应。乡村振兴战略是新时代的重要实践，也是乡镇干部长期面临的目标任务。农村社会矛盾交织，需要乡镇干部培育胜任力来应对。从目前研究来看关于乡镇干部胜任力的研究相对较少，且少有学者基于“目标—任务”对乡镇干部的胜任力进行研究。因此，乡村振兴战略作为乡镇干部的新目标任务，需要新的胜任力模型作为理论回应。

二、乡村振兴战略视域下乡镇干部胜任力要素筛选

采用文献分析法和行为事件访谈法筛选乡镇干部胜任力要素。首先，从文献和政策文本中提取胜任力要素；其次，基于乡村振兴战略的总要求，并结合实地访谈，提炼符合乡村振兴战略实施的胜任力要素；最后，综合筛选出胜任力要素。

（一）胜任力特征提取

从文献中收集胜任力特征。在中国知网数据库中分别以“乡镇干部能力”“乡镇干部胜任力”“乡镇干部胜任力模型”等为关键词进行搜索，得到与研究主题相关的文献共17 篇，将文献中关于乡镇干部的胜任力特征词条进行汇总（见表1）。

从政策文本中提取胜任力特征。2002年，人事部颁布的《国家公务员通用能力标准框架》明确规定了公务员能力的九项标准：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（以下简称《意见》），在《意见》的要求下，服务能力成为新时代公务员能力建设的重要内容。从中归纳出乡镇干部的胜任力特征有：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力、政策解读能力。

表1 文献中收集的胜任力特征（部分）

基于以上的归纳和汇总，初步形成了乡镇干部胜任力特征池，为胜任力特征命名、胜任力特征提炼等后续研究的开展提供指导。

（二）乡村振兴战略对乡镇干部胜任力的新要求

“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是乡村振兴战略的总要求，乡镇干部的胜任力需要为总要求服务。

1.“产业兴旺”对乡镇干部胜任力的新要求

产业兴旺是乡村振兴战略的首要任务，是农民收入增加、农业转型升级和农村现代化建设的经济基础[6]。因地制宜谋规划是促进乡村特色产业发展的重要因素，如J镇经发办主任谈到的“产业规划一定不能盲目照搬外地模式，只有适合自己的才是最好的”。乡镇干部只有具备研判能力和统筹规划能力，才能准确地了解和掌握本地资源、基础及市场等方面的现实状况和发展潜力，综合考虑产业规模、产业融合及产业长效性等问题制定产业规划。要实现乡村产业的发展和振兴，需要乡镇干部发挥较强的统筹协调作用，对乡村的土地、人员、资金和技术等要素进行合理配置，激发各乡村治理主体的创业动力。统筹作用和协调作用主要在于抓住产业振兴的资源要素和人才要素，因此，乡镇干部只有具备良好的动员能力和资源协调能力，才能加强与农村能人、带头人的沟通，更有效地发挥示范吸引作用；才能盘活内部资源、汇聚外部资源，为产业兴旺提供充足的资源支撑。

2.“生态宜居”对乡镇干部胜任力的新要求

生态宜居是实施乡村振兴战略的重要内容，生态“美不美”直接关系着农民群众的生活幸福感和安全感[7]。生态振兴是村民美好生活的基础。但调研发现，由于对环境保护政策学习和理解不到位，某些乡镇干部存在“环保冲击经济”的错误思想。J镇规建环办主任认为，当前农村生活垃圾污染和绿化问题比较严重，主要就在于大家的环境保护意识不到位，仅依靠运动式监管起不到实质效果。由于缺乏良好的宣传，导致农村垃圾分类意识不足、执行不力。妥善解决上述现象，推动生态振兴，就要求乡镇干部一方面要善于学习，把环保政策理解到位，同时要具备政策宣传能力，创新环保宣传的方式和途径，引导农民群众树立环境保护的意识和理念；另一方面要增强执法能力，依据相关的环境政策和规定，加强对违法违规排污的企业和个人的惩处，切实发挥环境政策的监督惩戒作用。当前，严峻的环保任务、严格的生态环境督查对乡镇干部的抗压能力、心理调适能力也提出了巨大挑战。

3.“乡风文明”对乡镇干部胜任力的新要求

乡风文明是实现乡村振兴的不竭动力。乡风文明与文化自信有内在必然的联系，乡镇干部需要主动树立乡村文化振兴的责任感和使命感，秉持革故鼎新、开拓进取的理念，充分挖掘、创新乡村传统文化。作为乡镇政府的主体，乡镇干部的官德、官风、政风和家风对文明乡风具有引领作用，这就要求乡镇干部塑造风清气正的官德和营造良好的家风，引领乡风建设。

4.“治理有效”对乡镇干部胜任力的新要求

实现乡村善治是国家社会治理的基础和底色。十九大报告指出要健全“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系，因此，乡镇干部需要更新治理理念，树立多主体治理意识，在自治、法治、德治实践中提升治理能力。乡村有效治理最终要为村民提供良好的生活环境和社会秩序，确保其各项权利得到保障、诉求得到满足。人民有所呼、政府有所应，乡镇干部应该提高回应能力，及时对村民诉求做出回应。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指出，“乡村治理，法治为本”。这就要求乡镇干部增强法治思维和依法行政能力，在法律规则的框架内实现乡村有序、有效治理。由于乡村场域内各类矛盾纠纷繁多，这要求乡镇干部具备风险管理能力和应急管理能力，加强对风险的评估和预防、对危机的处理和补救，切实提升村民的安全感。

5.“生活富裕”对乡镇干部胜任力的新要求

生活富裕是农民群众最基本的追求和期待，也是中国特色社会主义本质在乡村振兴战略中的重要体现。正如L镇某干部说的那样，“产业发展如果不能实现农民增收、不能改善农民生活，那就是无效的”，一切发展都要从农民富裕角度出发。因此，乡镇干部要始终坚持“生活富裕”这一最终目标，把满足农民群众的需求和提高其生活水平放在第一位，真正提升农民群众的幸福感和获得感。此外，乡村振兴战略意义重大，乡镇干部要以积极乐观的态度服务基层人民、服务乡村振兴，带领广大村民共同向生活富裕迈进。

经过剔除意义重复、交叉、模糊的特征，合并意义相近的特征，最后保留29项胜任力特征（见表2）。麦克利兰构建“冰山模型”时将个体的胜任力特征根据其属性和测量难易程度划分为两类，一类是处于冰山模型下部，主要包括个体的性格、价值观、态度等不易被改变、也较难被观察和测量的特征；另一类是处于冰山上部，容易被观察和测量的胜任特征，包括个体的知识、技能、能力等。依据此标准，将以上29项胜任力特征进行划分。责任感、使命感、服务态度等11项胜任力特征主要反映了乡镇干部的性格、价值观及态度等深层次特点，不易被识别和测量，将其列为深层特质类。而依法行政能力、宣传解释能力等剩余的18项主要反映了乡镇干部的知识和技能等容易被观察和测量的特征，因此将这类胜任力列入浅层能力类。

表2 乡村振兴战略下乡镇干部胜任力要素

三、乡镇干部胜任力模型构建

（一）问卷设计

基于初步筛选出的乡镇干部的29项胜任力特征进行问卷编制，问卷包括指导语、基本信息和胜任力素质量表三个部分。基本信息包括性别、婚姻状况、年龄、政治面貌、受教育程度、职务及层级、工作年限和评优次数八个方面的信息。胜任力素质量表采用Likert量表5级计分法，5代表“非常重要”，4代表“重要”，3代表“一般”，2代表“不重要”，1代表“非常不重要”,受调查者根据胜任力要素的重要性对29项胜任特征赋予分值。

（二）调查对象分析

本轮问卷调查选取的对象是C市B区J镇、S镇、T镇等8个乡镇的乡镇干部，采取实地发放的方式，共发放问卷190份，回收问卷172份，其中有效问卷150份，有效回收率为78.95%，回收率符合研究要求（调查对象的基本信息见表3）。

（三）胜任力模型构建

运用SPSS17.0 对问卷进行质量分析。Cronbach's Alpha 系数α的值通常被用来表示量表的信度大小，α值越大，就表明量表的内在一致性越高，该量表的可靠性就越高。通过计算，问卷的α值为0.957，说明本问卷的可靠性较强。依据Kaiser 得出的研究结论，若量表的KMO值低于0.5，则较不适合进行因子分析[8]。对问卷进行KMO和Bartlett球形检验，结果显示问卷的KMO值为0.919＞0.5，该值表明问卷非常适合进行因子分析。

对数据进行标准化处理后，采用主成分分析法和最大方差法进行探索性因子分析，提取特征值大于1的因子，不限制因子提取的个数。主成分分析结果如表4所示：有4个公因子的特征值大于1 且能累计解释总方差的65.32%，故而乡镇干部的胜任力由4个维度构成；公仆意识、统筹规划能力、分析研判能力、政策理解能力、宣传动员能力、风险预防能力、监管能力7项的因子负荷分别为0.545、0.595、0.581、0.579、0.463、0.530、0.507，均小于0.6，予以删除。由此可知，乡村振兴战略下乡镇干部的胜任力模型共包含4个因子22项胜任力特征。

表3 调查对象的基本信息

其中，第一个维度包括民本意识（0.790）、依法行政能力（0.761）、宣传解释能力（0.755）、服务态度（0.702）、法制思维（0.689）、回应能力（0.673）、责任感（0.665），共7项。上述7项胜任特征都有利于提高乡镇公务员的服务水平，将这一因子命名为服务型胜任力。

第二个维度包括行政道德（0.805）、沟通协商能力（0.778）、资源协调能力（0.750）、应急管理能力（0.742）、合作意识（0.739）、信息获取能力（0.625），共6项。这类胜任力有助于乡镇干部调节自身与其他同事、政府与其他利益主体（治理主体）之间的关系，将其命名为关系型胜任力。

第三个维度包括心理调适能力（0.796）、抗压能力（0.689）、使命感（0.686）、情绪控制能力（0.629）、积极乐观（0.611），共5项。这类胜任力主要对乡镇干部自身心理状况起到调适作用，因此将其命名为调适型胜任力。

第四个维度包括学习能力（0.816）、学习态度（0.787）、岗位知识（0.779）、开拓进取（0.654），共4项。这类胜任力可激发乡镇干部加强自我约束、主动学习和增强本领，将其命名为发展型胜任力。

四、乡镇干部胜任力现状分析

为进一步了解实施乡村振兴战略过程中乡镇干部胜任力的实际情况，依据研究得出的胜任力特征模型设计了以C市B区乡镇居民为对象的调查问卷。之所以选择乡镇居民为此次的调研对象，主要有两方面的考虑：一是学理上避免造成更大的主观偏差效应，因而本轮调查对象选择乡镇居民而非乡镇干部；二是符合新时代人民主体地位的要求，习近平指出“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”，群众满意不满意是乡镇干部各项工作的检验标准，乡镇干部胜任力情况应该由当地群众进行评阅。本轮调研中，根据随机抽样的原则，向C市B区8个镇的乡镇居民发放调查问卷。此次共发放问卷200份，有效回收177份，有效回收率为88.5%。

表4 旋转后的公因子载荷矩阵

（一）服务型胜任力的现状

乡镇干部服务型胜任力直接决定着乡镇政府提供公共服务的数量、质量和效能，是建设人民满意的乡镇政府的关键要素。表5显示C市B区乡镇干部的服务型胜任力状况。

由表5可知，B区乡镇干部的服务型胜任力均值为3.50，仅处于一般水平，距离实现农民的“获得感和满足感”的目标还有很大空间。“责任感”较强的有148人，占83.62%，这表明乡镇干部普遍具有较强的责任感，对工作认真、对群众负责。“宣传解释能力”和“回应能力”比较好的乡镇干部分别占比72.32%和76.84%，均超过受访人数的一半，显示出乡镇干部能够主动、耐心地向群众宣传解释乡村振兴战略相关的新政策，并及时为群众的诉求和需要提供帮助。民本意识、服务态度的得分均值分别是3.24和3.12，处于一般水平。其他学者通过调研也得出相似结论，如李蓉蓉调查发现山西省乡镇干部的服务能力提升，但其服务动机并不强烈[9]。“法治思维”较好的仅有67人，占比37.85%，其均值为2.96，说明乡镇干部的法治思维普遍较弱，尚未形成在法治框架内分析、解决问题的思维惯性。领导干部法治思维的缺失既源于制度结构不优、运转不实、配套不足等引起的制度乏力，又与乡村社会中“遇事找熟人”“办事走后门”等不良观念密不可分[10]。在依法行政能力上表现较好的仅有71人，占比40.11%，其均值为3.00，由此可见，B区乡镇干部在运用法治方式和法治手段进行乡村治理方面的能力还比较欠缺。调研中很多干部也反映由于法治宣传教育乏力、干部法律素质低下等原因，以言代法、以言压法的现象屡见不鲜。

表5 C市B区乡镇干部服务型胜任力

（二）关系型胜任力的现状

关系型胜任力是新时代乡村治理“共建共治共享”原则的内在要求，是乡镇干部协调运用人、财、物等各类资源的重要体现。具备良好的关系型胜任力有利于乡镇干部与多元治理主体保持密切的联系与交流，从而多主体调动参与乡村治理、实现乡村振兴的主动性和积极性。C市B区乡镇干部的关系型胜任力状况如表6所示。

表6 C市B区乡镇干部关系型胜任力

数据显示，B区乡镇干部的关系型胜任力均值为3.47，整体上处于一般水平。信息获取能力好的乡镇干部有133人，占比75.14%，其均值为4.06，组内得分最高，这表明乡镇干部能够在工作过程中有效获取工作领域相关的信息。行政道德较好的乡镇干部有83人，占受访人数的46.89%，其均值为3.30，表明近一半乡镇干部在工作中具有较强的底线思维，不违规违纪，具有良好的官德。乡镇干部的资源协调能力、应急管理能力发挥也较好，调查显示有110人在这两方面能力较好，占比为62.15%，得分均值分别为3.71和3.67。但乡镇干部在“工作中善于与各主体相互配合，分工合作”中选择不符合的人数达81人，占调查人数的45.76%，表示乡镇干部的合作意识普遍不高，对共建共治共享的理念理解得还不够深刻。沟通协商能力的均值为3.17，仅处于一般水平，表明乡镇干部在工作中与上级、群众及其他利益相关者的联系、交流较少。

（三）调适型胜任力的现状

调适型胜任力不仅关乎乡镇干部的个人心理健康，还对乡镇干部群体甚至是乡镇政府的工作效能和效率产生重大影响。乡村振兴战略推进时间紧、任务重，乡镇干部只有具备良好的调适型胜任力才能有序推进。表7是C市B区乡镇干部调适型胜任力的现实状况。

表7 C市B区乡镇干部调适型胜任力

从表7可以看出，B区乡镇干部的调适型胜任力得分均值为3.32，低于服务型胜任力、关系型胜任力和发展型胜任力的得分，可见B区乡镇干部的调适型胜任力状况有待改善。其中，抗压能力和情绪控制能力较好的分别有106人和117人，占比分别为59.89%和66.10%，组内均值分别为3.73和3.79，说明多数乡镇干部在承受压力、控制情绪方面比较良好。然而，其他的胜任力特征却呈现相反的结果。心理调适能力较强的有71人，占比40%，得分均值仅为3.01，处于组内的最后一位，显示出部分乡镇干部面对压力时不善于寻找有效的方式和方法进行缓解。使命感的得分均值为3.02，在组内排名倒数第二，表示部分乡镇干部使命感较低，缺乏对乡镇工作的意义和价值的深刻认识。调研中多数乡镇干部表示乡村振兴战略只是国家的一项战略，与自己的工作并无多大实质关联。由此可见，乡镇干部大多将乡村振兴战略当作一项按部就班完成的工作，而非将其当成一项意义深远的事业。

（四）发展型胜任力的现状

发展型胜任力是乡镇干部提高个人知识、技能、能力的基础，提高发展型胜任力有利于促进乡镇干部学习乡村振兴战略的新规定、新政策，从而更好地推动乡村振兴战略的实施。C市B区乡镇干部的发展型胜任力如表8所示。

表8 C市B区乡镇干部发展型胜任力

表8的数据显示，发展型胜任力均值为3.37，低于服务型胜任力和关系型胜任力，表示B区乡镇干部的学习型胜任力有待提升。具体来看，岗位知识比较扎实的人数有134人，占比75.71%，得分均值为4.01，说明B区乡镇干部的岗位知识普遍比较扎实，能够胜任岗位职责。在开拓进取方面符合的有108人，占比61.02%，均值为3.69，这也说明了乡镇干部在学习上普遍具有开拓和进取精神。然而，乡镇干部学习态度较好的有61人，仅占比34.46%，均值为2.95，低于一般水平；学习能力好的人数有57人，占比32.2%，得分均值为2.84，是小组均值最低。由此可见，B区乡镇干部在学习态度上存在偏差，学习能力上比较薄弱，这两项是导致发展型胜任力水平不高的主要因素。调研中乡镇干部普遍认为当前的培训学习仅是“走过场”，对实际工作并无太大作用，至于政策文件的学习，他们也仅当作是一种上级的口号，很少将政策意旨与自身工作相结合进行思考。由于学习态度上存在的极大偏差，乡镇干部在各种培训学习上出现敷衍了事等不积极的行为。

五、研究结论及对策建议

第一，乡村振兴战略背景下的乡镇干部胜任力模型由服务型、关系型、调适型和发展型四类胜任力共22项胜任特征构成。其中，乡镇干部服务型胜任力的效用最紧要也最关键，同时，关系型、调适型和发展型胜任力也起到重要的作用。因此，要坚持全面与重点相结合的培育原则，以服务型胜任力为突破口，全面推进乡镇干部的关系型、调适型和发展型胜任力提升。首先，要以构建的四维22项乡镇干部胜任力模型为蓝本制定系统性的乡镇干部培训规划，设计全面科学的培训内容，实现乡镇干部胜任力的整体提升；其次，针对乡镇干部的服务型胜任力制订专项的培训方案，在培训过程中要重点加强对乡镇干部依法行政能力、宣传解释能力和回应能力等浅层服务能力的培养，更要突出对乡镇干部民本意识、服务态度、责任感和法治思维等深层服务特质的培育。

第二，深层特质是胜任力最根本的构成要素。民本意识（0.79）和行政道德（0.80）两项胜任力特征分别在服务型胜任力和关系型胜任力的贡献率排名中占据第一，由此可见，深层特质的贡献率更大，对乡村振兴战略实施产生的作用也更为根本。这从本质上要求兼顾乡镇干部胜任力的深层特质和浅层能力两方面，更加注重培育深层特质。

第三，在乡村振兴战略推进的过程中，C市B区乡镇干部的胜任力整体水平还亟待提升。通过对C市B区乡镇干部的胜任力现状进行分析可知，乡镇干部胜任力目前面临的症结主要有以下四方面：法治思维和服务意识薄弱，依法行政能力不足；合作意识不强，沟通协商能力较弱；使命感不强，心理调适能力较弱；学习态度不端正，学习能力亟待提升。针对以上四方面的问题，首先要引导乡镇干部树立以人民为中心的思想，不断提升为民服务的意识，紧紧围绕农民群众的需求提供优质的公共服务；其次要促进乡镇干部转变治理理念，牢固树立法治、德治相结合的治理理念；再次要加强乡镇干部与群众的合作和沟通，与群众保持密切的联系和交流；最后要引导乡镇干部树立正确的学习意识，培养终身学习的理念，自觉主动地学习乡村振兴战略的各项政策、法规、知识和技能。