我国河长制的产生及发展

□迪丽娜热·祖农

江河湖泊不仅是宝贵的的自然资源，还具有经济和生态功能。但是随着社会经济的发展，河湖保护遭遇到各种困难。譬如，一些地区企业的排放物未经妥善处理直接排入河湖中，导致河湖污染物居高不下，居民用水安全受损；一些地方非法侵占河道、非法采砂的现象屡禁不止。

党中央、国务院对居民用水和河湖管理工作给予高度重视。习近平总书记多次强调，河湖保护工作不仅仅是环境保护，更是与百姓福祉、中华民族长远发展息息相关的重任。李克强总理也曾指出，江河湖泊是大自然赠予我们最宝贵的礼物，应当倍加珍惜、合理利用。党的十八大以来，中央高度重视生态文明建设，提出了一系列制度创新的新思路、新方向，同时一些地方积极先行先试。一些地区在结合本地情况以及在中央号召下，率先推行“河长制”政策，取得了可供借鉴和推广的经验。在调研总结各地河长制推行现状的基础上，中央制定出台了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），这意味着河长制政策在中央层面正式施行。

一、河长制的产生及发展

（一）河长制的概念

河长制，即设立“一河之长”，河长由各级党政主要负责人担任。通过刚性制度的确认，使每条河流都有自己的“守护者”，河长负有相应河流的保护和管理职责。通过责任到人（首长负责，部门共治）、强化监督、多方联动、公众参与，最终实现水清、岸绿、景美、宜居、做到河河有人管、污染有人治。

以河长制运作较为成熟的江苏省为例，在省、市、县、乡、村设立五级河长,分别由各级党委政府主要领导人担任，跨市级河流由省级主要领导干部担任河长展开工作。省、市、县、乡设四级河长办公室，省河办设在省水利厅。该办公室主要负责河流系统的日常管理，承担河流系统的日常工作，处理和监督河流管理系统的事项；分解年度工作任务，组织下一级行政区域河流系统的检查和评估，并负责信息平台建设与河湖保护宣传。

（二）河长制的产生

2007年5月底，无锡发生了太湖饮用水危机，直接影响到人们生活质量和生命安全，让无锡市政府把太湖水污染的整治直接上升为政府议程。因为流域治理的特殊性，水域环境问题绝不仅仅是某一个部门或某一级政府的事，必须靠强大的行政权威整合各方力量，协调分配各部门资源，连动式整体性治理。而“河长制”可以克服传统流域治理“九龙治水”的困境，发挥各级党委政府对环境保护的责任与义务，符合《环境保护法》中各级党政负责人环境质量负责制的要求，因此无锡市开始研究推行“河长制”。

无锡市以问题为导向提出建立和实施“河长制”，目的不仅仅是解决迫在眉睫的水危机，更是以重建水生态为长远目标，通过修护河道功能等方法，保护太湖，恢复太湖水流域往日的生机。内容涵盖了有利于恢复河流水生态和改善河流功能的各个方面，具体整治手段包括：源头治理，控制企业排污，产业结构调整，产业搬迁，以及河道管护和岸域建设等多项内容。“河长”并不是简单凭靠强大的领导权威，而是严格落实国家相关法律规定的党政领导环境保护责任制度。

河长制的确立落实了《环境保护法》中党政领导人对相关辖区环境质量负责的要求，将水质达标作为核心任务，把水域环境治理的相关问题进行责任细化，标本兼顾，整体治理。“河长制”在结合了无锡市社会发展实际情况的前提下，以《中华人民共和国水污染防治法》《江苏省太湖水污染防治条例》等相关法律法规为指导方针，将国家《环境保护法》等法律法规中的宏观规定细节化，因地制宜，获得了良好的成效。

（三）河长制的发展

“河长制”的发展可以分为三个阶段，即太湖流域试行、江苏省内推广、国家全面推行（见表1）。

表1 河长制的发展阶段

从河长制在各地的政策发展来看，以最先实施河长制的江苏省为例，江苏省各地级市在基于已实行河长制的区域和本地的实际情况，在制定河长制运行方法中有不同的政策再“解读”与创新（见表2）。西方政策转移研究的学者把政策在发展过程中的转移程度分为：复制、模仿、混合和启发。江苏省各地级市在河长制的转移中既有简单的复制模仿，也有混合启发，即政策的再生产。我国幅员辽阔，各地经济发展水平、水文状况都有很大差距，治水复杂程度不尽相同，难以“毕其功于一役”，所以，以河长制为开始的河湖治理系统的改革是必然之势。

表2 江苏省部分地级市河长制的完善举措

二、现行河长制的成效与不足

（一）河长制取得的成效

1.水环境得到改善

以太湖流域为例，河长制的施行大大加快了水域环境治理的进度。自2008年起，太湖流域猛抓“规划、目标、资金、项目”四落实，并整理编制了15条湖域内河流的治理方案。2015年较2007年水质得到明显提升，由Ⅴ类提升为Ⅳ类，以总氮含量为例，改善了34.6%，营养化水平提高到轻度水平；55个重点断面水质达标率大大提升；完成了太湖流域治理方案的设置目标。河网水功能区水质得到大幅度改善，15条主要入湖河流年平均水质中V类得到全面消除。

在浙江，2015年减少了8个劣V类断面，治理完成的黑臭河累计5,206 千米；钱塘江省控断面水质达到Ⅲ类的水段达到75%，浦阳江流域出境断面水质由劣Ⅴ类变为2015年Ⅲ类。2016年上半年省控断面中Ⅲ类以上水质断面较2009年提高了17%，占到了78%；Ⅴ类比2009年减少了13.2%。

2.传统“九龙治水”模式的困难得到缓解

相较于之前九龙治水式管理,河长制构成了一种以权威为依托的混合型协同治理模式。流域管理中不可避免涉及跨部门治理，传统的跨部门治理中相关部门权责分工不明确，出事互相推诿，在合作中因为缺少行政权威的统一领导，“各扫门前雪”现象非常普遍，既有“环保不下水，水利不上岸”的推诿思想拖后腿，又有信息不对称、碎片化等治理弊端。

河长制中的负责人为当地主要党政领导，可以依靠强大的政府权威，最大程度整合各级政府的权力，整合各相关部门资源，协调不同部门间的利益纷争，大幅降低因权力分散导致的管理成本，对水域环境各层面的问题整体性整治，实行统一协调管理，增强管理效率，集中管制，使流域水治理得到质的提升。

就横向协同层面来说，根据“公地悲剧”理论，河流虽然不是标准的公共物品，但是只愿从中获取利益而不想负治理责任的现象十分普遍，也因为长时间该领域法制缺位导致河流污染疏于治理的情况肆行。河长制的确立让党政领导对辖区河流有了直接发言权，让每条河流有了归属；沿岸居民、企业以及环保部门确定了由谁管、听谁管的问题；跨部门协作也有了起领导协调作用的权威力量，以及合理调配各部门资源的钥匙；平级政府之间对跨流域河流的治理也有了明确的责任划分。河长制定的治河方案对整条河流都具发言权，解决了之前“九龙治水”时沟通、协调困难的问题。

在纵向协同层面上，各地根据本地情况，分别设置了地级、县级、乡级三级或省（自治区）、市、县、乡四级联动河长制运行模式，其成员由领导小组和领导小组办公室组成，从上到下，不放弃最后1 公里的运行制度设计，让治理情况可以有效快速地在各层级部门间传递，上下联动，联合防控。一旦出现紧急情况，各级河长可以迅速获取信息并向上级领导汇报，让问题得到快速解决，通过人力，物力的高效整合，使河长制形成了了统一部署、有效协调的运行机制。

在当下倡导政府治理、社会协同、公众参与的治理模式下，河长制无疑起到了枢纽的作用，不仅协调各部门资源，综合整治，协调利益纷争，还能纵向协调，同时通过增加公众参与的渠道，进行良性互动，共同治理。

3.强化了流域分包治理的格局

根据我国2011年水利普查的结果，在我国45,203条流域面积在50 平方千米及以上的河流和22,909条流域面积在100 平方千米及以上的河流中，大多数是省域范围内的河流，只有小部分是跨省域的大河流。按照现行河长制制度框架，跨市的省级河流由省（直辖市、自治区）级领导担任河长，跨县级的河流由流经市、区的领导担任河长，跨乡镇的河流由县市的领导担任河长，乡级河流设有乡级河长等，形成了省市级河长—县级河长—乡级河长至村级河长的河长管理体系，完成了河流行政区域分包管理体制的全覆盖，实现了直至“最后1 公里”河流管护的无缝衔接。

（二）现行河长制的影响并非本身不足

1.政策的外部性影响

短期内，推进生态复健、推行水环境优化治理的举措，会导致目前一部分生产方式较为落后的生产单位面临关停或优化整改等处置的局面，短期内地方经济建设会有变缓的苗头，进而导致人员就业等方面的难度增大,可能会导致部分人福利受损。《意见》要求为县一级以上的河长设置河长制办公室，负责制定实施河长制的各项举措、落实河长的决策意见。该办公室的设定，一定程度上造成在编人员的增加，有增大人员冗余度的可能。

2.考核不具体，问责力度轻

笔者翻阅网上可查询的各地关于河长制的考核办法，考核事项并不具体。我国河流众多，各地水文情况、污染情况皆不相同，根据“一河一策”的原则，各地在最初建立河流档案时应该按照具体河流情况，实行细化考核、差别化考核。每条河流或某个区域内的河流，在考核河长制成效时应该有其合理相对应的考核指标。如果考核结果为不合格，大多采取约谈的形式，并没有规定强有力的负向激励手段。在考核结果会对个人考核成绩或年终考核产生什么影响，多大程度的影响，占有多大的比例以及关于考核不合格的河长的后续处理办法等并无具体详尽的规定，这样也会导致治水工作浮于表面。沈坤荣等学者利用双重差分等识别法验证了地方河长制实施过程中的治污效果，结果显示，河长制有效提升了水中溶解氧含量，也解决了一部分黑臭水体问题，但在深度的污染物防治上并无有效作为，并用因子分析、排除法等揭示了地方政府存在粉饰性治水现象。就委托—代理理论来说，代理方更易于去解决处理委托方易于发现的问题，虽然导致该现象的原因较多，但目前的行政内部考核，考核方法不细致、不具体，问责力度轻无疑也是重要的原因。

3.执法不严，缺乏明确的法律保障

依靠党政负责人强大的行政权威来进行统一治理，虽然可以形成较高的的凝聚力，提高了工作效率，但同时随着时间推移，党政领导的人事变动会影响河长制运行的持续有效性，会有领导一调职，河长制就“人走茶凉”的危险。身兼数职的河长在有限的精力和知识背景下能否有效牵头形成良好的治理效果，也要打个问号。同时河湖问题复杂，河长在有限的精力和时间内有效地督促问题解决，有赖于基层执法人员的严格执法及完善的法律保障。基层人员可能存在的业务能力不达标和在“最后1 公里”可能因为监督缺位导致的效率低下等问题可能使河长制的运行面临上紧下松的矛盾。

4.公众参与不足

目前，依各地的河长制推行情况来看，多数地区仍处于政府主导，因前期宣传工作不到位，上热下冷现象明显，公众对政策了解甚少，政府信息公开、信息共享工作落实不到位，缺乏和公众的互动平台。政府主导、公众参与、社会协同是必然走向和趋势，应当在各地加大河长制政策的宣传教育，让民众在了解这项与生活息息相关的政策、了解水域污染的严重后形成保护水域环境共识，提高公众监督的自觉，使大家共同加入到水域治理的队伍中来。

表3是在周建国等学者对无锡、南通、徐州、泰州四地展开的河长制实施流域居民调查基础上形成，该调查结果显示超过半数的调研对象基本对河长制毫不知情，阅读过相关政策文件的仅占6.7%，也证实了上文河长制展开工作中公众参与不足的问题，不符合政府治理现代化中对公众参与的要求。

表3 河长制了解程度

5.政策工具使用单一

廖翼等学者将水治理污染防治的政策工具按命令控制型、经济激励型和公众参与型三个维度进行编号梳理（见图1和表4）。根据以上数据可以发现，在三种政策工具中命令控制型所占比例最多为46.8%，而命令控制型中，标准和许可所占比例最为突出，为14.5%和9.9%，说明政府在以往水治理过程中倾向于通过严格的排放标准或发放排污许可来限制企业的排污问题。命令控制型手段具有较强的权威性和强制性，同时在操作中确定性较强，但从长远治理的成效来说具有低效、高成本的缺点，不建议长期使用。

图1 政策工具使用比例

经济激励型政策工具所占比例最低为16.6%，其中罚款和补贴使用相对频繁，污水处理费的征收占到3.3%，在我国治水实践中以政府补贴相关主体，并征收污染处理费来保障相关费用，推进治水工程的顺利进行。相比命令控制型工具，经济激励型效率更有经济效率，但治理效果较弱。

表4 我国水污染防治的政策工具

公众参与型所占比为36.6%，但存在内部结构不合理的问题，信息公布和检测与评估这种自上而下的政策工具使用较多，但技术创新与推广、道德建设等自下而上的措施使用较少，说明政府比较重视水污染情况和检测等方面的信息公开，希望引起全社会的关注，但自下而上的渠道较少，公众参与“心有余而力不足”，上下沟通交流受阻，不利于水污染治理长效，持续地推进。

三、河长制政策展望与改进建议

（一）优化配套政策，减少负外部性影响

一要做好前期宣传引导工作，不仅仅是对河长制相关工作人员，还要重点做好涉河湖生产生活的企业、居民的引导工作，使其产生保护生态环境、助力河长制治河的意识，有助于后期治河工作的顺利实施。二要完善河长制配套政策，在“一河一档案”中要将周围生产生活企业、居民相关情况整理入档，并及时更新。“河长制”是一项保护生态环境、惠民生的好政策，要建立配套的生态补偿机制等，对治河过程中因治理工作导致的企业居民合理的生产生活损失进行合理补偿，增强政府公信力，有助于后续治理的顺利实施。三要合理设计机构人员，科学规划，避免机构膨胀、人员冗杂、增加额外成本、降低工作效率，河长办公室可以按合理比例采用外聘制，减少办公人员身兼数职、效率低下的现象。

（二）强化监督检查，严格责任考核与追究

加强监督评估和严格问责制是确保全面落实河长任务和工作有效性的重要保证。首先，要加强监督检查。各地按照《关于全面推行河长制的意见》和“一河一策”的工作方案，加强对河长制度的监督和指导，确保工作方案的实施。其次，要加快建立监测和反馈机制。作为一项旨在保护水环境的政策，监测机制和反馈机制对于确保其长期有效运作是必要的。加强公众和社会的监督和反馈渠道，营造全社会共同治理的良好氛围。可以结合各地发展水平引进第三方考核，增加考核客观准确性。最后，要严格评估问责制，根据不同江河湖泊存在的主要问题，进行差异化绩效评估，制定评估方法，明确评估的目标、主体、范围和程序，并将领导干部自然资源资产离任审计结果和整改情况作为评价的重要参考。县级以上河流责任人负责评估下一级的相应河流和湖泊责任人。评估结果应作为对地方党政领导进行全面评估和单向评估的重要依据，实施终身生态环境损害责任追究制度。

（三）加强依法管理，完善长效管理机制

结合目前河长制政策在各地的实施现状，仍有一些地方在实施过程中存在有法不依、执法不严的现象。为了河长制能够长效运作、持续发力，必须加以必要的法制保障。要健全涉及河湖治理的法律保障，各地在实施过程中除了严格遵守已有的《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规，还应因地制宜，结合实际情况，修补完善当地关于水资源保护、水污染防治、水生态修复等方面的法规制度，保证河长制工作落实过程中，有法可依、有理可循。要严令禁止涉河湖违法活动，加强沿岸线动态监管，合理划定沿岸线管理范围，加大对非法排污、采砂，非法侵占水源进行生产等行为的惩处力度，对联通跨际敏感水域要上下左右联动、系统治理。要加强日常“巡河”制度，制定合理巡查制度、方案，明确执法职责到个人，落实执法机构人员的装备经费等，提升动态监控手段，用卫星定位、遥感等技术对涉河湖的违法违规现象及时发现、尽早处理。

（四）抓好宣传引导，营造公众参与良好氛围

各地应做好相关法律政策的宣传普及，通过电视、广播、网络等方式加大对河长制相关政策的宣传力度，滚动宣传，积极推广国内河长制推行的优秀经验。通过在多个场合举办讨论宣传会等用多种方式，提高公众保护水环境的责任意识、遏制水环境污染的主人翁意识。主动开发河长App、微信公众号，在告示牌上添加二维码，方便群众通过手机扫码的方式了解更多关于河长制工作的内容、举报相关的违法行为。对社会公众进行全面动员，把公众从环境保护的旁观者变成环境污染治理的参与者和监督者。积极宣传推广“民间河长”，政府主导积极号召社会、企业加入到共同治理的队伍中，循序渐进构造政府、社会、企业协同的河道管理制度，动员沿河的企事业单位负责人或农牧业大户担任“民间河长”，充分动员社会团体、民间组织、志愿者等力量参与到水环境治理工作中来，提升企业与群众水环境保护意识，履行社会力量在治水中的应尽职责。

（五）合理配置政策工具，多渠道提高治水效率

目前我国治水政策工具的使用，存在政策工具使用单一、搭配不合理的问题。应按各地水环境、经济发展水平的差异、因河施策、因地制宜，适当降低命令—控制型工具的使用，重视提高经济激励型和公众参与型工具的使用频率，非单一地使用某种政策工具，要优化其组合搭配，注意其优缺点，协调配合形成政府、社会、公众相互联动共同治水的水污染防控机制。