民航行业协会参与我国民用航空安全管理的理论与现实研究

(陕西师范大学哲学与政府管理学院 陕西 西安 710119)

一、民航安全管理的理论依据

(一)民航安全管理的内涵

安全管理的内涵伴随着民航技术的发展而日渐丰富。从一般意义上来说，安全管理主要是研究人、物、环境三者之间的协调性，通过在法律制度、组织管理、技术和教育等方面采取有力措施来控制人、物和环境等的不安全因素，进而保障民航安全。民航安全管理涉及的内容十分丰富，主要包括民航安全理论、安全法规准则、安全管理信息库、安全管理技术等各个方面。罗云(2004)认为，安全管理涉及事故系统和安全系统两个方面。从事故系统角度看,具有事后性特点，是相对滞后的；从安全系统的观点看,则具有超前性和预防性意义。

(二)民航安全管理的相关理论

在我国民航领域，安全管理的最终目的是实现安全系统的高效运转,以推动民航行业的安全可持续发展。然而，由于对民航安全管理内涵的理解各不相同，很多学者都在自己的研究框架内进行着自己的研究。概括而言，民航安全管理主要有四个方面的理论基础。

一是安全管理经验理论。在民航业发展早期，经验理论得到了广泛应用。经验理论一般是对已发生的航空不安全事件进行报告继而进行调查，分析其原因，明确相关职责，处理责任人，制定相应整改措施以及使用保险制度和赔偿机制的事后型管理模式，其典型特征就是头痛医头、脚痛医脚以及就事论事。然而，随着飞机安全技术水平的提高，航空事故发生率逐步降低，从事故出发的以经验为准则的事后民航安全管理方式已经无法再满足新的安全管理发展要求，这就要求新的民航安全管理理论产生。

二是安全管理人为因素理论。这种理论是在经验理论无法满足民航安全管理需要的背景下创立，其主要理论观点是将人为因素作为研究主体，其主要目的是让各类航空人员发现自己及他人行为中存在的缺点，及时发现和纠正易于出错的行为和习惯，以此来保障安全和提高效率。

三是安全管理组织理论。安全管理组织理论以管理学中的组织管理理论为基础，将组织管理理论应用在民航安全管理领域。对安全管理理论而言，经过了基于事件为研究对象的经验型安全管理理论和以人为因素为研究对象的人因管理理论。随着管理理论的不断发展，航空安全管理领域引入了新的管理模式，即以组织层面为中心的安全管理组织理论，将组织机构作为研究对象，目的是实现对人、机、环实施管理，避免事故链条化发生。

四是安全管理系统理论。安全管理理论是继民航经验理论、人因理论和组织理论之后形成的新的安全理论，该理论将民航安全管理活动作为一个整体系统进行研究。国际民航组织(ICAO)指出，民航系统是由若干相互联系、相互作用的要素构成的，它是一个具有特定功能与目的的有机整体，具有整体性、稳定性、有机联系性、动态性等特性。

二、行业协会参与民航安全管理的现实基础

随着我国市场经济的发展和政府职能的转变，以行业协会、基金会、民办非企业单位等为主体的社会组织应运而生。近年来，我国社团组织发展较为迅速，在经济、政治、文化建设中发挥着不可替代的重要作用，社会组织作为社会建设的一支有生力量越来越受到重视。民航行业社会组织的产生是民航持续快速发展和深化体制改革的结果，至今已有8家全国性民航社会组织，地方性民航社会组织也实现了从无到有的突破。民航行业社会组织出现的时间较短，但近几年发展势头良好，社会组织的总体数量和质量明显提升，政策法规体系不断完善，影响力持续增强，民航行业社会组织建设的各个方面均取得了积极的进展。

(一)行业协会对于民航安全管理的重要意义

行业协会是介于政府和企业、生产者与经营者之间的一个社会中介组织，其功能主要是提供服务、咨询、沟通等。行业协会是一种民间性组织，它不在政府的管理机构行列内，因而在政府与企业沟通中发挥其独特作用。在我国的《民法》中规定行业协会属于社团法人，是我国民间社会团体的一种，即国际上统称的非政府组织(NGO)或第三方组织。

党的十九届三中全会把社会组织作为党和国家机构改革的一部分，社会组织第一次被纳入国家最高层面的机构改革设计方案中，成为党和国家机构改革统筹谋划的一部分，社会组织是党总揽全局、协调各方的一股重要力量。同时，我国社会组织法律政策体系正在快速完善，社会组织的政治地位、法律保障和政策体系日益提升。由此可见，我国迈入新时代以来，无论是在建设现代化经济体系上，还是在打造共建共治共享的治理格局中，都离不开行业协会、商会等各类经济中介组织发挥作用。社会组织应进一步明确发展定位，更好地展现新作为。

在民航领域，行业协会自其成立以来便发挥了重要作用。民航行业协会出现的一个重要原因在于，民航企业需要一定的民间组织来为企业发声或者实现与政府的联系，而政府恰好也需要一个组织将自己的声音传达到企业中。近年来，民航行业协会在民航领域取得了一系列新发展，做出了一系列新作为，尤其是在在保护民航行业从业、支持民航企业增强竞争力、维护民航运行安全等方面，发挥了极为重要的协调作用。在新的发展机遇下，民航行业协会必将继续扮演好参与民航安全管理的重要角色。

(二)行业协会在民航安全管理中的核心优势

党在十六届六中全会中发布的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，要“发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务”。国务院办公厅《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》指出，“改革开放以来，我国行业协会、商会(以下统称行业协会)发展较快，在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业合法权益等方面发挥了重要作用”。

民航行业协会作为沟通政府和民航企业之间的桥梁，在向政府及其部门反映行业诉求方面发挥着重要作用，同时在针对行业发展和立法等方面的意见和建议，以及参与相关法律法规、产业政策的研究和制定中凸显优势，在完善行业安全管理，促进行业安全发展等多个方面做出了突出贡献。总体来看，行业协会在参与民航安全管理工作中具有以下四个方面的特征与优势。

第一，双向服务优势。我们通常叫“双向服务”，实质上是三个服务，即“服务社会、服务企业、服务政府”，更为重要的是，民航行业协会组织能够在客户、企业、政府之间形成“客户—政府”“企业—政府”“客户—企业”之间建立密切的双向服务机制，从而适应社会和行业需求，维护行业和企业的合法权益，这是政府或企业单向服务所不具备的条件。

第二，协调沟通优势。作为政府、企业和客户之间的桥梁，协会通过及时向政府反映行业的共同要求，反映企业迫切诉求，协助政府制定和实施相应行业规则及法律法规，协调各方关系，特别是企业之间的经营行为及其利益关系，能够加强政府、企业和客户之间的联系，促进其安全管理工作的有序进行，在提升协调沟通效率、提高安全管理水平方面具有独特优势。

第三，组织运行优势。在民航行业组织中，各个行业协会均拥有完备的组织机构，组织形式较为灵活，下属分支部门能够充分发挥部门优势，推动行业协会整体的发展，这是政府部门所不具备的组织优势。同时，民航行业组织也能参与编制行业发展规划和行规、行约及各类规范标准，组织国内外企业互访交流，进而推动安全管理水平的提升。

第四，数据统计优势。由于行业协会多是民航领域内有一定影响力的企业或个人组成的群体，能够获得多种资源的支持，在数据统计方面具有得天独厚的优势。通过对行业发展数据的准确统计，展开科学分析，并发布有关统计结果，行业协会能够前瞻预测民航行业的发展情况，从而为企业发展和政府市场监管提供翔实资料以供决策参考。

(三)行业协会是应对民航安全管理的最优选择

在经济全球化的背景下，航空运输自由化为形成竞争局面的各国的航空运输产业带来了许多积极的变化，但自由化又是一把“双刃剑”，在引发积极变化的同时也可能产生了许多新的问题，尤其是安全问题十分突出。与此同时，我国国内民航业亟待改革的管理体制也为民航安全管理带来了挑战。从整体上来看，在40多年的改革中我国民航业取得了一定成就，但是企业经营效率低下、缺乏国际竞争力、政府管理体制不健全等仍然威胁着民航业的进一步发展。因此，尽管我国民航业的发展前景十分广阔，但在发展过程中必须关注到民航业发展中存在的问题，并狠下功夫予以解决，最大限度地保障我国的民航安全。

中国作为一个进出口贸易不断破纪录以及经济持续快速发展的大国，在进一步对外开放过程中，面临着如何应对世界航空运输业的自由化发展挑战以及国内航空运输业市场化改革所带来的机遇。我国的民航业如何在国际市场上占据一席之地，是提升中国民航安全管理水平面临的紧迫任务。

民航行业协会作为民航安全管理的重要参与主体，是未来应对民航安全管理挑战的最佳选择。纵观国内外民航安全管理经验，可以发现，安全与安保方面失察的原因主要是因为航班、旅客、货运量的大幅增多而导致了安保方面压力的增加，复杂多样化及跨国形式的商业安排使得安全与安保方面失察复杂化。民航行业协会在参与民航安全管理的过程中，能够充分发挥沟通协调、组织运行、统计调查以及公正监督等独特优势，进一步提升我国的民航安全管理水平。