创建依法治校示范校的实践与探索

陈志超，石义林，张少华，刘文沃

（肇庆医学高等专科学校，广东 肇庆 526020）

党的十九大报告强调推进全面依法治国，重申全面依法治国是国家治理的一场深刻革命及中国特色社会主义的本质要求和重要保障。依法治校是依法治国的重要组成部分。高校作为知识高地、人才高地，要培养更多适应社会主义现代化建设需要的高层次人才，创造更多学术成果，实现可持续健康发展，更要依法治校、民主管理[1]。依法治校就是要严格按照法律的原则与规定实施自主办学，实现学校治理与运行的制度化、规范化、程序化，开展教育教学活动，尊重学生人格，维护学校和师生合法权益，形成符合法治精神的育人环境和文化自觉。

1 明确创建依法治校示范校的目的

对创建依法治校示范校的目的，全校师生要达成共识：一是更好地依法依章程办学。按法律法规要求，更好地贯彻党和国家的教育方针和完善党委领导下的校长负责制，履行高校的人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新职能。二是更好地规范办学。把学校多年形成的办学理念、明确的发展战略、科学的管理规范固定下来，确保学校管理一以贯之。三是更好地为学校中心工作提供稳定的制度保障。保障学校科学确立的战略目标不因领导的更换而改变。四是更好地创造示范推广经验。为其他高校特别是同类型、同层次高校规章制度体系和治理模式的构建，提供可资借鉴甚至可以直接采用的一种标准，从而带动其他高校依法治校。

2 创建依法治校示范校要把学校章程作为“基本法”

大学章程是现代大学制度的载体和治理的依据，代表着特定的历史传统、精神理想和办学特色，是保障大学自主权利依法办学的基石[2]。学校要成立章程建设工作领导小组和章程建设工作起草小组，以保证学校章程制定工作的顺利进行。章程草案经校内外广泛征求意见后提交学校教职工代表大会讨论，再经校长办公会讨论通过、党委会议审定，送市人民政府审核同意后报省教育厅核准。制定与完善大学章程是实施依法治校的有效途径和必要前提[3]。学校章程作为学校的“基本法”，要明确办学定位、办学理念、领导体制与决策机制、内部组织机构、学术组织运行与监督、民主管理与监督等内容；完善党委会议和校长办公会议的议事决策制度；厘清党委权力、行政权力、学术权力、民主权力的边界；完善校系二级管理体制；系统强化民主管理与监督机制，完善信息公开的工作机制，加强监察、审计职权；明确依法治校监督机构及其职权，筑牢依法治校的基础。

3 创建依法治校示范校要有完善的学校规章制度保障

3.1 规章制度建设要确保合法化和规范化

根据学校发展需要，学校在创建依法治校示范校背景下，要组织各个部门对规章制度进行全面修订、新增和废止。要制定《学校规章制度制定暂行办法》（即“立法法”）和《公文处理办法》，提高制度建设质量，规范公文管理。学校要定期对各项制度进行全面清理并公布，保障制度合法有效。

学校要成立法制科，作为学校法律审查、诉讼业务代理机构，履行对学校草拟的重要规章制度和文件进行程序性和合法性审核。对已施行的规章制度，发现与法律、法规或其他上位法不一致、与现实情况不适应或与其他规章制度不协调的，及时提出修订或废止意见，为学校管理决策提供法律依据，确保决策的合法性。

3.2 规章制度建设要做好整体设计和顶层设计

学校要通过规章制度体系的构建促进治理结构现代化。高校是一个系统复杂、职能丰富的机构，为了使高校职能运行管理科学、稳定、有序、高效，学校应从整体设计和顶层设计两个方面构建规章制度体系，使其不仅适合现代大学治理的要求，而且更清晰简明，更可示范推广。

在整体设计中，把党委领导下的校长负责制作为学校必须坚守的根本制度及党和国家规定的领导体制、管理体制的根本标准，党委领导是实行依法治校的前提和根本组织保证[4]。学校以章程载明这一根本制度，并以章程为“基本法”构建规章制度体系。把党委会议议事决策制度、校长办公会议议事决策制度、学术委员会章程和民主参与制度（主要包括教代会章程、学代会章程等）作为学校四个核心规章制度。

学校必须首先构建顶层规章制度。顶层设计好了，规章制度体系中的其他规章制度才有可能具体化。顶层规章制度是校级层面的、涉及学校主要权力运行的管理制度，包括《学校章程》《党委工作及其议事决策制度》《校长办公会议议事决策制度》《“三重一大”制度实施办法》《学术委员会章程》《教职工代表大会制度》《学生代表大会制度》《校系（部）二级单位管理制度》《预算决算制度》《学校规章制度制定暂行办法》等。

学校管理领域的各种规章制度分为基本管理制度和具体规章制度，基本管理制度（含重要行政规章制度）由党委会议决定，具体规章制度由校长办公会议决定，具体规章制度是基本管理制度配套的操作性规章制度。

3.3 规章制度执行要有连贯性、严肃性和权威性

规章制度建设重在执行。规章制度建设不是搞面子工程，不必求全、求大，而是要根据学校实际情况，建一个，用一个，执行一个。要维护规章制度的连贯性、严肃性和权威性。制度一旦制订出来应该具有一定的稳定性，但是随着高等教育改革的不断深入和发展，制度应及时进行废、改、立，不同层级的制度之间也要随时进行协调和统一[5]。对规章制度要进行多种形式的广泛宣传，领导带头认真执行，干部教师严格执行，贯彻制度时说到做到，及时执行，一视同仁。

4 创建依法治校示范校要创新学校治理结构

依法治校是完善高校内部治理结构，实现高校可持续发展的必然趋势[6]。学校要根据法律法规规定的“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的治理结构，以章程为“基本法”，以党委会议议事决策制度、校长办公会议议事决策制度、学术委员会章程和民主参与制度为核心的规章制度体系，建立法人治理模式——学校在党委领导下，依法依章程自主办学、科学规划、民主管理、分权负责、共同治理。在各种办学主体结构中，学校要坚守党委领导，其他主体共同参与治理。通过顶层设计，放权分权，划清学校党委权力、行政权力、学术权力、民主权力的边界，激发各办学主体的积极性和办学活力，以合作方式共同参与学校管理。学校要明确党委职责和校长职责的权力边界，把党委领导与校长负责有机结合。学校“三重一大”事项由党政领导班子集体决定。党委决定学校重大问题，监督重大决议执行，支持校长依法独立行使职权。建立重大决策实施效果评估和问责、追责制度，保证科学决策、民主决策、依法决策及其决策的有效执行、监督和考评。

5 创建依法治校示范校要体现师生民主参与和维护师生合法权益

“分权共治”必须做到民主化、科学化、分权化、法治化。尊重和保障师生员工合法权益，是衡量依法治校工作成效的标杆，是高校扎实开展依法治校工作的重要目的[7]。在依法治校制度创新的基础上，学校要特别注重民主参与、共同治理。在“分权共治”过程中，学校要遵循四条原则：一是坚持党委领导，校长负责，保障各办学主体权力依法运行；二是科学构建权力结构，确保横向合理分权与纵向合理分权有机结合；三是确保师生主体地位，充分尊重、维护、保障师生的权利；四是尊重高校作为学术共同体的特点，做到民主集中、依法适度。要确立学术委员会在学术事务中的主导地位，把学术事务管理权从学校行政部门剥离出来，交给学术委员会，明确其审议、评定、决定、咨询的职权范围，如学科专业设置及教师队伍建设规划等事务在提交党委会议、校长办公会议讨论决定之前，应当提交学术委员会审议。通过教代会、学代会建立民主协商、监督问责机制，严格落实赋予教代会、学代会的各种职权，凡涉及学校发展的重要决策以及与师生切身利益相关的重大事项调整，必须听取师生的意见。注重师生权益保护，建立健全师生申诉制度并明确相应的工作机构和议事规则，健全监督和纪检监察工作的规章制度。不断完善各部门和岗位职责，公平对待教职工的权利与义务，既建立教师问责制，也建立行政后勤人员问责制，使全体教职工都有履行职责的约束制度。

6 创建依法治校示范校要形成符合法治精神的育人环境和文化自觉

6.1 扎实开展普法工作，营造良好法治环境

学校要完善普法工作机制，制定普法与专题法治教育规划，普法工作要做到有计划、有措施、有总结。领导班子带头开展集中学法活动，学习重要法律法规；全校性的大型普法宣传活动每年至少举行两次，组织教职工不定期参加专门法律培训；通过网络、广播、微信平台、宣传橱窗、法律知识竞赛等多种形式开展普法宣传教育活动，营造普法宣传氛围，不断加强师生法治意识，形成符合法治精神的育人环境。

6.2 按标准做出特色，实现文化自觉

依法治校要把法治文化融入立章、守规、民主、管理、监督的各个环节中[8]。在党委领导下的校长负责制前提下，结合学校的传统和文化特点，构建具有本校特色的治理结构，调动各办学主体参与办学的积极性，将外部的制度约束转化为文化自觉，让每一位教职工形成持久自觉的依法依章治教、执教、办事的习惯。

6.3 进一步促进法治与德治相结合，增强文化自觉

学校要对新修订的规章制度进行多种形式的广泛宣传和学习，全校师生认真执行，严格执行。造就有学校特色的校园法治文化，立足学校传统和校情，加强道德教育和思想引导，着力培植师生的法律信仰和法治观念，营造全校立规矩、讲规矩、守规矩的法治文化环境和人文环境，培育师生法治的文化自觉，发挥道德教化作用，为学校法治建设奠定坚实的基础，使法律和道德在学校治理中共同发挥作用。

总之，依法治校工作永远在路上。学校要进一步完善和细化规章制度执行的工作流程，建立监督检查评价机制，要把依法治校和以德治校有机结合起来，全面提高师生的法律素养，培养权力行使、义务履行的规则意识、程序意识、协商意识。任何规章制度都是一定时期的产物，制定时有当时的特殊需求、条件限制和认识的局限性，因此，规章制度需要与时俱进，需要在实践中不断修改、完善和更新。