基于中美比较的中国西部自然风景河流保护

刘海龙

周语夏

吴书悦

(美)文大川

人类对河流利用的历史源远流长。工业革命之后，人类社会经济的发展推动对河流的大规模开发与改造。但河流生态环境问题的凸显使得人类逐渐从对河流的单一开发利用转向对河流的综合管理。其中一个重要趋势是对河流的自然流淌特性及其生态、风景、游憩价值的保护。其标志性事件是20世纪50年代中叶美国科罗拉多河上的回声谷筑坝计划，因其对大峡谷国家公园完整性及风景资源的破坏而遭受广泛反对并搁浅。这直接促成了1968年美国《野生与风景河流法》(The Wild and Scenic River Act，WSRA)的颁布，这也是世界上第一部以保护河流自然与风景价值为目的的法案。之后，澳大利亚、加拿大、新西兰等国家也逐步针对河流颁布了相应保护性法案[1-2]。到80年代后期，西方国家更多以“自然化”、恢复生物多样性为目标对河流进行修复。21世纪初，河流保护进入更大规模的流域生态系统恢复阶段，在2010年的《生物多样性公约》(the Convention on Biological Diversity，CBD)中提出了对内陆水域17%的保护目标[3]。

中国目前已拥有世界上数量最多的超过30m的高坝[4]，并且未来水利建设仍会有大规模发展。水利基建综合投资保持每年10%以上增速，其中50%用于水资源工程、35%用于防洪工程、11%用于水电工程，仅4%用于水土保持及生态建设[5]。现实中拥有卓越风景资源的山地丘陵地区往往也是水利开发的热点地区，因此中国常面临河流水利设施建设与自然生态和风景资源保护的矛盾。如1972年黄河水利委员会计划在壶口瀑布上游修建水电站[6]，2000年初在泰山风景名胜区边界内建设泰安抽水蓄能电站上水库(樱桃沟水库)[7]，2002年云南三江并流风景名胜区内规划的怒江水电开发[8]，以及2018年云南红河干流水电开发与绿孔雀栖息地保护诉讼事件等，都是河流开发与自然生态保护相冲突的重要案例。可见，中国目前片面强调河流的经济与实用价值，忽视其自然生态与风景价值，现有自然保护地体系对河流自然与风景价值尚未形成系统保护机制。本文通过中美比较，分析中国河流保护管理体系的现状与问题，具体围绕2处中国西部河流案例，提出建立具有中国特色的自然风景河流保护体系的初步建议。

1 美国《野生与风景河流法》概述

美国《野生与风景河流法》(以下简称《风景河流法》)于1968年10月2日 由 美国总统委员会及户外游憩资源评估委员会(Outdoor Recreation Resources Review Commission，ORRRC)共同签署通过。其主要目的是保障河流的自然流淌状态，维持河流的突出非凡价值(outstandingly remarkable values，ORVs)，避免河流受到发展造成的破坏，因而对新建水利工程具有直接否决权，并强调对河流、岸线及滨水区游憩价值的保护，在法案颁布之初有8条河流纳入保护名录(图1)。截至2018年，美国40个州和波多黎各联邦共有长达12734英里(约20493km)的209条河流入选野生与风景河流保护系统(以下简称“风景河流系统”)，总长略大于全国河流的0.25%[9]。美国《风景河流法》及由此建立的风景河流系统，保护了国家最优质江河资源的自然流淌属性与其所衍生出的生物多样性、风景和游憩等价值，并以法律手段完善了水资源保护与开发利用的准则，通过河流分类管理对开发建设提出限制条件，使风景河流保护体系与国家野生动物保护区体系、国家公园体系等并行，提升与丰富了美国保护地体系的广度[10]。

1.1 河流列入法案的程序[11]

1.1.1 成为候选河流(NRI)

一条河流须经过美国内政部或农业部评估才能入选“全国河流名录”(Nationwide River Inventory，NRI)。进入名录的河流须达到《风景河流法》对于河流及河段资格的最低要求，即河流具备自然流淌状态并拥有相应资源价值。《风景河流法》规定了2种启动评估的途径：1)国会授权研究(Congressionally Authorized Studies)，是应河流利益相关者(如当地居民、河流保护组织等)要求发起，通常发生在河流价值受到工程建设威胁时，内政部会委派一家联邦土地管理机构开展河流研究；2)在联邦土地管理机构定期开展规划的过程中，如发现其管辖的河流具备入选系统的潜力也可发起研究(Agency-Identified Studies)。

1.1.2 价值识别研究(ORVs Identification)

图1 1968年最初入选的8条河流(引自https：//www.rivers.gov/rivers/)

对于候选河流须做进一步价值识别研究。其中资格(eligibility)评估衡量候选河流是否自然流淌并是否拥有一项或多项突出的非凡价值，包括风景、游憩机会或潜力、地质、鱼类、野生动物、史前、历史及其他(如水文、古生物或植物等方面)。该评估需列举河流的所有特别价值，比较其在国家或州、地理区、生态区或其他范围内是否足够独特、稀有与具有代表性。价值的选择必须与河流紧密相关，满足位于河道或1/4英里(约402.34m)的两侧河岸上、对于河流的生态系统具有实质性贡献，以及其位置与存在归功于河流的存在这3个条件。突出非凡价值可概括为河流及河段自然风貌、动植物多样性、历史文化性以及游憩性4个方面。如果符合，则将进一步分析候选河流的现状开发程度，包括水资源开发项目、岸线开发、可达性与水质。

1.1.3 适宜性评价(suitability evaluation)

候选河流是否应该被纳入国家风景河流系统，需回答以下问题：1)候选河流的自然流淌特征、水质及突出非凡价值是否应该被保护，或需要保障其一项或多项其他重要用途；2)候选河流的上述价值通过被命名为风景河流，是否是最佳的保护方式？需评估该命名的益处与影响，并需对替代性保护措施进行考虑；3)是否有对河流进行保护的非联邦机构，并承诺对实施保护管理负有一定责任。

1.2 列入法案后的河流保护与管理

河流被纳入风景河流系统之后，通过河流总体管理规划(Comprehensive River Management Plan)及最需科学研究(Best Available Science)来保护其美学、风景、历史、考古和科学特征，并根据ORVs，将候选河流归为野生型(wild)、风景型(scenic)与游憩型(recreational)3类中的1类或多类，并规定不同的保护程度与方式(表1)。同时，法案对于入选河流及沿线土地管理权属问题、水利工程的限制以及各州政府的共同参与等都做出了明确的规定，因此能更好地明确风景河流保护的侧重点，平衡保护与发展之间可能产生的复杂矛盾。

2 中国河流保护、管理立法与研究现状

2.1 河流面临多重挑战，保护管理立法还不完善

河流的开发与利用是国家经济社会发展和民生改善的重要保障，但河流保护也是生态文明的核心组成部分。中国的河流保护管理正处于水资源利用、水电开发等多种需求并存的局面。早在2004年，国务院批示对颇具争议的怒江中下游流域水电开发规划暂时搁置，就是在保护与开发之间权衡的结果。2016年，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上指出要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，“共抓大保护，不搞大开发”，走生态优先绿色发展的道路。这为协调河流保护与开发矛盾带来了新契机。

中国目前涉及河流的法律和法规，主要是对河流功能性开发实施规范管理，对河流自然生态、文化与风景价值保护涉及较少。同时中国自然保护地体系中多个类型都与河流相关，不同部门也出台了一系列涉河的保护管理法规，如《风景名胜区分类标准》中的“江河类”、《自然保护区类型与级别划分原则》中的“内陆湿地和水域生态系统类型”，以及农业部颁布的“水产种质资源保护区”和水利部颁布的水利风景区分类中的“自然河湖型” 等。但上述保护地类别与相应管理法规对河流的开发利用程度以及保护目标的界定不够清晰，尤其对河流生态过程及自然风景价值的识别不够深入，各自之间也缺乏协调和整合。

表1 风景河流分类标准

2.2 河流自然与风景价值研究相对不足

针对河流生态保护与修复的相关研究可见于生态学、地理学、水文学及生态水利工程学等领域[12-15]。风景园林学领域已有大量关于河流景观规划设计的研究，其中近自然化河流研究受到较多关注[16-19]。近年来，围绕河流保护与工程建设冲突的研究也日渐增多，如刘海龙等针对怒江峡谷通过提出一系列景观测度参数并利用GIS进行模拟以评估水电建设对峡谷整体和局部景观的影响，并得到各坝址建库的适宜性评价结果[20]。另外也有研究借鉴美国《风景河流法》的视角来分析中国河流保护对策。如程励等通过分析水利、生态、政府及经济等不同相关方对中国西部流域开发模式的争论，指出中国在河流风景价值视角方面研究的不足，并从促进公众参与、加强流域总体规划、构建具有中国特色的风景河流保护体系及统一的国家公园管理体系等方面提出具体建议[21]；刘海龙等全文翻译了美国《风景河流法》，并对该保护体系进行了研究，强调国家层面决策、立法的重要性，以及中国在风景河流协调保护方面的一些特殊性[10]；李登黎根据美国《风景河流法》分析了风景河流的概念与价值，并以此为基础对西南风景河流开发保护中的博弈主体(中央政府、当地居民和环保NGO)进行了分析，初步建立了博弈模型，得出纳什均衡，为政府处理与当地居民和环保NGO之间的矛盾、合理进行河流开发与保护提供了建议[22]；曹越等开展了系统性的中国荒野研究，揭示了中国荒野景观的空间分布，开创性地提出建立中国荒野保护地的识别方法、制图研究等倡议，提出野生河流是未来中国荒野研究中的重要课题[23]；李鹏等通过分析中国国家公园及保护地体系与河流保护的关系，提出国家河流的概念，并完成了相关案例研究[24-25]。

3 中国西部自然风景河流保护

3.1 中国西部河流保护的重要性

3.1.1 中国重要河流及部分国际河流发源地

中国地势整体西高东低，形成3级阶梯。西部地区处于第一二阶梯。中国多条著名大江大河，如长江、黄河、澜沧江、怒江和雅鲁藏布江均发源于西部地区，其中部分河流在中国发源之后流入其他国家，成为重要的国际河流。因此中国西部对中国及周边国家而言均是重要水源地，其河流保护是区域水资源安全战略的重要内容。

3.1.2 中国最具荒野特征的河流分布区

中国的荒野度指数(Wilderness Quality Index，WQI)显示，中国荒野质量从西至东呈现明显递减态势。高质量荒野以中国西部青藏高原和塔里木盆地为主要分布区[23]，因此西部河流大部分保持着较高的荒野价值与原始风貌。同时西部地区分布着在我国乃至世界上都极为重要的生物多样性热点区域，西部河流与这里的生态系统保护关系密切。

3.1.3 自然性与文化性水乳交融

中国西部是多元文化的孕育之地，是少数民族最集中的地区，如青藏高原生活着藏、汉、羌、回、土、撒拉、蒙古、门巴、珞巴等多个民族，发展出独特的宗教和民俗文化，尤其对神山圣湖的崇拜体现着青藏高原独特的文化属性。因此，西部河流的自然价值与文化价值水乳交融，蕴含着人与自然共生的生态智慧。

3.2 西部自然风景河流案例

3.2.1 秦巴山脉河流

秦巴山脉(图2)是长江、黄河分水岭，具有突出的生态价值，被誉为生物基因库、中央水库和生态绿肺。秦巴地区水资源的战略意义十分突出，水系丰富，有86条集水面积在1000km2以上的河流，是南水北调中线的水源地。同时，秦巴山脉区位和文化价值同样突出，处在我国地理中心，位于陕甘川豫渝鄂交汇区域，是中华文明的起源地与多元文化的交融地[26]。2017年10月，笔者研究团队对秦巴山脉的陕西秦岭河流进行了实地考察，初步分析结论如下。

1)价值特征：秦巴山脉河流多发源于植被茂密的高山峡谷，地势陡峭，水流湍急，加之植被覆盖率高，河床较浅，水质优良，形成独特的“沟峪-瀑布-溪涧-河流”风景特征。因此在特殊地质地貌、植被条件下形成的秦巴山脉河流的生态、风景与游憩价值都极其突出。如金丝峡谷河流具有突出的地质景观特征，湑水河的水生珍稀动物多样性价值突出，红河谷的赤峪河具有河流与森林景观融合的特征(图3)。河流与秦巴山脉各类型自然保护地，如风景名胜区、自然保护区、地质公园和森林公园等关系密切。

2)问题识别：秦巴山脉作为重要水源地，水资源利用强度较大，造成其河流的自然流淌状态及周边自然生态系统的完整性发生明显改变。虽然部分河流位于风景名胜区、森林公园等保护地边界内，但因管理者对河流的自然生态与风景价值认识不足，导致以旅游开发、水电建设等为目的的工程建设普遍存在，造成不同程度的河道硬化乃至破坏(图4)。甚至在湑水河国家级珍稀水生动物自然保护区内也存在河道拦蓄、污染和过度修建人工游憩步道等问题。其他位于自然保护地外的河流更普遍受到小水电、流域调水、公路建设等的干扰破坏。总体而言，秦巴山脉河流的自然生态价值与风景价值普遍未受到重视，保护力度参差不齐，部分自然景观风貌已严重受损。

针对秦巴山脉河流潜在的自然与风景价值，还有待更广泛、全面的实地调研和系统、准确的河流价值评估，以选择出在自然生态和风景价值方面仍具完整性的河流或河段，以便尽快制定抢救性保护或生态修复对策。这将在一定程度上对中西部地区的河流保护与修复起到示范作用。

3.2.2 三江源国家公园河流

三江源国家公园(图5)位于我国青藏高原的青海省南部，是长江、黄河、澜沧江发源地，也是世界上海拔最高、面积最大的冰川雪山分布集中区域，被誉为“中华水塔”。三江源河流大多发源于雪山冰川，形成独特的“冰川-雪山-湿地-河流-峡谷”高原风景特征。其保护目标包括水源地及自然风景资源、生物多样性、生态系统与藏文化等。因此该区域既是水资源富集区，也是自然文化遗产和风景资源富集区。2018年7月，研究团队对三江源玉树州杂多县萨乎腾镇至囊谦县觉拉乡的122km澜沧江昂赛峡谷河段进行了实地考察，初步分析结论如下。

图2 秦巴山脉区位及河流流域示意

图3 红河谷森林公园中的赤峪河

图4 秦岭河流过度游憩开发导致的自然景观干扰与地质灾害威胁 (4-1 河道过度人工化与硬质化；4-2 拦坝蓄水造湖；4-3 观景平台侵占自然驳岸)

1)价值特征：澜沧江昂赛峡谷江段具有极高的生物、地质、水文、风景和游憩等价值。该段未有大型水利工程及河道拦蓄建设，水岸线保持较高的自然状态，尤其是自然荒野景观与崇尚守护神山圣湖的藏族文化景观和谐相融，极具特色。同时现代人工交通还未大规模进入，体现出具有世界级品质的“野生型”河流价值特征(图6)。

2)问题识别：三江源区域河流整体面临的问题包括气候变暖导致冰川、雪山融化萎缩，影响高原河流、湖泊、湿地等的水源补给，以及水源涵养、水量调节功能的降低。目前在澜沧江昂赛峡谷江段，为改善当地发展条件而兴建了一系列基础设施，包括道路、桥梁、居住点和供电线路等，但这些建设对河流与山脉自然景观的潜在改变不容忽视。虽然部分河段(杂多县内的78km)被纳入三江源国家公园核心区，但根据现状及规划的基础设施与土地利用情况，将来可被划分为野生型河流的河段将日益减少。同时位于国家公园界外的部分下游河段的自然与风景价值并不低于(甚至更高于)界内河段，但这些遗留的野生型河段也有可能近期被各类建设所破坏(图7)。

研究团队在与“漂流中国”(Last Descents River Expeditions)团队一同考察澜沧江昂赛峡谷河段的过程中，了解到该团队是按美国《风景河流法》的定义来选择漂流河段的。但在其十多年对中国西部河流的观察记录中发现，西部可以提供这种游憩体验的河流因为水利工程的急速发展已显著减少。就昂赛峡谷河段而言，2010年该团队第一次在该河段漂流时，约48%的河段按《风景河流法》可以划分为野生型河流，41%可划分为风景型河流，其余的11%认为是游憩型河流。2013年这里开始建设道路、通讯发射塔、输电线及其他基础设施。2017年，大约只有8%的河段仍符合野生型河流的标准，80%以上的河段只可划为风景型或游憩型河流。根据“漂流中国”的长期漂流经验，在中国实际有很少的河流拥有这样的突出非凡价值(ORVs)，而且很少的河段可以符合野生河流标准，仅有的河段又集中在中国西部。所以在三江源乃至西部更多地区，针对这些类型的河流及河段应尽早建立风景河流保护系统，实施严格甚至抢救性的保护。

4 结论与讨论

美国《风景河流法》及风景河流保护系统对中国类似工作具有一定借鉴性。但鉴于中国目前还未建立风景河流相关保护法律和制度，需要首先探讨中美河流保护管理的差异性，其次再对中国自然风景河流保护提出建议。

4.1 中美河流保护管理的差异性

1)发展阶段。国际上河流管理大致可分为若干阶段性目标，包括：(1)防洪减灾；(2)水资源开发；(3)水环境治理；(4)水生态修复、河流自然化等。这些目标在现实中也常并存，但在某些阶段却存在冲突。美国《风景河流法》及风景河流系统是河流管理成熟阶段的标志，是随着国家经济发展、国民收入与环境保护意识的提高而逐步形成的，并非短期一蹴而就。照此历程，中国河流管理尚处于防洪、水资源开发、水环境治理等多个目标的叠加期，仍有许多需要协调的矛盾，对水生态修复、河流自然化等目标虽也有考虑，但尚未进入实质性实践阶段。

图5 三江源国家公园区位及水文景观资源分布示意

图6 澜沧江源沿河道范围内的突出非凡价值(6-1 生物多样性价值；6-2 地质价值；6-3 文化价值)

图7 位于囊谦县觉拉乡与杂多乡交界处的澜沧江河段(虽然在现有国家公园规划边界外，但根据WSRA标准可划分为野生型河流)

2)人地关系。美国及类似的新大陆国家总体地广人稀，保留了相对较多接近原生态的荒野土地及野生状态的河流。但中国河流开发历史悠久，长期以来“善治国者，必重水利”的思想使得对河流的治理和开发占据主流。胡焕庸线以东地区人口众多，绝大多数河流都经过了工程化改造，自然风景河流早已难觅。相对而言，只有中国西部仍保留着弥足珍贵的“野生型河流”。

3)管理体制。美国河流被纳入保护体系的2种途径，即自上而下的国会授权，以及自下而上的部门和基层管理者与保护者的努力，均对环境保护立法和社会参与有较高要求，这些在中国目前还尚未成熟。但中国政府对河流生态环境保护的愈加重视，及“河长制”的推行等均有潜力发挥更大的作用。当然在此积极因素背后仍有大量利益博弈、体制机制建设等问题需要解决。

4)文化审美。美国、加拿大等国家公众对户外运动的热爱及荒野审美赋予自然河流更多的游憩价值，也成为其保护风景河流的直接动力。中国传统“天人合一”的自然观和审美与追求没有人为痕迹的西方荒野审美存在差异。中国自然风景河流的价值识别及分类保护，也有必要基于中国自然山水审美，融入国际荒野保护理念，发展建立尊重河流自然过程的现代河流游憩运动方式。

4.2 对中国自然风景河流保护的初步建议

4.2.1 转变价值观，识别河流自然与风景价值

应从单纯依靠人力束缚河流的治河观和仅重视河流经济实用价值的认知体系，转向对河流自然流淌性及其生态系统服务的保护。因此有必要完善科学的河流综合价值评价体系，需转变公众及专业人士对河流开发的认识，建立符合中国实际的河流自然与风景价值识别和评估体系。

4.2.2 开展中国河流系统评估，完善河流分类

针对中国丰富的河流资源，有必要整合河流所在区域的气候、地质、水文、生物、风景、历史文化、人口、城镇和交通等基础数据，基于已有河流分类[14-15]，评估河流综合价值和人类利用强度，补充完善基于自然与风景价值的河流分类。初步考虑分为自然型、风景型、游憩型和历史文化型，具体分类研究还有待深入。这里并未完全采用美国野生河流的定义，而是基于中国人地关系特征以及河流的自然与文化复合性。

4.2.3 划分自然风景河流空间结构，指导河流保护、修复与管理

基于河流分类，评估河流本身及其周边环境的改变程度，以流域(汇水单元)为划分依据，进行自然风景河流空间结构识别。包括从水文、生物、审美等因子出发划定自然风景河流保护边界，落实为蓝线、绿线等立法管理边界；针对整体河流或部分河段，根据重要级别划分保护范围层次；落实河流廊道、流域及需重点关注的周围山体、植被与生境完整性的保护、修复和管理策略，构建河流综合价值的保护途径。

4.2.4 在现有环评机制基础上，建立河流工程建设适宜性评估与协调机制

针对河流或河段，建立与河流相关工程建设的适宜性评估与协调机制。对流经重要生态功能区的自然生态与风景价值极高的河流，如三江源、三江并流、秦巴山脉等区域，应立法对河流实施严格保护，作为主体功能区中的禁止开发区。对具有较高自然风景价值但已受到一定干扰或改造的河流，应开展保护与修复策略，从河流水量、水质、交通和岸线等方面防止进一步人工化趋势，避免简单粗放和缺乏地域特色的建设方式，同时评估水利工程对河流的影响程度，避免河流的自然生态功能和风景价值被进一步破坏。

4.2.5 构建河流保护地，完善立法、管理机制与科学研究保障体系

鉴于自然风景河流有可能与国家公园、自然保护区、风景名胜区、地质公园和森林公园等其他类型保护地、生态功能区存在重叠和关联，有必要整合现有各类保护地内涉及河流的类型，建立中国自然风景河流保护地体系，成为中国国家公园与自然保护地体系的一部分，并对位于保护地外但价值极高的河段也予以保护，维护河流线性系统的连续性与完整性。应将对河流自然与风景价值的保护内容纳入“河长制”工作职责之中，基于此推动相应立法、管理机制与科学研究保障体系的完善。