“把权力关进制度牢笼”的历史渊源——明代言官军事监控逾权之鉴

“权力，也许是人类历史上仅次于性爱的起源最早的社会现象。”[1]在霍布斯、洛克等古典思想家看来，对权力的追逐是人类从自然状态进入公民政治社会的推动力。国家及其政治权力的出现，使人类可以过上更富足、更完善的生活。然而，在促进人类走向幸福的同时，权力也蕴含巨大的危险性和破坏性。不受监督或监督不足的权力，都有可能异化而遭到滥用，从而背离最初授权的目的。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央着眼全面从严治党，提高党的执政能力和领导水平，做出一系列健全党和国家监督体系的战略部署。习近平总书记对于权力明确指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。[2]权力必须得到制度的约束方能发挥其应有的功效，而不致“越位”。

监督体系的健全离不开监察制度的完善，监察制度的变更则不仅有其现实的需要，更有历史的经验支撑。习近平总书记曾说过：“设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实的有机统一。”[3]作为一个拥有五千余年悠久历史的文明古国，我们往往能从历史中得到对当今问题的一些启发。如何监督权力、遏制腐败，是中国社会自古就面临的一个重大问题。与西方相比，中国的权力监督有着更为复杂的局面。自秦统一中国至清王朝灭亡，两千余年的专制统治和官僚主义笼罩在中国大地上。古代社会中的“人治”和“官本位”使得中国古代公权力经常泛化滥用，为了监督官员的行为，古代出现了诸多形式的监察制度。统治者们希冀以监察的方式保证官僚集团的忠诚和王朝的稳固，迨至封建王朝覆灭，监察制度却未消失，“且师其法意……与世界宪法之中别具一格，是其法制美意，固不以政体变革而失其光辉，自有其可行诸久远之价值存焉。”[4]3

谈论历史中的诸多监察制度，明代的言官监察制不得不提，它对于后世乃至当今的监察制度都影响深远。以我党如今实行的巡视监督制而言，其中就有明代明代巡按御史监察的身影在内。虽然“我们的巡视不是八府巡按，但必须有权威性，成为国之利器、党之利器。”[5]却无可否认如今的监察制度与明代言官监察制度有着不可分割的联系。因而选取言官监察制度，探讨其在明代政治发展中的作用及影响，观照其在传统社会末期的历史命运，从而获悉监察制度的发展规律和经验教训，对当今坚持和完善党和国家监督体系无疑是具有相当意义。

一、文中言官的定义

言官是明代官僚集团中以司职监察为主的一个群体，同时作为文官集团中的精英群体，他们是明代社会中一股极为重要的政治力量，在明代国家政治生活中有着突出的地位，有学者甚至断言“明代乃以监察官员治天下者”。[3]5明代言官的权力十分广泛，在政治、经济、文化、军事等各方面都能看到言官行使权力的活跃身影。言官权力的无限制膨胀泛滥最终导致明末言官之间的剧烈党争，党争终成明亡重因之一。历史上罕见一个王朝的监察官员群体能够对王朝造成如此深刻的影响，因而选取明代言官这个士大夫官僚阶层中的特殊群体，来探讨对监察权力制度性约束的必要性，观照监察权力制度化发展在当今社会的发展前景，学术价值不言而喻。

关于言官的定义，当今学界有不同的看法。本文采用李德福、蔡明伦先生的相关定义观点。言官在中国古代社会是一个司职监察的官僚群体，在唐、宋以前，执行对政治监督的有给事中和御史两个系统。

明代以前，行使言谏之职的多为谏议大夫和给事中。宋代始开台谏合一之端，御史也兼有言责。到了明代“御史为朝廷耳目，而给事中典章奏，得争是非于廷陛间，皆号称言路”，[6]二者的具体职权虽有区别，但交叉重叠之处很多，均以言论为其职责。加之明朝在前代的基础上，台谏合一的趋势日益明显，因而在实际运作中往往将上述二者相提并论。因此，明代言官实际是给事中和御史的合称，其组织机构为六科和都察院，具体组成人员包括都给事中、左、右给事中、给事中；都御史、副都御史、佥都御史、十三道监察御史。明代在前朝历代的基础上，进一步完备了监察体制，明代监察官的人数居历史之最。[7]由朝廷派遣地方的总督、巡抚等官，往往加有都御史、副都御史、佥都御史等宪衔，隶属于都察院系统，因此这些督抚也属于言官。[8]

二、言官军事监控职权前期的逾权及意义

明代在前朝各代的基础上，进一步完善和发展了监察制度，不仅体现在言官人数之众冠绝历代，而且权力之大亦是空前绝后。

明帝国初创之际，具有监察职权的御史台就已成立。朱元璋对之报有很高的期望——“国家新立，惟三大府总天下之政。……御史台纠察百司，朝廷纪纲尽系于此。”[9]386然而在明初“国朝建置之初，一切右武，如五军都督，官高六部尚书一阶。在外都司卫所，比布政司、府州官亦然。……故国初委任权力，重在武臣，事无不济”的权力分配格局下，[10]文官集团地位低下，监察机构难以发挥作用。此时受皇帝信任，真正起到监察作用的多是锦衣卫这样的特务机构和宗室亲王这样的皇室贵族，诸如明初四大案和九边塞王的设立等事例足以证明。

直至仁宗洪熙以后，明王朝进入所谓承平时期，对内外大规模的军事活动已基本停止。朱家王朝的统治方针也由奖励“武功”向推崇“文治”转变，其所依赖的政治基础开始迅速向官僚士大夫集团倾斜。仁宣两朝，文臣的政治地位扶摇直上，其最突出的标志便是内阁制度的形成以及“三杨秉政”局面的出现，在“这一时期，文官掌握的政治权力已远在武将之上”。[11]加之在仁宣之际，明廷经过对监察队伍的整顿，得到了一批素质过硬的监察官员队伍。由此，文臣监察机构逐渐在明王朝监察事务中占据主导地位。当文臣监察机构随着文臣势力的水涨船高而职权愈广之际，言官们扩展的职权带给明王朝的影响亦愈发重大，以言官逾权最显著的军事监控职权为例。

在明代初洪武、永乐两朝后，明军卫所军制世袭与自给等制度根源性缺陷逐渐暴露，“仁宣盛世”营造的安逸环境使明军武将集团腐化，底层军士大批逃亡、明军战力急剧下滑。加之此际明帝国周边环境恶化，明军在内外战事中败多胜少，种种情形迫使帝国统治者进行军政体制改革。言官群体于宣宗之际突破明朝祖制《宪纲事类》对言官军事监控职能的局限，涉入军队进行军事监控正应此需。言官群体突破制度的约束，更加深入的参与军队事务，取得了相当显眼的成效。

首先是表现在对有关军务活动不法行为的制止上。上到勋臣、大都督，下到军队基层军将，只要违律皆遭惩处。正统二年（1437） 六月，右佥都御史罗亨信奏陕西镇番卫指挥同知许兴守备不严，致虏寇入境剽掠，请求严惩，因之“谪陕西镇番卫指挥同知许兴戍肃州”；[12]卷三十一615正统二年 （1437） 七月，监察御史于奎等劾奏平虏将军右都督蒋贵出境剿杀虏寇，却因少带粮草导致军队乏粮而失陷哨卒，结果皇帝下令“纪其罪缄，劾章付尚书王骥示之”；[12]卷三十二635正统五年（1440） 三月，镇守陕西副都御史陈镒上奏揭露会川伯赵安纵其亲戚家人为盗，又以自身威势逼迫麾下捕盗官放任其家人为盗事迹的恶劣事迹，恳请严惩。最终在都察院言官们的努力下，皇帝下令对赵安的包庇行为进行查处，对违法人员进行逮捕。[12]卷六十五1241-1242

其次对军务活动的区画帮助军队进行整改。言官军事监控职权的逾权在此处表现的最为突出。根据《明史·职官二》 可知，言官对军队形式的监察方式有：“巡按、清军、巡漕、巡关、儹运、印马、屯田，师行则监军记功，各以其事专监察”。[13]由此可知明代言官对军队的监察其实仅涉及监察方面，对于管控军队方面本无制度上的依据。但是历史事实已经告诉我们“制度是死的，人事是活的，死的制度绝不能配合上活的人事”。[14]观乎明中后期言官在军队事务的所做作为，其已经严重突破了这一制度的约束。

正统元年，右佥都御史曹翼奏甘州屯田及反对弃守镇番等地事宜，其中“言祖宗恢拓疆宇，得尺则守尺，得寸则守寸，盖欲传之万世者也。今言者欲弃肃州镇番镇夷诸处，虽未蒙俞允，然此妄言之人恐言之不已未免惑乱圣聪，如有再以此言进者，乞置之法，则谗邪之口杜矣”，通过言辞激烈的劝诫，迫使朝廷拒绝弃守镇番等地的提议，保留了明帝国北方的御虏要地，为帝国边防安全作出重大贡献；[12]卷二十400正统六年，监察御史韦广丁忧服阕至京，对于家乡广西的苗瑶之乱提出建言。广西自永乐二十年（1422） 以来，宜山、思恩等地猺獞黄公檀、韦万广等伪称王侯、都督等官职进行叛乱活动，大肆焚掠，虽经顾兴祖、山云两将大举征伐，却皆未平定。听从明廷管治的依然只有部分村峒。韦广对此请求朝廷派总兵官安远侯柳溥等大集官军攻其巢穴，彻底消灭顽固分子，然后再“置长官司以抚安其余众，选土人之有智识兵力如莫贤者俾为长官从府管辖”。明廷采纳了韦广的建议，依靠以剿为主，剿抚并用的方式平定广西的乱局。[12]卷七十六1502-1503

最后是言官群体亲自领兵作战的效果。自英宗正统年间兵部尚书王骥以总督军务的名义领兵进行麓川之役获取胜利以后，文官对军务的参与兴趣也大为提高。本来“三不朽”之“立德立言立功”中的立功对于文臣们的吸引就无疑是存在的，明代对待文武官员的待遇一直是厚武薄文，所以王骥“自开国以后，文臣以武功封伯始于靖远”[15]的军功封伯对文臣官员来说是一个极强的刺激，由是开启了明军文臣领兵的时代，而对军务接触最多的兵部尚书与言官群体则成为主要的领兵人选。

然而言官参与到军队实际统帅的时间远早于王骥领兵之时，宣德十年（1435） 正月在少傅兵部尚书兼华盖殿大学士杨士奇的主导下，登基的英宗采取了其派出文武镇守官镇守要地的建议，经过廷议后副都御史贾谅、监察御史王翱得以出镇一方，其职责包括“操练军马，遇有贼寇生发随即调军剿捕”这一明确的统军权力。虽还有“其余非奉朝廷敕旨明文一军一夫不得擅役，一毫不许擅科，违者具实以闻必罪不宥”的诸多限制，但是对言官而言，其划时代的意义在于言官们从明文上突破了《宪纲事类》这一明代言官“祖制”的制度约束，从而得以更加从容的深入的参与军事活动，开启了言官统军作战的先河；[12]卷三十一611而在正统七年（1442） 十一月，英宗皇帝因辽东边备废弛胡虏数入为寇而任命都察院右佥都御史王翱往辽东提督军务，且数次下敕不断提高其军务统辖权利，最终在正统九年（1444） 七月的敕书中“朝廷以尔廉公有为谙练兵务，特简拔委任，一应军务悉听尔便宜处置”。[12]卷一百一十八 2385-2388

言官军事监控逾权的前期，不仅在英宗、代宗时期挽救明王朝于将倾，帮助明王朝摆脱了土木堡之变的亡国危机。同时在明中期整顿明军军备，提升明军战力，改善明军军政状况上都表现出了相当积极的作用。然而截至明朝灭亡，明廷都未能针对言官军事监控职能的发展出台相应的管理制度。缺乏相应制度的约束，言官军事监控职权的扩展紧靠言官的“初心”来掌控，难免导致后期职权滥觞的局面出现。

三、言官军事监控职权后期的滥觞及影响

正所谓世间之物有利有弊，言官军事监控职能的变化亦是一把“双刃剑”。言官军事监控职权的扩展在前期尚能表现出利多于弊的良好态势，然而时日一久，言官军事监控职权缺少制度约束的弊端就愈发明显。概言之即是言官军事监控职权的扩展缺少制度条文的命令约束，由此引发的权力滥觞，主要表现在以管军言官为代表的言官群体对武职官员的“压制”、争权导致军务混乱以及自身以权谋私等方面。

明朝奉行的“以文制武”政策真正得以实现要追溯到“土木之变”，在土木之变中立下不世之功的于谦文臣集团成功地将军权由武将勋贵手中夺取，由是开启了文臣统帅、武将征伐的军事局面，并一直保持到明王朝灭亡。明中后期的督抚制将明廷以文臣统帅武将，压制武将集团的意图表现得清清楚楚。在此让我们以最可靠的一手史料《明实录》为证，用一个个真实记载的案例来看待言官军事监控逾权的危害。

首先是对武职官员的“压制”。景泰二年（1451）八月，右军都督府右都督田礼向皇帝反应都御史王来对自己进行打压。田礼自陈其攻破贵州苖人叛军，解决了平越、都匀等卫的被围之困的功勋。随后阐述王来因田礼本人对待其“素不趋承，窃怀忿恨，奏臣昬愦事无指实，臣年虽六十一精力尚健，原无盲聋等疾，乞将臣听调杀贼以图报国”的污蔑。身为五军都督府之最高军官，其职位品阶高于身为都御史的王来，但是王来竟能实现对田礼“光明正大”的打压，这表明了此时包括言官群体在内的文官集团对武将集团已形成政治上绝对性的优势，而言官群体在军事上也明白体现了对武将的打压。即使是最高武将田礼的举报，景帝对王来亦未作出任何处罚，仅仅“命礼操练听调”，满足了田礼听调杀贼的要求，却未对这一事件真相进行查纠，偏袒言官或文臣之心表露无遗。[11]卷二百零七4463-4464天顺七年（1463） 五月，监察御史杨琎巡按辽东之后被锦衣卫曝光其在辽东巡按之时曾出现擅挞军职的恶劣情况，对此情况经过调查清楚后，英宗作出“命枷于都察院门前”的处罚。[12]卷三百五十二7064言官军事监控职能扩展深化后，言官对军队武职所拥有的权力优势十分显著，加之缺少相关制度条文的约束，因而他们可以任意压制军职，而且随着时日的增长这种现象更加多见。

其次，言官军事监控职能的改变导致其对军务实现了更深程度的干预，但是也产生了军务决策令出多门而致军务混乱的情形。正统二年（1437） 四月，巡抚大同宣府右佥都御史李仪奏反对方政领兵巡哨边境。此事本是明廷通过决议已准备实行的军事活动，方政等将领已经率领兵马整装待发，此时李仪却上奏反对。大军已经集结完毕，箭在弦上不得不发，此时如果取消出征命令，对朝廷威严与将领威信都是极大的打击，极有可能造成极为严重的后果。所幸英宗皇帝站在了支持方政的一方，“上曰：仪所言是，然政历练老成必自有处置”，妥善处理了这一可能导致军务混乱的事件。[12]卷二十六524正统时期言官们获得了一定的军事决策权，可以在史料中看到许多言官进行军务区画的事例。然而因为正是权力行使的初期，言官们对军务的区画多是十分谨慎，且大多出于公心，但是言官毕竟不是军伍出身，所以进行军务区画难以避免错误的出现，上文所举即是明证。随着言官对军务活动参与程度越来越深，外行指导内行导致军务混乱的情形也会愈演愈烈。明朝中后期，最为著名的萨尔浒之败，正是文武不和，外行指导内行导致的军事惨败，这次惨败直接为后来为明王朝的覆灭点燃了导火线。据此可知言官军事监控职能在后期的危害。

最后，言官军事权力的扩大导致出现部分言官以权谋私的现象。正统元年（1436） 八月，英宗皇帝责问甘肃整饬兵备右佥都御史曹翼等人关于军功升赏的问题。此事起源于英宗之前对曹翼等人的一道命令，让他们审勘甘肃官军杀贼功绩，对有功人员“即加升赏”。但是这次的事情曹翼等人并未顺利完成，英宗皇帝从其他渠道得知曹翼等人在确定有功人员的过程中“因挟私憾故缓其事”导致“人皆忿怨，是违古人赏不踰时之意”。因此要求曹翼等人重新勘定“即将有功者依例升赏”，从而振奋军队士气使其更加效力剿贼。[12]卷二十一404这一事例告诉我们言官群体在掌握军事权力后，有些言官出于自己的私心或喜恶而对军队事务做出主观性的决断，而这些决断有的则导致最后结果出现所谓“挟私报复”的局面；正统十二年（1447）二月，陕西绥德卫卫事指挥刘让举报镇守右佥都御史马恭受赃娶妾等不法事迹，刑科给事中鲍辉等钦奉谕旨会同陕西都布按三司进行调查，最终查证马恭先令其外甥刘祥前往定州娶平民秦兴女儿，随后再送至榆林庄给予马恭为妾，但是没过多长时间又将其人遣回其家，足以证明刘让所奏是实。英宗皇帝对此事进行了判决“恭居风宪何以纳妾于镇守处法本难容，第即遣回，亦无赃私重情，姑宥之再犯不宥。”[12]卷一百五十2951-2952其中“纳妾于镇守处法本难容”即暗示马恭利用职权在辖地威逼秦兴嫁女之意。此事反映了言官利用职权之便行不法之事的事实。

《明实录》中有关言官利用职权谋其私利的记载数不胜数，在此仅以言官军事监控职权逾权最初的几个案例来展现缺少制度约束的权力，仅仅想要依靠官员群体自身的意志和初心来保证公权力的规范无疑是空中楼阁。

四、言官军事监控职权的启示

中国的监察制度源远流长，上起秦汉，下到民国，延绵两千余年而未间断。在当代，中国共产党在开展反腐败斗争中，形成了以纪检监察为核心的中国式权力监督机制。这些都为当下的监察体制改革提供了历史资源和现实经验。“设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。”[3]正在开展的监察制度改革及其法治化转型，既要立足当下放眼未来，同时也要关照过去，重视发掘本土资源。

通过对明代言官军事监控职权的研究，我们可以看到，通过中央集权，明廷建立了权力集中、垂直统管的言官军事监察体制。这样的体制保证了有明三百余年地方实力派都没有出现割据的情况，有效保证了大明王朝的统治。这对我们当今建设监察制度有良好的启示，即建立集中统一、权威高效的国家监察制度，不仅是解决反腐权力过于分散的必然要求，实现党的监督和国家监督相协调的客观需要，同时也是推进全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

另一方面我们也要看到，言官军事监控职权在后期由于没有与之相适应明确制度约束，导致言官权力过大，言官权力滥觞从而导致明中后期武将地位地下，军队战力低下等弊端的出现。言官权力的无约束膨胀更是导致明亡的重因之一，这一切与明王朝的统治者们有直接的关系。朱元璋在明朝开国伊始，为帝国的万世根基就费尽心思立下了诸多祖制，并且在《皇明祖训》 中规定“一字不可改易”，等于限制了后世君王发展完善明律缺陷的出路。明代有关言官群体的根本性法典《宪纲事类》即是这样一部祖制法典，然而时移世易，明中后期的情况与明初已大不相同，言官军事监控职能已经事实上形成惯例。可是由于《皇明祖训》的限制，明朝中后期统治者们无法完善相关的制度条文，导致言官军事职权最终成为“脱缰野马”，导引明王朝走向深渊。经验教训值得我们深思，我们如今对待监察权力要扎牢制度的网笼，将权力置于明确的制度约束之下，从而使这把双刃剑能够更好地发挥其有利的一面，造福于党和国家的事业发展。

“历史是一面镜子，鉴古知今，学史明智。重视历史、研究历史、借鉴历史是中华民族五千多年文明史的一个优良传统。当代中国是历史中国的延续和发展。新时代坚持和发展中国特色社会主义，更加需要系统研究中国历史和文化，更加需要深刻把握人类发展历史规律，在对历史的深入思考中汲取智慧、走向未来。”[16]习总对历史的重视正源于我们这个伟大的国度对经验的重视。我们有理由期待徐徐拉开大幕的监察体制改革，相信通过吸收借鉴历史上相关监察制度发展变迁的经验教训，我们党可以通过优良的制度设计，一定能够实现传统治理模式向现代法治模式的华丽转型。我们期待全新登场的监察委员会能够不负人民期望，有效监督权力，捍卫法纪权威，实现官场风清气正，国家海晏河清，最终实现中华民族伟大复兴的中国梦。