筑牢城乡社区民生保障和社会安全的基础防线

党的十九届四中全会明确我国国家制度和国家治理体系具有多方面显著优势。2019年11月29日，习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时强调，充分发挥我国应急管理体系特色和优势，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。结合云南省实际，将应急管理体系优势更好转化为治理效能，要重视抓基层，提升城乡社区风险防范和综合减灾效能。一方面，云南省是灾害较为突出的省份，可谓“无灾不成年”；另一方面，云南省城乡社区总体上综合减灾防灾能力还较弱。灾害风险威胁着群众的生命财产安全，影响社会稳定，是推进脱贫攻坚工作、实施乡村振兴战略和全面建成小康社会的障碍。笔者对大理、怒江、普洱、昆明等地的国家综合减灾示范社区进行了深入调研，认为适应云南省经济社会高质量跨越式发展的新形势、新要求和满足人民群众的新期待，必须发挥好云南省“国家减灾示范社区”的“示范性”，以点带面，扩大其辐射效应，推进防灾减灾救灾体制机制改革和风险治理现代化，筑牢城乡社区民生保障和社会安全的基础防线，使基层治理体系优势切实转化为治理效能。

一、发挥城乡社区综合减灾保民生护安全促发展的基础功能

加强社区综合减灾建设，是在国家层面进行部署的重要工作。2007年，国务院办公厅开始启动全国减灾示范社区创建工作。历经十余年，社区减灾工作已成为国家综合防灾减灾体制机制改革的重要内容，社区居民防灾减灾意识和自救互救能力得到提高，人民群众的生命财产安全得到维护。但是，在历年由国家减灾委员会领导，民政部、中国地震局、中国气象局等单位共同组织评选的“全国综合减灾示范社区”名单中，云南省属于数量偏少的省份，这与云南省灾害较为突出的实际非常不符。如2015年评选出的1390个“全国综合减灾示范社区”，云南省仅有20个，占全国1.44%；2017年评选出1480个社区，云南省有23个，占全国1.55%；2018年评选出1488个社区，云南有24个，占全国1.61%，与周边省份贵州35个、广西52个、重庆27个、四川71个相比，云南省是最低的。由此可见，我省城乡社区综合减灾工作与国家标准要求还有很大差距，群众的生命财产安全和实现高质量跨越式发展的基础保障较为脆弱。因此，要站在国家治理体系和能力现代化的高度，认清云南省综合减灾社区建设对社会安全、经济发展、民族团结、群众幸福的意义，总结省内外国家综合减灾示范社区建设的做法经验，按照国家标准全面开展综合减灾社区和平安社区建设，推进云南省城乡综合减灾社区治理的现代化。

二、完善城乡综合减灾社区协同治理体系

过去，云南省的社区减灾工作主要依靠政府承担，虽然政府做了大量工作，但“唱独角戏”的模式，既让政府力不从心，也使群众和社会成为“旁观者”，没有形成系统治理的格局。对此，在推进国家治理现代化背景下，要坚持党的领导，发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，创新和优化灾害治理体系，由“单一管理”向“综合治理”转变，既统筹协调好政府职能部门之间的关系，又搭建社区群众、驻区单位、社会组织和志愿者、企业等协同治理灾害的平台，整合各类资源力量，发挥各自特色和优势，拓宽资金来源渠道，以提供风险防治的多元化支持，推进社区防灾减灾救灾工作社会化、专业化、现代化水平。具体说，一是部门间协同联动机制。加强应急、公安、消防、医疗卫生、民政等部门的沟通协调，建立健全与专业救援队伍的联动，将他们的资源优势与社区实践优势有机融合，共同提升社区减灾能力。二是协同防灾机制。发挥好基层党组织领导核心作用，通过社区“大党委”，整合辖区居民、学校、医院、企业、“两新”组织等力量，完善社区灾害应急预案，建立完善应急避难场所，配备必要的应急物资和逃生设备，举办消防、地震救援等演练。弘扬减灾文化，共同开展多样性的寓教于乐活动，普及灾害应急法律法规、减灾知识，提高居民减灾意识和自救互救能力。继续实施好云南省为社区居民发放防灾应急小册子、发放小应急包、组织开展防灾应急小演习等“三小工程”。三是协同应急机制。畅通社区信息收集和上报渠道，第一时间了解掌握灾情，及时向群众和有关部门报告初步情况。建立健全救灾物资紧急调拨、应急采购和运输机制。协同治理单位协助社区做好灾害紧急救援和群众转移安置等工作，当好灾害预警、救助、服务的主力军。

三、统筹基层社会治理与城乡社区综合减灾工作

目前，云南省部分社区立足系统治理、综合治理、源头治理、依法治理，将社区减灾与社区治理相结合，互促互进取得明显成效。如被评为2018年全国综合减灾示范社区的大理市大理镇五华社区、下关镇榆华社区等，已形成较为有效的经验做法。因此，要把社区综合减灾创建作为城乡基层治理的重要工作，统一规划、全面部署、动态管理。一是将社区综合减灾纳入基层社会治理中。建立社区防灾减灾领导小组和“一月一例会”“一月一排查”等工作制度，结合脱贫攻坚、乡村振兴、经济发展、平安社区建设等，把社区自然灾害、火灾、社会安全等工作融入社区“网格化”管理中安排部署、动态监控、评估考核，形成有人负责、有钱办事的工作格局，推进社区综合减灾工作规范化、制度化、常态化；二是将自治、法治、德治的治理方式运用到社区综合减灾之中。用村（居）规民约教育引导群众，提高群众的认同感、参与率，实现风险的群防群治和全覆盖无盲区。三是支持和鼓励社会力量参与社区风险防治工作。要将社区群众的积极性最大限度激发出来，发挥党员志愿者、应急救援志愿服务队伍和群众代表的作用，定期巡逻巡防，确保群众生命财产损失和对社会稳定影响因素降到最低程度。同时，政府也应创新公共安全服务供给方式，购买社会组织防灾减灾服务进社区。四是将社区综合减灾融入保障和改善社区群众民生之中。研究表明，脆弱群体的抗灾能力普遍较弱。要对老年人、儿童、孕妇、病患者和残障人员等社区脆弱人群进行重点帮扶，实行动态管理，在加大宣传力度，有效排查和化解社区住房抗震设防、消防安全隐患的同时，帮助他们解决生活困难、险房危房、就业等民生问题，筑牢社区安全稳定的基础。

四、因地制宜推进社区综合减灾的差异化治理

由于地理环境、文化传统、经济社会发展水平不一，社区综合减灾的差异性也较大。因此，在社区综合减灾治理中，要突出特色，因地制宜采取差异化措施，不搞“一刀切”。要准确评估社区风险防范重点，掌握风险点或风险区的时间空间分布、灾害风险类型强度，绘制不同时段、不同季节的灾害风险地图，列出社区潜在的自然灾害、安全生产、公共卫生、社会治安等隐患清单，制订符合社区特点的应急预案、应急疏散路线图。具体说，一是对气象和地质灾害较多的社区，要注明河道和山体滑坡地的灾害监测点，制订值班、巡查制度，在每年防汛期发放避险通知书和进行巡查；二是对火灾风险较高的社区，如游客较多的古城景区，要注重进行消防意识和能力的宣传培训，定期检查居民用电线路，做好消防器材保障等；三是对社会稳定风险较高的社区，如少数民族聚居且信教群众较多社区，要注重强化社会主义核心价值观的宣传教育，把控好意识领域形态风险防范；四是对流动人口较多的社区，要注重掌握出租房人员情况，加强对出租房屋的管理，定期检查，发现安全隐患问题及时解决。

五、充分发挥科技对城乡社区防灾减灾的支撑作用

在社会安全问题上，过去主要强调人防物防，当前我省社区面临的自然风险、社会风险呈现复杂化、多样化、隐匿性等特征，简单的人防、物防已无法实现对风险防控的全覆盖和信息传输的及时性。为此，要将人防、物防为主向人防、物防、技防“三防并举”转变，变被动救灾为主动减灾，实现智慧治理。一是充分利用先进技术进行社区风险隐患排查和灾害风险评估，完善社区灾害预警系统，及时发布当地气象、地质、火灾等灾害预警信息，提高灾害防范的科学决策水平和应急能力。二是充分发挥广播、电视、网络、手机、电子显示屏等载体的宣传作用，加大防灾减灾科学知识普及力度。三是加快科技成果在防灾减灾领域的集成转化、示范和推广应用，使其成为提升城乡社区风险管理能力的重要助推器。