高校科研经费管理“包干制”初探

章维

【摘 要】 高校科研是国家科技进步的主要“源头活水”之一，是高校经费管理的热点、难点之一，2019年国务院《政府工作报告》拉开科研经费“包干制”的序幕。科研经费包干制的目的是尊重科研规律，营造有利于创新驱动发展的高校科研环境，激发科研人员创新的热情与潜力。通过研究发现，我国高校科研经费存在管理繁琐等现实问题，难以激发科研人员的创新活力，不利于提升科研水平和培养拔尖创新型人才，提出“包干制”是相对合理可行的高校科研经费管理制度。针对我国科研经费管理的现状，设计了科研包干制的四大目标优化策略，根据《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》中办发〔2016〕50号文精神并结合实际，创新性地阐述了高校实施科研经费包干制的主要内容。由于我国科研“包干制”处于初步探索阶段，故文中所提及的有关具体实施方法有待实践的进一步检验。

【关键词】 科研经费管理; “包干制”方式; 柔性约束; 激发创新潜能; 现实选择

【中图分类号】 G647.5  【文献标识码】 A  【文章編号】 1004-5937（2019）24-0135-03

一、我国高校科研经费管理的问题探索

“大众创业、万众创新”是我国政府为应对国内经济发展进入新常态、传统经济发展动力不足等问题提出的解决方案，这就意味着科研经费管理要为构建国家创新系统、营造良好创新生态服务，这也是应对国内新的发展机遇及各种挑战的必然之举[1]。国家创新系统是由企业、高校和研究机构组成，科研经费管理以创造和传播知识、技能与新产品为目的，促进各主体之间形成相互作用的网络系统[2]。高校科研经费管理应成为国家创新体系的基础，通过科学研究保障高校为国家创新体系提供人才支持，通过知识创造、积累和传播提供知识基础[3]。

李颖等[2]认为高校成为国家创新系统中重要行为主体的保障是其拥有良好的激励机制和创新环境，与国家创新体系功能结构相匹配，直接为创新运作输送创新人才。刘启雷等[4]认为高校科研院所是基础科学研究的主阵地，其知识与研究网络构成了创新生态系统的内在核心。因此，科研经费管理应当有利于科研团队结合市场需求和国家经济发展需要，搞好科技创新、提出前沿理论、推动高科技成果转化等工作则成为高校义不容辞的责任和义务[5]。

张现红等[5]通过研究发现，我国科研经费管理行政色彩比较浓厚，各种有悖于科研规律的繁文缛节和繁琐的科研资金管理程序、制度和办法，严重束缚了科研生产力的发展。江卓[6]也指出，高校科研经费预算的刚性过强，忽视了科研活动本身具有不确定性和不可预见性，导致科研经费预算调整、结题审计过程无法顺利进行。可见，高校科研经费的应用管理刚性较强，灵活性不足。

罗丽明[7]指出，高校科研经费管理的预算编制不合理，从而导致预算与实际支出不符;经费不按要求支出，一些科研项目经费预算科目与会计核算科目口径不一致等问题。曲蕊[8]认为高校有关部门未充分重视科研课题结余经费管理，结余资金管理松散现象普遍存在，结题不结账现象时有发生。这些研究结果表明，我国高校科研经费管理缺乏完善的制度体系。

邓海锋[9]认为高校部分科研项目经费支出未经过科研单位的严格把关，存在非项目支出从项目经费中列支的情况，如部分差旅费、材料费等支出的实际发生与项目关联度不高或无关联。科研经费的管理过程，滋生一些贪污腐败的行为时有发生。可见，高校科研经费管理缺乏有效的监管机制。

佘惠敏等[10]通过研究发现，“科研经费‘包干制在很多国家已经实施多年，在我国也有很多企业实行科研经费包干制。国家自然科学基金委员会的部分项目经费就是‘包干制的模式。”高旭军[11]对西方国家的财务“包干制”进行了研究，得出结论：“财务包干制是西方国家常用的财务报销方法”。时任美国驻华大使骆家辉坐飞机经济舱的出发点，是因为美国政府按商务舱的标准以包干制确定了差旅费额度，而不是因为他的道德高尚或者为政府和纳税人省钱。

一些学者认为经费“包干制”对于科研发展有重要的推动作用。王仕涛[12]从“包资”“包管”“包产”角度阐述科研项目经费使用“包干制”，认为它有利于更好地解决科学研究的不确定性和预算要求具体化的矛盾，是推进科研经费管理创新治理变革的重要举措。李艳[13]认为，高校科研经费管理必须遵循科学研究活动的内在规律，经费管理如何与科研规律完美结合是关键。当然，科研经费管理也涉及到科研人员的投入与产出意识、经费合理使用方法。严纯华[14]提出构建一个科学、高效、诚实、节约的经费申请和支出体系，科研项目负责人要明确自身责任，遵守国家和学校的规定和要求。

以上研究成果说明我国高校的科学研究经费保障和约束体制存在管理繁琐，难以激发出科研人员的创新活力，不利于提升科研水平和培养拔尖创新型人才。

二、高校科研管理经费“包干制”的实施内容

科研项目经费是推动和保证大学学科系统的创新能力提升的杠杆，创新能力需要良好的学术生态。在双一流高校和学科建设中，科研经费管理服务水平是学科的生产力、竞争力和发展潜力发生的保障，创新能力是评价双一流高校一流学科生态系统的重要因子。[15]

（一）横向科研经费可实行包干制

2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅等部门印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（以下简称《意见》）第二条第五款规定：“自主规范管理横向经费。横向科研经费纳入单位财务管理，由项目承担单位按照合同约定或委托方要求管理使用。”

横向科研经费与纵向科研经费不同，本质上属于经济合同关系。发包方（如企业）委托承包方（如高校科研人员）签订了合同，在合同中会明确约定项目承接人应完成的任务、研究周期、项目完成标准、发包方应向承包方支付的薪酬以及支付方式等具体要求，这就确定了契约关系。横向项目的成果验收合格应用于企业，横向科研经费（扣除学校的垫付费用和管理成本后）就应该归承包方（如高校科研人员）所有，合同也就履行完成。因此，学校对横向科研经费可实行包干制。

（二）有开支标准的可实行包干制

《意见》第三条第一款规定：“改进中央高校和科研院所教学科研人员的差旅费管理。”各单位可根据教学、科研、和管理工作实际需要，研究制定差旅费管理办法，合理确定教学和科研人员乘坐住宿和交通工具等级标准，但应以精简高效、厉行节约为原则。难以取得住宿费发票（如野外作业）的，在确保真实性的前提下，在标准内据实报销城市间交通费，按标准发放伙食补助费和市内交通费补贴。

（三）弹性大的费用可实行包干制

1.会议费可实行包干制。《意见》第三条第二款规定：“完善中央高校、科研院所会议管理”。各单位因教学、科研需要举办的与高校、科研院所内涵建设有关的业务性会议，其举办会议的天数、参加人数以及会议费支出的标准和范围等，由各单位自行确定，但应以实事求是、厉行节约、精简高效为原则。因此，科研经费中的会议费可参照国家或地方规定的标准实行包干。

2.培训费可实行包干制。早在2009年10月，教育部印发的《国家建设高水平大学公派研究生項目学费资助办法（试行）》第四条规定，“‘国家建设高水平大学公派研究生项目学费的资助标准为：每名留学人员每学年最高不超过3万美元”。2017年2月，中共江苏省委组织部、江苏省教育厅、江苏省财政厅、江苏省人民政府外事办公室印发的《江苏省高校优秀中青年教师和校长境外研修计划实施办法》规定，“省财政资助境外研修人员12个月14万元人民币/人，经费主要用于支付研修人员在境外学习期间的基本生活学习费用，包括注册费、学术活动补助费、医疗保险费、书籍资料费、国际交通费等”。江苏省教育厅持续多年的“江苏政府留学奖学金”的资助额度也按照国家、地区按规定的标准一次性资助到人。科研经费中的外出培训可参照上述精神执行。

3.科研人员可实行高年薪制。进一步提高科研人员的工资薪酬待遇。2007年财政部、教育部《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》规定：“高等学校应按照财权和事权结合的原则，探索并建立与目标、任务和绩效挂钩的资源分配机制。”“财权与事权相结合”是预算原则，科研工作的财政事权是项目，科研经费的支出责任不仅应包括科研人员的工资薪酬，而且应高于教学人员和行政管理人员的薪酬，原因是科学研究工作是极其艰苦的具有探索性和创新性的复杂劳动。科研项目预算中应包含项目组成员薪酬，让预算内容更加完整，科研项目成本反映也更加完整[16]。

孟含琪等[17]认为，应大幅提升科研经费中人员经费预算和智力报酬所占比例，促进科研人员的工作干劲和创新积极性，降低科研人员钻空子的冲动。中国科学院院士许智宏认为，未来将在科研经费管理中更大落实“以人为本”的理念，真正彰显人才的智力价值。

三、科研经费包干制的目标优化策略

提升科研投入产出的效率，最大范围地激发创新能力是完善学术生态的科研管理目标。经费管理制度的改革是落实政策的关键一步。科研经费包干制，是国家科研管理工作长期乃至远期的战略部署和战略思考。科研经费包干制的实施能最大化地解放科研生产力，让大众创业、万众创新真正落到实处。

（一）目标导向策略

目标导向理论认为，人有了动机就要选择和寻找目标，目标导向行为是寻求达到目标的过程。由强烈动机而产生的行为由目标导向行为与直接满足需要的行为构成。目标导向理论强调，要进入任何一个目标行为，都必须通过目标导向行为达成[18]。美国资源委员会认为，科学研究工作是一个探索的过程，科学研究工作必然是以目标为导向寻求达到目标的过程。

（二）“柔性约束”策略

“柔性约束”本为工程学术语，是指由绳索、链条和胶带等柔性物体构成的约束。柔性约束的原理是，将受约束对象保持在一定运动空间内，使其存在一定程度的位移，约束的强弱则取决于柔性约束体的刚度。科研包干制的实施应加强内部控制的严格约束。

1.进一步下放执行管理权限。实行“包干制”，科目之间不设比例限制，项目研发资金由依托单位和科研团队自主决定使用，明确科研经费支出范围以及哪些内容可以由研发团队自主安排。

2.进一步明确项目经费使用包干范围和包干标准。在推广包干制时，需定好“游戏规则”。笔者认为，要准确评估科研人员的劳动价值同时要防止“滥竽充数”，制定“负面清单”，明确什么样的费用能包干，什么样的费用不能包干。国家、地方政府制定统一标准的可先实行。例如国内差旅费、国际合作与交流费用，国家规定了城市间交通费、住宿费、市内交通费、伙食费的统一标准，可按照不超过最高标准包干。又如科研会议费、培训费，提供真实可信的支撑材料后，按照国家或地方政府规定的统一标准包干。

3.科目之间不设比例限制。激发科研创新活力离不开合理的制度设计。在2019年国务院《政府工作报告》中这一呼声得到回应——“进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用‘包干制改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用”，以“实现从重过程向重结果的转变”。

（三）建设科技人员“信用”体系策略

古罗马思想家西罗说过，“没有诚信，何来尊严？”张月红等[19]认为，“创造精神财富与推动科学进步的知识群体或许能突破科学的禁区，但未必能抵御与生俱来的各种利益的内在诱惑”。美国、英国在20世纪90年代就成立了关于科学研究诚信的办公机构;法国起步稍晚，也在2018年成立了类似机构并强调，“科学诚信是信任体系必不可少的”[20]。我国应建立科学研究信用评价体系和专门管理机构，并从立法的高度保护科研诚信。一经发现项目负责人和项目组成员存在违反职业道德、违背科学精神和科研诚信的行为，将直接影响个人信用评价等级，项目承担单位也要承担相应的责任和后果。这也是对公民道德提倡高度自律与社会监督相结合的有效管控手段。

（四）建立科研成果评价、遴选与转化体系策略

进一步完善项目经费遴选体制机制。王志刚部长说，科研经费改革的重点就是以激励、信任为出发点改进管理。项目遴选要充分结合申报单位科研管理是否规范、科研成效是否显著，科研队伍是否具有诚实自律、合作勤奋、自立探索的科学精神，通过改革激发创新主体，让科研人员有更多获得感。笔者认为，项目承担单位应注重经费使用合理性督察和全过程自查，确保项目负责人和项目承担单位在完成项目目标结果上的高度一致性。

高校科研经费管理的目标是为国家创新系统培育创新创业人才，获得高质量科研成果产出，从而促进高校为社会服务。为此，高校科研经费管理要激励高校科研人才培养、科学研究水平提升及高科技成果转化，这既是构建国家创新系统的现实选择，也是各大高校不容选择的历史使命[21]。

【参考文献】

[1] 周琴.双创背景下高校在国家创新体系中的功能及定位[J].中国高校科技，2018（8）：84-86.

[2] 李颖，袁爱玲.充分发挥高校在国家创新系统中的功能[J].中国高等教育，2017（18）：45-47.

[3] 蔡帆，林华庆，张建华.高校创新体系的演进与优化[J].中国高校科技，2017（8）：34-36.

[4] 刘启雷，郭鹏，李苗，等.高校科研院所基础研究成果转化生态系统构建研究——基于西安市成果转化生态的分析[J].科学管理研究，2018，36（3）：24-27.

[5] 张现红，张军.国家创新体系中高校科研管理人员的角色扮演[J].文学教育（下），2014（12）：24-26.

[6] 江卓.高校科研经费监管中存在的问题及对策[J].廉政文化研究，2011（4）：73-77.

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[8] 曲蕊.高校科研经费管理中存在的问题及对策[J].财会学习，2019（14）：15-16，19.

[9] 邓海锋.科研经费管理中存在的问题与监管对策[J].财会学习，2018（35）：200.

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[11] 高旭军.现行科研经费管理制度急需改革[N].文汇报，2016-03-19.

[12] 王仕涛.科研包干制应包资包管包产[N].科技日报，2019-03-15.

[13] 李艳.包干制是对科研规律的尊重[N].科技日报，2019-03-07.

[14] 严纯华.包干制为科研人员松绑解困[N].中国教育报，2019-03-07.

[15] 徐贤春，朱嘉赞，吴伟.一流学科生态系统的概念框架与评价模型——基于浙江大学的实证研究[J].江苏高教，2018（9）：16-20.

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[17] 孟含琪，袁军宝，余晓洁，等.数千亿元科技经费未来将怎么用[EB/OL].[2016-06-02].www.xinhuanet.com/

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[18] 林崇德，姜璐，王德胜.中国成人教育百科全书：经济·管理[M].海口：南海出版公司，1994：472.

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[20] 宗华.法科学巨头成立研究诚信办公室[N].中国科学报，2018-11-22（03）.

[21] 高杨，杨崇祺.美国高校科研管理工作研究综述及启示[J].中国高校科技，2017（11）：44-46.