管理权限清单制度的自我进化——为学校塑造行为

周韫轶/山东省青岛市大名路小学校长

管理权限清单，相较于“立德树人”“教师队伍建设”“课程改革”这些概念，对教育系统尚属新鲜名词。追溯其发展脉络，在党的十八届三中全会首次提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”。十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中再次指出“全面推行行政部门权责清单制度”。作为教育人，我们对于清单的认知与落地，是从理解其政策内涵和实践意义开始的。

学校管理权限清单制度的政策内涵和实践意义

学校管理权限清单制度来源于行政领域的“权力清单制度”。权力清单制度，简而言之，就是要把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力以列表清单的形式公之于众，主动接受社会监督。政府各部门权力清单是法律法规赋予政府各部门行使权力的职责目录。在《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》中提到，“要以清单形式将每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等，及时在政府网站等载体公布”。

周韫轶与学生

学校管理权限清单制度，是指承接上级政府下放的办学自主权，全面统计学校作为单位法人应享有的其他权力，依据法律法规，逐项梳理办事依据、工作流程、承办部门、监督方式，并以清单的形式向教职工、学生、学生家长和社会各界公布。以此办理学校管理权限事项，主动接受校内外监督。

区别于行政领域的权力清单制度重在约束权力运行的特点，学校管理权限清单制度在实践层面具有三层实践意义：实施学校管理权限清单制度是落实学校办学自主权的制度保障；实施学校管理权限清单制度是促进政府职能转变的内在要求；实施学校管理权限清单制度是实现社会各界监督办学的有效手段。

建立学校管理权限清单制度的问题解决

问题一：“权力从哪里来？”——政府为什么放权，学校清不清楚的问题。管理权限清单制度是以习近平为核心的新一届领导人治国理政的重要决策。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”而教育治理体系和治理能力现代化，就是要根据教育发展的自身规律和教育现代化的基本要求，以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以转变政府职能为突破口，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局。因此，政府将办学自主权下放给学校，就是推进管办评分离、构建现代学校制度的重要举措。

问题二：“权力放了哪些？”——学校接不接得住的问题。以青岛市为例，青岛市政府办公厅印发的《关于进一步推进现代学校制度建设的意见》，明确将人事管理、财务和基建管理、教育教学管理三大类14项办学自主权下放给学校。而青岛市教育局印发的《青岛市教育局关于实施学校管理权限清单制度的通知》中给出了关于学校管理权限清单的参考目录。市北区作为义务教育阶段学校管理权限清单的试点区，按照上述文件规定，依据法律法规，结合《关于实施学校自主管理权限清单制度试点的通知》和《市北区人民政府办公室关于推进依法治校建设现代学校制度的意见》要求，通过清单目录的区校两级调整，管理权限事项表的模板制定，加之教育法律法规的全面梳理，使得全区下放给学校的办学自主权条清屡晰，责权明确。

问题三：“有权也不任性！”——学校接不接得稳的问题。学校管理权限清单制度是一项创新性工作，缺少可借鉴参考的成功经验。当学校需要从原有的依赖于自上而下的权力统治的依附角色转变为依靠多元共治的权力共享的主体角色时，学校的“有权也不任性”，意味着学校治理是由共同目标支持的管理活动，意味着协商、合作和共治，意味着更民主、更温和、更开放的治理模式。因此，学校管理权限清单制度所秉承的基本原则是“法定职责必须为、法无禁止即可为”。学校需要用一份“正面清单”来梳理公共权力，公布事项办理依据、工作流程、承办部门等内容，同时更需要一份“负面清单”，明确法律法规的“底线”,使得权力始终运行在阳光之下。

表1：青岛市大名路小学管理权限清单目录

建立学校管理权限清单制度的前期行动

作为现代学校制度建设的试点区校，青岛市大名路小学积极秉承区域政策意见，积极呼应区域改革要求，规范工作流程，全面推动学校管理权限清单依法、规范、公开制定，形成了决策、执行、监督相互协调、相互制约的现代学校治理结构。

（一）法有所依，规范先行

为规范启动学校管理权限清单的制定工作，学校全面梳理有关教育的法律法规、政策要求，共涉及《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国预算法》等法律法规，涉及教育部、中共山东省委办公厅、山东省教育厅、中共青岛市委、青岛市人民政府、青岛市教育局等各级政府及教育主管部门制定、颁布、下发的文件、通知、办法近百份，这为依法制定学校管理流程、实施管理权限清单制度奠定了规范基础。

（二）目录择取，系统并行

学校科学设置列入清单管理的目录事项，结合《市北区人民政府办公室关于推进依法治校建设现代学校制度的意见》中下放的学校办学自主权，对区级给出的五大类别34项管理权限目录进行了二次的“删减扩并”，形成了学校管理权限清单的青岛市大名路小学的校本表达。比如：在教育教学管理权限中，将“学校校本教材开发和学校课程开设”分列，并且增设“调课”“代课”；在学生管理权限中，将“中小学学生招录”细化为“新生招录”“转学”“缓学”，删减“学生会的选拔”，增设“学生自主管理委员会组织”；在财产财务管理权限中，将“学校经费预算管理和学校资产管理”分列，增设“报销”“教师学生午餐自营”“学校食堂管理”等事项，详见表1。

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（三）让渡权利，听证议行

学校治理的核心就是要解决学校利益相关方的合作治理问题。就中小学而言，利益相关主体包括与中小学教育存在直接或者间接利益关系并享有合法性利益的组织或个人，既包括学校管理人员、教师、学生等内部利益相关者，又包括作为中小学教育重要支持力量的政府、社会公众和团体、学生家长等外部利益相关主体。

聚焦管理权限清单制度，作为法人单位的学校要向参与学校治理的利益相关方让渡权利，也即向学生、家长（消费者）、教师（实施者）、政府（主办者）、学校（服务者）等利益相关主体让渡知情权和监督权。

因此，学校管理权限清单的事项需经过校务委员会、教代会、家委会逐级讨论，专题会议审议，专门意见听取，按规定需经上级教育行政部门审批核准，并与相关部门汇报确定审核批准程序。听证议行，使管理权限清单的形成符合公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体研究决定的程序。

（四）模板制作，全面执行

学校清单编制组制定出“学校管理权限事项表”的参考模板，并分项目组逐项梳理清单目录中所列事项的事项名称、类别、实施依据、工作流程、承办部门和联系方式、监督投诉机构和联系方式等内容，并对事项制定和有关决定形成、批准和实施流程作出详细性规定。最后，按照“一事一表”的方法制定《学校管理权限事项表》并汇编成册。如学校校本课程开发管理权限见表2。

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表2：青岛大名路小学校本课程开发管理权限

学校管理权限清单制度的自我进化

随着学校管理清单制度的实施，为维护权限清单的严肃性、规范性和权威性，用自治规范的视角，用信息公开的标准，用行政自制的格局，去检视清单在学校具体办学实践中的普遍适用时，我们由衷地感到，任何一项事物都会随着发展而变化，无论在编制清单的过程中多么用心，多么仔细，清单必须在现实中接受检验。学校管理权限清单也不是静态体系，应动态发展，实现自我进化。人类的进化是为了生存，器具的进化是为了发展，清单的自我进化是为了学校行为的不断塑造。

（一）学校管理权限清单制度自我进化的现实诉求

“用清单塑造学校行为”，是学校落地“管办评”分离、构建现代学校制度建设的重要路径。首先，这是一场观念变革，来自于清单自我进化的现实诉求。

1.政策机构调整的外部现实。山东省政府出台了《山东省行政权力清单动态管理办法》（鲁政字[2016]76号），山西省政府出台了《山西省政府部门权责清单动态管理办法》（晋政发[2016]35号），集中规定了权责清单随法律法规和简政放权政策调整而调整的要求以及动态调整的工作程序和责任机构的分工等方面的内容。所以，法律法规的立改废释成为管理权限清单目录事项新增、取消、重组的外部因素之一。而机构及职能的调整成为外部因素之二。清单事项是学校自治行为的目录索引，其行使主体是学校。因此，对应学校内部各部门的新设、合并、撤销必然会带来清单事项的动态调整。对应上级行政主管各部门之间的职能新设、取消、调整、划转等，学校的管理权限清单事项也会随之产生合并、拆分以及不同部门间的事项划转。

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2.学校治理优化的内部诉求。在清单实施过程中，学校的治理结构及治理行为不断接受实践检验，新的问题将会产生。例如：权限边界不清，学校的管理权限清单遵循的原则是“法无禁止即可为”，这给权限界定带来极大的困难。法律“底线”之上的办学行为皆可为，对学校而言，是庞杂而开放的权限空间。再如：权限大小不一，按照市、区两级教育行政部门的要求，“学校可以结合本单位管理实际，科学设置列入清单管理的学校事项”，但依据标准、类别标准、体例标准都没有明确规定。实践中，学校的职权具有多样化和繁杂性的特点，从“三重一大”事项的决策，到管理细节的预定，都需要制度和流程去创制规范，可权限有大有小，层级有高有低，表述有粗放有细致，原有的权限清单怎么变？变哪些内容？变成什么样子？都需要在行为中辩证界定。

（二）学校管理权限清单制度自我进化的行动改良

清单进化，其实是一场行为变革，是一种工具的自我进化、不断迭代。大名路小学确定的清单自我进化的价值定位在于“用清单来塑造学校行为”，主要秉承学校运行规范操作流程、简化运行机制、提出监管部门。

1.定期审议清单目录。学校确定了半年为一周期的管理权限清单目录的审议时限。对目录进行审议时，做到了四个充分考虑。一是充分考虑学校作为单位法人应享有的权力和履行的义务确定目录；二是充分考虑学校作为办学主体已定位的办学理念和办学要求确定目录；三是充分考虑学校作为社会组织需承担的社会责任和文化担当确定目录；四是充分考虑学校作为独立部门的管理实际和育人目标确定目录。

2.分类调整清单范围。市北区政府下放的办学自主权的文件是2014年7月印发的，其中关于人、财、物、教育教学方面的重要事项，按照“法无禁止即可为”的原则远不止参考目录给出的35项。因此，我们根据下放给学校的办学自主权为标准，以事关学校发展的重大事项为标准，以无缝衔接学校内部组织行为为标准，将学校的管理权限清单进行了范围厘定，分别为体现多元共治格局的重大事项管理清单、标识具体工作质量准则的日常事项管理清单和处理突发偶发事件的应急联动管理清单，以上清单范围的调整，统筹处理了简洁和有效之间的辩证矛盾，最大程度地减少了学校的权力寻租空间。

3.删补增减清单内容。清单具有一定的创制功能，组织规则的创制可以对学校及其部门的权力进行梳理和分配，程序规则的创制可以通过每项权力附带的运行流程图为程序法治提供服务。因此，在既往“一事一表”的清单基础上，学校增加了流程图和监督圈的内容，以此保障清单始终安全、正确和稳定地运行。

学校管理权限清单制度自我进化的实践宣言

实施学校管理权限清单制度，是推动教育治理体系和治理能力现代化的重要路径，也是现代学校制度建设的内在逻辑。大名路小学在整体推行的过程中，形成了以下实践认知。

管理权限清单的建设，基于治理的思维，突破了“人治”式的管理，注重从体制机制创新的层面进行系统构建，这是学校结构性治理的设计重点。同时，管理权限清单的“规则性”，凸显了依法治教，使学校的每一项具体实际工作都有了实施依据和价值追求。

学校管理权限清单的本质在于沟通，其实施离不开划定角色，遵照流程。遵守清单，需要检视那些微小且漫不经心的小bug，同时，也需要为塑造学校行为的随机应变和主观判断留出足够空间。学校管理权限清单的运行能解决“有权就任性”的学校组织行为，因此，清单的管好用活，是一项保障学校高水平治理能力的纪律。

学校管理权限清单的框架是质量标准，看似简单，其实非常实用。它不是大而全的操作手册，而是理性选择后的思维工具。作为社会治理单位的中小学校，需要以管理权限清单为学校治理的聚焦点，根据教育发展的自身规律、教育现代化的基本要求、教育承担的社会责任综合思考，改变行政管理的路径依赖，由“他治”到“自治”；改变区域统一的步调牵绊，从“依附”到“自主”；改变内部管理的权力分配，从“集权”到“让渡”，从而提高教育治理水平。

总而言之，学校管理权限清单制度的自我进化应成为一种学校自我塑造的习惯行为。