世界主要航天国家航天战略政策与管理发展分析

孙红俊、马婧、柳铱雯 /中国航天系统科学与工程研究院

在航天技术创新高度活跃、商业航天蓬勃发展、太空军事化快速推进并日益成为新的作战域的背景下，2018 年以来世界主要航天国家或地区着眼国家安全与发展利益，积极制定、调整和完善航天战略政策，推进航天工业管理调整变革，旨在巩固其优势地位、加速提升能力，以期在日益拥挤、对抗升级、竞争加剧、多极化、全球化的太空态势下享有更多的安全与繁荣。

一、美国强势推进航天政策管理调整改革

近年来，全球太空安全形势日趋严峻，竞争加剧，对抗升级，美国认为其航天优势正在缩小。特朗普上台以来对航天工业发展全方位布局，成立由副总统担任主席的国家航天委员会，强力推进军用、民用、商用航天政策管理调整改革。特别是2018 年以来，以新版《国家安全战略》《国防战略》为指引，围绕航天顶层设计，军用、民用、商用航天发展，天军组建等主题，发布《国家航天战略》与《简化对太空商业化利用的监管》2 号政策令、《国家太空交通管理政策》3 号政策令、《建立美国天军》4 号政策令及国防部《太空作战条令》等一系列政策指令，并启动天军组建工作，航天工业发展思路逐渐清晰。

1.从国家顶层推进军用、民用、商用统筹协调，突出强调“美国优先”

美国2018 年3 月发布首部《国家航天战略》，提出深化军用、民用、商用航天动态合作关系，维持其航天技术领先优势。主要内容为：一是将美国利益置于首位，强调在国际协议中以美国利益为先，确保航天工业能力的世界领先地位；二是传承美国探索精神，强调以创建和维护关键航天系统为重点，确保空间科学、商业和国家安全利益，引领美国航天复兴；三是以实力维护太空利益，明确将慑止、反击、击败美国和盟友面对的威胁；四是提出发展更具弹性的航天系统，强化太空威慑和作战手段，完善基础能力、结构和流程，营造有利的国内和国际环境。

2.推进军事航天政策与管理体制改革，积极备战太空

特朗普政府认为，近年来中国的反导与反卫能力迅速增强，敌对国家和组织获得航天能力的门槛降低，太空安全环境日益恶化。基于此，政府将积极推进军事航天政策与管理体制改革。

首先，要调整军事航天政策，将太空视为独立作战域。放弃奥巴马政府以外交手段维持“稳定太空环境”的“克制战略”，在《国家航天战略》中明确提出“太空已成为战场”，要加强太空战备，“以实力维护和平”；2018 年4 月发布的《太空作战条令》强调，将太空作战与联合作战体系融合，将直接对抗作为重要的太空作战内容；2019 年2 月发布的《组建美国天军》4 号政策令，明确在空军建制下组建第六大独立军种——天军。

其次，要强力推进军事航天管理改革，为备战太空提供组织保障。积极组建天军，在天军建制下设立航天发展局，充分运用商业力量加快创新；建立参联会直属太空作战司令部，统筹太空力量建设与作战运用；推进商业采办管理改革，分别由国家侦察局和空军航天司令部接管国防部商业高分数据和商业通信服务采办职能等。

第三，要从政策上推进航天装备体系与能力向实战化发展。在继续发展太空态势感知能力的同时，加速发展分布式太空装备，增强抗毁能力，探讨在太空部署拦截弹等进攻性武器的可能性。

3.进一步放宽商业航天监管，深化商业力量应用

针对商业航天监管流程繁琐、管理职能交叉重叠、部分新兴领域存在监管空白等问题，特朗普总统2018 年5 月签署了《简化对太空商业化利用的监管》2号政策令，要求简化商业航天监管流程，提升管理效率。主要内容为：一是要求运输部简化商业航天发射的审批和监管流程，对各类运载火箭发放单一许可证；二是要求商务部修订商业遥感监管政策，提出鼓励放宽商业遥感许可限制的立法建议；三是要求商务部提升商业航天管理层级、加强集中管理，整合其监管商业航天活动的机构与职能；四是改进和协调无线电频谱管理，满足商业航天活动对频谱资源的需求；五是审查商业航天出口许可条例，扩大航天产品出口。

4.以太空交通管理为突破口，谋求国际外太空治理主导权

面对太空日益拥挤、航天器运行安全威胁日益严峻等问题，特朗普总统2018 年6 月签署《太空交通管理政策》3 号政策令，首次将频谱资源分配与利用、在轨避碰、空间碎片移除等纳入太空交通管理体系。主要内容为：一是明确太空交通管理4项原则，包括维护太空环境的安全与稳定，提供及时可用的太空态势感知数据和太空交通管理服务，定期修订碎片减缓准则、标准和政策，明确太空交通管理框架；二是明确太空交通管理9 项目标，包括促进太空态势感知和交通管理技术发展、减轻轨道碎片影响等；三是提出维护太空运行环境的3 项指导方针，包括提高太空态势感知覆盖范围和准确性、建立开放式数据库、减缓轨道碎片等；四是明确国防部、NASA 等各部门的职责。

二、俄罗斯深化航天工业管理改革，强化军事力量

俄罗斯自组建空天军和俄罗斯航天国家集团公司以来，不断强化顶层设计，深化内部改革，推进装备升级，力求恢复航天强国地位。2018 年以来，发布《2018—2027 年国家武器装备计划》《俄罗斯航天国家集团公司未来10 项发展原则》等文件，系统谋划航天未来发展；出台《俄联邦航天活动法修订案》，立法推进卫星商业遥感数据应用。

1.系统谋划军事航天装备未来10 年发展

俄罗斯副总理罗戈津2018年2 月宣布，普京总统已批准《2018—2027 年国家武器装备计划》。新版计划将维持约19 万亿卢布的总投资水平，主要任务是在2020 年前实现武器装备现代化率70%，强调保障前沿技术研发投入，重点发展包括航天装备在内的武器系统；建立一套包括航天装备、超视距雷达和防空导弹在内的完整防空系统，并以此为基础构建独联体成员国共同安全框架体系。根据新版计划，2020—2025 年前俄罗斯将分阶段完成天基预警“统一航天系统”与新兴太空监视系统的构建，基本具备覆盖全球的天基预警能力和主要高、低轨道范围内太空目标监视能力。

2.修改航天活动法，推进卫星遥感数据统筹共享

俄罗斯总统2018 年3 月签署《俄联邦航天活动法修订案》，重点是设立国家天基地球遥感数据库。修订案规定，国家天基地球遥感数据库由俄罗斯航天国家集团公司统一构建并实施管理，工作人员由政府指派，运行管理、遥感数据提供方式、合作机制等均由政府规定；强调通过国家天基地球遥感数据库，实现从国有和非国有卫星上获得的所有遥感数据集成共享，并面向国家政府部门以及执行国家采购合同的法人免费按需提供，向商业组织和个人有偿提供。一直以来，俄罗斯只向本国军方和政府免费提供卫星遥感数据，此举将从法律层面推进卫星遥感数据的商业化应用。

3.明晰俄罗斯航天国家集团公司未来发展原则

俄罗斯航天国家集团公司总经理2018 年6 月提出未来10 项发展原则：对国防订货执行情况实施严格要求和特别监督；公司直接参与企业所有订货合同，与企业共担合同责任而不是仅承担政治责任；建立统一的装备订单管理部门，负责协调企业生产合作；将公司高管强制纳入主要下属企业理事会，其年度考核及晋升与所负责企业的业绩挂钩；鼓励创新；杜绝长期拖延和发展方向走偏，发展规划更加强调有利于取得新成就的项目；将公司定位为多元化集团公司；建立先期研究管理部门，确保军用、民用航天领域科技进步；重视与国家原子能公司合作，最大限度地利用其在替代能源、特殊和战略材料等领域的成果；支持私人投资者并与其共担风险。

三、欧洲着力发展自主先进的航天能力

为加速发展自主先进的航天能力，打造具有国际竞争力和创造力的航天产业，2018 年以来欧盟委员会以《欧洲航天战略》为指引，系统谋划2020 年航天发展，以维持并进一步提升欧洲的航天领先地位；英国发布《航天工业法案》和《促进航天产业繁荣》政策文件；法国出台《太空精神》政策文件，引领航天未来发展。

为加速发展自主先进的航天能力，打造具有国际竞争力和创造力的航天产业，2018 年以来欧盟委员会以《欧洲航天战略》为指引，系统谋划2020 年航天发展，以维持并进一步提升欧洲的航天领先地位；英国发布《航天工业法案》和《促进航天产业繁荣》政策文件；法国出台《太空精神》政策文件，引领航天未来发展。

1.欧盟规划2021-2027 年航天发展，以提升未来领先优势

欧盟委员会2018 年5 月发布《2021—2027 年多年期财政框架》提案，提议面向航天领域投资160 亿欧元，比上一轮7 年计划预算增加50%，以维持并进一步提升2020 年后的航天领先优势。其中，97亿欧元用于“伽利略”卫星导航系统和欧洲静地导航覆盖服务，58 亿欧元用于“哥白尼”对地观测系统，5 亿欧元用于提高太空态势感知能力和自主性。此外，欧盟还提出2020 年后欧洲航天发展目标和方向。发展目标为：维护和升级“伽利略”和“哥白尼”基础设施，拓展航天数据应用，培育创新型初创企业，保持并进一步提升航天领先地位，强化欧洲安全；发展方向为：培育具有全球竞争力和创造力的航天产业，确保低成本、自主、可靠地进入太空，整合并简化航天管理体系。

2.英国着力补足航天发展短板，以应对脱欧影响

英国致力于弥补脱欧后航天短板，积极发展独立航天能力。一是立法规范和扶持航天飞行活动，助推形成本土发射能力，2018年3 月国会通过《 航 天 工业法案》，旨在规范英国航天活动和亚轨道活动，最大限度地扶持和监管商业航天发展，赋予英国企业从本土发射小卫星的能力；二是以新兴领域为重点规划未来10 年航天发展，2018 年5 月发布的《促进航天产业繁荣》政策文件，明确未来10 年优先发展地球信息服务、全球设备互联服务、空间机器人和低成本进入太空四大领域，强调推进工业界、学术界以及政府的紧密合作，持续扩大其全球航天市场占有份额；三是从国家顶层助推海外市场拓展，英国政府2018 年7 月宣布将启动“航天出口行动”，从国家层面助推英国航天企业拓展海外市场，充分发挥英国在小卫星等新兴领域的优势，以有效应对脱欧对英国航天企业的影响。

3.法国统筹规划军民航天未来发展

法国国家航天研究中心2018年5 月发布《太空精神》政策文件,明确军民航天未来发展重点及发展方向。主要内容为：一是总结航天发展概况，2016 年法国航天产业收入44 亿欧元，提供了16000 个工作岗位；“阿里安”6运载火箭、“伽利略”卫星导航系统、“哥白尼”对地观测系统处于世界领先地位等。二是明确未来发展重点，包括推进“阿里安”运载火箭、空间科学、对地观测、通信和防务等领域颠覆性技术发展；开展深空探测国际合作；推进大数据技术航天应用；研发微小卫星等。三是明确面临的挑战及采取的行动，包括通过创新服务经济社会发展，做强航天服务下游领域，建设气候变化监测卫星系统，开发国际太空探测有关设备，帮助欧盟确定太空探索优先事项等。

四、日本突出强调发展太空作战能力

随着中国、俄罗斯以及朝鲜在太空和网络空间的能力发展迅速，日本认为其所面临的安全威胁加剧。在此背景下，2018 年以来日本发布第6 版《防卫计划大纲》，将太空视为新的作战域，突出强调发展太空作战能力。此外，日本还发布《宇宙活动法》《宇宙航空研究开发机构（JAXA）中长期发展规划》，修订《宇宙基本计划路线图》，进一步提速军事航天发展，谋求航天“大国”地位。

1.突出强调发展太空作战能力

为实现跨域作战，新版《防卫计划大纲》提出构建“多域统合防卫力”，推进太空、网络、电磁等新兴作战域与陆、海、空等传统作战域深度融合，全面提升指挥控制能力和情报能力。在太空领域，强调重点发展太空作战能力，优先对太空领域投资；设立太空作战部队，在自卫队联合参谋部设立相关太空部门；强化情报/监视/侦察能力，将“情报收集卫星”的数量增加至10 颗，充分利用商业卫星数据开展情报收集等工作；发展“准天顶”导航卫星、静止轨道光学监视卫星和微小卫星；积极采用民用航天技术，重点投资人工智能等改变游戏规则的先进技术，灵活利用具有军事潜力的先进民用技术。

2.进一步强化军事航天发展

2018 年以来，日本进一步明确军事航天装备发展重点，积极调整发展思路，加大军事航天投入，深化军事航天领域合作，全方位推进军事航天发展。一是明确军事航天装备发展重点，2018年3 月发布的《JAXA 中长期发展规划》明确重点发展“准天顶”导航星座、“情报收集卫星”星座、H-3 新一代运载火箭等军用或军民两用系统，加强太空安全保障能力建设等；二是调整军事航天装备发展路线，2018 年12 月发布的《宇宙基本计划路线图》修订案强调扩大“情报收集卫星”星座，计划2023 年建成“准天顶”导航星座7 星体制，2022 年发射X 波段军事通信卫星系统等；三是加大军事航天投入，提出2019年航天预算同比增长22.3%，重点投向H-3 运载火箭、激光数据中继卫星和“情报收集卫星”星座等；四是持续深化日美军事航天合作，2018 年首次参加美国“施里弗”太空战演习，以提升太空对抗经验和能力。

3.立法放宽民间企业发射卫星准入门槛

日本2018 年11 月出台《宇宙活动法》。该法律规定，通过国家审查并达到一定标准的民间企业可以发射卫星，打破了以往只有JAXA 及其委托的三菱重工公司才能发射卫星的规定。民间企业发射卫星的准入规则包括：一是获取卫星发射相关许可，包括发射卫星用运载火箭要通过构型和性能安全性认证，发射场的发射设施符合内阁办公室的设施安全标准并通过安全审查等；二是获取卫星管理相关许可，以避免卫星碰撞事故，防止太空污染等；三是火箭发射企业必须加入损失赔偿保险，以防备发生事故而造成损害等。