创新扩散视角下的流动儿童义务教育政策

摘 要 流动儿童义务教育公平问题是中国在发展道路上亟待解决的重要问题。本文以公共政策创新扩散为视角，建立理论框架实证分析“流入地区政府管理为主”流动儿童义务教育政策在全国省级政府层面的推广进程。基于31个省级政府的数据，研究发现地方经济发展水平和中央命令在不同方向上推动着政策的采纳。

关键词 流动儿童 义务教育 创新扩散

一、研究背景

流动人口指的是在户籍所在地以外的地区工作、生活与居住的人口。根据人口统计部门定义，流动儿童指的是18周岁以下离开户口登记街道多于半年的人口。随着城镇化的快速发展，我国已经进入了人口流动最为活跃的时期。2014年的《中国流动人口发展报告》指出，截止到2013年末，我国流动人口总量为2.45亿，相当于每6个人中有1个是流动人口。流动人口总的流动趋向依然是城市尤其是特大城市，6至15岁未成年人跟随父母流动的比例为62.5%，且流动人口和随迁子女数量仍在逐年增加，大量流动儿童跟随父母迁入城市，城市流动儿童数量急剧增长，在此背景下流入城市的儿童教育公平问题愈发凸显。其中，接受义务教育是少年儿童发展的重中之重，也是维护社会公平的一大根基。因此，研究义务教育政策背后的推动力有现实意义和理论价值。

二、问题提出

学者对流动儿童义务教育问题的探讨主要集中在4个方面。一是法律不完善。我国现有关于流动儿童受教育权的法律条款很少且不具备强制性，执行难度大。[1]张楠通过对比日本义务教育法，指出我国对弱势群体的受教育权保护不足，应从监督力度、资金投入和师资力量等方面健全现有法律。[2]二是户籍制度的阻碍。户籍管理制度至今仍阻碍着流动儿童享受和流入地儿童相同的良好教育。义务教育资源按户籍分配，经费来源于地方政府。流动儿童既享受不到流入地政府的教育经费，也无法获得流出地政府的相关补助，造成了政府缺位的现象。[3]三是义务教育投入的缺乏。长期以来，我国义务教育阶段占教育经费总投入的比例始终低于60%，流动儿童作为同时被流入地和户籍所在地政府忽略的一个群体，他们是否能享受到教育财政拨款则更加不被关注。[4]四是家长的意识局限。迫于在外谋生的压力，部分家长已没有多余精力关注孩子的教育问题，这从主观上也使解决城市流动儿童受教育问题更加困难。[5]

目前的文献研究主要集中在流动儿童的受教育现状、造成教育不公的原因和相关政策的执行情况几个角度，但对地方政府采纳流动儿童义务教育政策的过程和原因研究不多。所以，本文试图以政策创新扩散理论为切入点，聚焦中国内地31个省级政府流动儿童义务教育政策从无到有的政策采纳过程量化分析，找出影响政策采纳的因素。

三、流动儿童义务教育政策回顾

我国的流动儿童义务教育政策经历了从无到有的3个阶段，[6]1996—2000年政策以限制为导向，2000年后政策理念由限制逐渐转向公平导向。

（一）以限制为导向的政策（1996—2000）

原国家教委1996年4月出台的《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》专门就流动儿童义务教育问题作出回应。原国家教委和公安部于1998年3月联合印发了《流动儿童少年就学暂行办法》。在这两个文件之前，我国并没有颁布过关于流动儿童义务教育的政策，这是零的突破，我国在保护流动儿童受教育权方面迈进一步。但是政策的限制导向很明显，一是地方政府颁布限制外来务工人员在流入地就业的政策，[7]二是严格限制流动儿童在流入地接受义务教育。

（二）由限制导向转向公平导向（2000至今）

从2000年起，在城乡统筹发展理念的影响下，取消对外来务工人員的不合理限制的主张逐渐高涨，流动儿童义务教育政策也由限制转为开放。

2001年5月出台的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出“两为主”原则，明确了落实流动儿童受教育权利的责任主体，强调以流入地政府为管理主体，加大对流动儿童接受义务教育权利的保障，尤其以全日制公办中小学为重。这标志着“两为主”原则的正式形成，是政策发展的一大里程碑。2003年《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（下称《意见》）又重申了“两为主”原则，并明确了流入地政府的具体职责。2003年，第一次明确提出并确定流动儿童与流入地儿童无差异化的原则，是推动全国各级地方政府采纳流动儿童义务教育政策的重要文件。2006年国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》、2006年新修订的《义务教育法》和2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》都继续强调了“两为主”政策要求。“两为主”原则的影响仍在持续，成为解决流动儿童教育问题的权威政策文本。[8]

国家层面上，流动儿童义务教育政策在保障流动儿童义务教育权利上有显著改善。

四、理论框架

政策创新与扩散是公共政策过程研究中的一个新领域，兴起于20世纪60年代。政策创新是指政府采纳一项在本地没有颁布过的新政策，与该政策是否为原创无关;政策扩散是指一个政府的政策选择会影响到其他政府的政策选择。政府的内部因素和外部传播机制决定了政府对创新的采纳。内部因素是指某一地区的社会、经济与政治属性，具体则涉及人口特征、当地人收入水平、产业构成比重和官员选举制度等。外部扩散机制包括纵向和横向两类。纵向机制主要是指自上而下的上级政府强制命令，横向机制是指学习、模仿和竞争。[9]

本文结合定性与定量的研究方法，建立理论框架并验证假设。首先，通过对流动儿童义务教育政策相关文献的总结，提出理论假设。其次，运用量化研究模型进行数据分析，验证理论假设，探索省级政府采纳流动儿童义务教育政策的影响因素。基于文献回顾和创新扩散经典理论，本文发现经济发展水平、流动人口数量、中央命令、财政自给率和邻居效应可能在不同程度上影响省级政府流动儿童政策的采纳。

（一）内部因素

1.经济发展水平。财政状况是政策创新扩散的重要影响因素，公民的福利诉求需要通过政府的财政拨款来实现，在财政水平较高或财政困难微小的情况下，政府采纳政策创新的可能性更大。我国义务教育实行地方负责、分级管理体制，教育经费根据户籍人口的学龄儿童数为依据来划拨。流动儿童在流入地接受教育，相关费用由流入地政府承担，但中央的教育补贴却拨给了户籍所在地，导致教育支出的错位。流动儿童义务教育几乎没有任何财政收益，是纯粹的支出型公共政策，若非财政实力雄厚，这笔支出会是不小的负担。

假设1：经济实力强劲的地方政府更愿意采纳流动儿童义务教育政策。

2.流动人口数量。流动人口越多，义务教育阶段的流动儿童也会相应更多，相关措施带来的影响也更大，所以地方政府对采纳政策会更为谨慎。

假设2：省内流动人口越多，采纳流动儿童义务教育政策的概率更低。

（二）外部因素——纵向

1.中央命令。中央行政命令是促进一项新政策在垂直方向上推广到省级政府的重要方式。特别是对于没有财政利益吸引的公共政策，中央政府的压力可以推动地方政府采纳政策。

假设3：中央政府出台鼓励采纳的行政命令会增加省级政府采纳政策的概率。

2.财政自给率。省级政府财政自给率越低，对中央的财政依赖越高，更愿意采纳中央政府鼓励推行的政策。[10]

假设4：省级政府财政自给率越低，采纳流动人口义务教育政策的概率越高。

（三）外部因素——横向

邻居效应：邻居效应是在政策扩散研究中最为重要的影响因素之一，是指接壤的地方政府之间更容易发生政策创新扩散。一方面，相邻政府间信息交换渠道更通畅;另一方面，相邻政府常常在经济、政治等方面是直接竞争对手，会争相采纳某项流行的政策。[11]

假设5：已采纳政策的邻居省份越多，省级政府采纳流动儿童义务教育的概率高。

五、研究设计

（一）数据来源

一手数据。本文量化研究部分涉及的一手数据是作者本人整理的全国31个省、自治区和直辖市流动儿童义务教育政策的相关政策文本，包括各省级政府发布第一份流动儿童义务教育的年份和具体内容等。

二手数据。其他研究设计数据由1997—2012年的《中国统计年鉴》和第五、第六次全国人口普查数据中获得。

（二）计量模型

政策采纳因变量是一个二分变量。针对此类因变量，政策扩散研究一般采用基于Logit模型的事件史分析方法进行分析。处理数据时，对因变量变为1之后的记录进行删除。因此，本文采用事件史分析模型检验上述假设。上文中的假设可以被融合进以下离散时间事件史模型中。

其中，pi，t是一个省级政府i在年份t出台第一个流动儿童义务教育政策的概率。公式中等号右边的变量除常数项β0外，其他变量涉及内部经济与人口因素、纵向与横向扩散效应等因素，将在下文变量设计部分具体阐述。本文的观测对象是中国内地所有省、自治区、直辖市。观测时间从可查询到的1998年首个出台流动儿童义务教育政策的上海市开始，至2012年所有省级政府都出台相关政策为止。各地流动儿童义务教育政策没有建立统一的形式公开，本文从各地相关文件和政府网站等渠道对31个省级政府首次提到流动儿童义务教育政策进行了逐一排查，然后将31个地区的政策采纳时间按照“城市-年份”样本的方式进行整理，得到224个“城市-年份”事件史分析观测单元。

（三）变量设计

六、数据分析及研究发现

（一）描述性统计分析

各省级政府出台第一个有关流动儿童义务教育政策的时间跨度较大。本文对流动儿童义务教育政策采纳时间的界定，统一以省级政府的第一个涉及流动儿童义务教育政策的发布时间为准。1998年教育部、公安部联合颁发《流动儿童少年就学暂行办法》是我国颁布的第一个流动儿童教育政策，同年，上海随即出台了有关流动儿童教育政策法规，走在了全国最前沿。[8]2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》首次提出“两为主”原则之后，又有陕西、广西、北京、安徽、内蒙古等5地出台了相应的政策。流动儿童义务教育政策迅速扩散的时间主要集中在2003—2004年，也就是在2003年中央发布了明确流入地政府的具体职责的《意见》不久之后，有19个省级政府作出相应，剩余的重庆、云南、甘肃、西藏、新疆和贵州等6地响应则相对较为迟缓，直到2012年所有省级政府才全部出台有关流动儿童义务教育政策。可见，相对来说，经济欠发达地区采纳政策的时间较晚，而中央命令则对推动流动儿童义务教育政策的扩散有立竿见影的作用。

（二）回归分析

表2报告了基于事件史分析法模型的政策采纳估计结果，模型显示经济发展水平和中央命令显著影响了省级政府采纳流动儿童义务教育政策的概率。其中，人均GDP显著为正，即经济发展水平越高的地区采纳流动儿童义务教育政策的概率也就越高，验证了假设1。中央命令显著为正，说明正如假设3所言，中央政府出台的有关流动儿童义务教育的行政命令对各省级政府有极大的影响，可以大幅提升政策采纳的概率。

流动人口和邻居效应的系数方向与理论假设的判断一致，但并未通过显著性检验。财政自给率的回归结果与假设4不符，结果显示财政自给率越高的省级政府政策采纳的概率越高，但也并不显著。

七、结语

实证结果显示，影响省级政府采纳流动儿童义务教育政策的因素是其本地的经济发展水平和中央命令，而和本地流动人口数量、周边邻省是否采纳政策和财政自给率关系不大。这说明省级政府出台流动儿童义务教育政策并不是因为流动儿童数量日益增加，对能在流入地公平接受教育的诉求越来越强烈，省级政府没有主动出面解决相关问题，而是被动地、几乎是在中央政府的强制命令下才作出了响应。这一定程度上是由于流动儿童义务教育政策是纯粹的支出性公共政策，并不能直接为地方政府带来财政收益，因而地方政府缺乏改善问题的动力和积极性。也正因为该政策对地方政府来说是个财政负担，所以经济水平较高的地区相对更有能力承担该政策带来的财政负担，而经济相对较为落后的地区响应中央命令的速度则相对迟缓。为了进一步改善流动儿童接受义务教育的状况，一方面要理顺流动儿童教育方面中央和地方各级政府的财政责任，中央要加大对流入地政府的财政补贴，另一方面中央政府也要承担起政策引领者的责任，大力推动地方政府对流动儿童教育问题的管理。

（作者单位为同济大学经济与管理学院）

[作者简介：朱静宜（1994—），女，上海人，硕士研究生在读，研究方向：公共管理，公共预算。]

参考文献

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[2] 张楠.日本义务教育法制与我国《义务教育法》的完善[J].辽宁教育行政学院学报，2006，23（9）：33-34.

[3] 李军，朱琦.談我国户籍制度改革背景下教育公平的实现[J].当代教育科学，2003（19）：11-12.

[4] 刘伟.从教育公平原则看我国义务教育的投入[J].当代教育论坛，2004（1）：26-28.

[5] 王涤.中国流动人口子女教育调查与研究[M].经济科学出版社，2005.

[6] 徐晓新，张秀兰.将家庭视角纳入公共政策——基于流动儿童义务教育政策演进的分析[J].中国社会科学，2016（6）：151-169.

[7] 杨聪敏.改革开放以来农民工流动规模考察[J].探索，2009（4）：131-135.

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[11] 朱旭峰，张友浪.创新与扩散：新型行政审批制度在中国城市的兴起[J].管理世界，2015（10）：91-105.