事业单位绩效工资总量动态调整机制与模型

□熊通成

绩效工资是大多数事业单位工资中占比较高的工资单元，也是影响事业单位工资水平最为重要的部分。近年来，全国各地都加强了对事业单位的绩效工资总量的核定，但核定之后应该如何进行动态调整，事关职工切身利益，备受广大事业单位关注，亟待进行深入研究。

一、事业单位绩效工资总量动态调整的问题

从全国范围来看，事业单位绩效工资总量动态调整目前存在着以下三个方面问题。

第一，事业单位绩效工资总量动态调整没有明确政策规定可依，许多地区在初次核定绩效工资总量之后多年不变，绩效工资总量调整相对迟缓。国家层面关于事业单位绩效工资的政策文件，目前有2006年《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》以及2011年作为事业单位分类改革配套文件的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》。但这些文件只对事业单位绩效工资总量管理作了些原则性规定，并没有具体规定应该如何对事业单位绩效工资总量进行动态调整。许多地区尤其是经济欠发达地区，在初次核定事业单位绩效工资总量之后，一直没有进行调整。这就导致许多事业单位的绩效工资水平多年未增长[1]。对此，一些事业单位意见较大，反映比较强烈。

第二，部分地区已对事业单位绩效工资总量进行动态调整，但多数是被动回应诉求，调整办法缺乏科学性和系统性。在初次核定事业单位绩效工资总量之后，许多事业单位不满于所核定的总量，迫切要求提高绩效工资总量。原因多种多样，有的是因为上报工资数据低于实际发放工资额致使初次核定总量过低，也有的是因为其他类似事业单位的核定总量高于本单位而产生攀比，还有的是因为单位创收情况良好而受制于总量约束无法发放。回应这些诉求，部分地区仅针对个别事业单位进行了单独调整，也有部分地区每年或者每几年对事业单位绩效工资总量进行定期动态调整[2]。但总的来看，多数地区并没有建立起科学、系统的动态调整办法，绩效工资总量调整的主观性普遍较强。

第三，小部分地区已正式出台了绩效工资总量动态调整办法，但主要基于单位创收情况进行调整，强化公益属性的导向不足，逐利机制未被破除。部分省市出台了绩效工资总量动态调整办法，根据一定的规则对事业单位绩效工资总量进行调整。有的地区根据上年度事业单位的收支结余情况调整确定下一年度绩效工资总量，也有的地区则根据事业单位下一年度收支结余预算情况调整确定下一年度绩效工资总量，还有的地区则在此基础上适当考虑了当前的绩效工资水平情况或年度绩效考核情况[3]。总体上来看，事业单位创收能力也就是自有资金的支付能力，已经成为这些地区最为重要的绩效工资总量调整因素。然而，这种做法某种意义上直接鼓励了事业单位的创收行为，而强化公益属性的导向明显不足，如果处理不当，甚至可能会强化事业单位的逐利机制。

二、建立事业单位绩效工资总量动态调整机制的必要性

第一，建立事业单位绩效工资总量动态调整机制，有利于弥补事业单位绩效工资总量初次核定不到位的问题，推动事业单位绩效工资水平逐步趋于合理。各地在事业单位绩效工资核定过程中，基本存在以历史数据为主要依据的问题，也存在多报多核、少报少核的问题，初次核定的绩效工资总量结果往往并不合理。建立事业单位绩效工资总量动态调整机制，可以为初次核定绩效工资总量不到位问题提供多次弥补的机会。通过对各事业单位长时间的持续跟踪，掌握各方面的真实情况和数据，适度调整不同事业单位的绩效工资总量，使得各事业单位绩效工资水平逐步趋于合理。

第二，建立事业单位绩效工资总量动态调整机制，有利于在增长中逐步缩小事业单位之间存在的不合理收入差距。当前，不同地区、不同行业、不同类型、不同单位之间收入差距较大，这些差距既有人才结构、物价水平等因素带来的合理差距，有其他因素带来的不合理的差距。2006年事业单位收入分配制度改革文件和2011年分类改革的配套文件都明确要求必须合理调控事业单位收入水平差距。然而由于工资的刚性，希望一次性或者短时间内消除这种不合理差距是难以做到的，甚至容易引发矛盾。建立事业单位绩效工资总量动态调整机制，则可以通过较长一段时间的持续调整，采取适当控制畸高收入事业单位的绩效工资增速、适度提高较低收入事业单位的绩效工资增速的办法，在增长中逐步平稳地缩小事业单位之间不合理的收入差距。

第三，建立事业单位绩效工资总量动态调整机制，有利于强势引导事业单位实现强化公益属性、提升公共服务质量等目标。十九大报告和十九届三中全会的决议都强调要强化事业单位公益属性，提高教育、卫生、文化等公共服务的质量，必须落实到位。由于绩效工资总量决定了事业单位能够发放的绩效工资的上限，事业单位普遍非常重视绩效工资总量额度，为这些目标的实现提供了强有力的抓手。建立事业单位绩效工资总量动态调整机制，就可以将这些目标转化为影响事业单位绩效工资总量调整幅度的重要因素[4]，从而强势引导事业单位实现强化公益属性、提升公共服务质量等目标。

总之，要逐步提升事业单位收入分配的公平性、规范事业单位收入分配秩序、缩小事业单位收入差距，并促进公共事业的健康发展，必须尽快建立事业单位绩效工资总量动态调整机制。

三、事业单位绩效工资总量动态调整机制的理论分析

要建立科学、系统的事业单位绩效工资总量动态调整机制，有必要首先从理论上对该机制的概念范畴、功能定位、调整周期、调整对象、调整因素等关键问题加以分析。

第一，从概念范畴看，事业单位绩效工资总量动态调整机制就是决定具体事业单位不同年度的绩效工资总量额度增减及其幅度的计算规则和管理方式。事业单位绩效工资总量动态调整机制这个概念，包含了事业单位、绩效工资总量、动态调整机制三个关键词。事业单位这个关键词说明了适用对象，也就是该机制适用于登记注册为事业单位的组织，必须适应事业单位的组织定位以及特点。绩效工资总量这个关键词说明了该机制调整的是事业单位工资中的绩效工资部分，即具体事业单位本年度正常情况下可以发放绩效工资总量的额度，并且针对的是单位绩效工资总量，而不是单位内部绩效工资分配。动态调整机制这个关键词说明绩效工资总量在年度之间可以是不变、增长，也可以是降低，且动态调整的办法应该是科学的、客观的、长期使用的，而不是依靠工资管理部门主观判断来决定[5]。因此，建立事业单位绩效工资总量动态调整机制的关键在于寻找到合理的计算规则和管理方式。

第二，从功能定位看，事业单位绩效工资总量动态调整机制要努力实现保障、激励功能，且要力图实现调控收入差距、优化人才配置等调节功能。事业单位绩效工资总量之所以要进行动态调整，是要让事业单位绩效工资水平能够适应经济社会发展的变化。事业单位绩效工资总量动态调整首先要实现保障功能，使得事业单位工作人员的工资水平实际购买能力不下降，进而保障生活质量不下降。事业单位绩效工资总量动态调整机制还要实现的重要功能就是激励功能，即要激发事业单位活力、激励公共服务事业不断提高质量、强化事业单位公益属性等。另外，这个机制还要实现调节功能，即要缩小事业单位之间不合理的收入差距，促进人才的合理配置，逐步实现公共服务的合理分布。

第三，从调整周期看，每年或每两年调整一次都可以接受，但每年调整一次，更有利于绩效工资总量动态调整机制的实施。2015年调整机关事业单位基本工资标准的文件规定，建立基本工资正常调整机制，每年或每两年调整一次，近期每两年调整一次。绩效工资可以参照基本工资的调整周期，每年或每两年调整一次。如果选择每两年调整一次，则应该与基本工资调整错开，形成一年调整基本工资、一年调整绩效工资的节奏。每年调整一次绩效工资总量更为合理，这是因为：绩效工资是事业单位工资中比例较大的部分，按年调整才能够及时使事业单位工资水平适应经济社会发展的变化，保障事业单位职工的生活质量不降低；绩效工资每年调整一次，可以和单位年度考核结果有机地结合起来，发挥出较好的激励约束和引导作用；要使绩效工资总量动态调整机制更加科学，更少地依赖主观判断，则要更多地依赖客观指标。由于大多数指标都按年度进行统计，因此，按年调整更有利于绩效工资总量动态调整机制的实施。

首先，应当制定促进科技发展方面的立法。比如，我国制定《科技促进法》、《科技人才促进法》等促进科技发展的法律，为科技发展提供制度环境。其次，应当完善已有的科技相关法律。比如，应当从促进科技发展的角度出发，完善《著作权法》、《专利法》、《商标法》、《网络安全法》等，为科技创新保驾护航，同时维护科研人员的智慧成果，激发其创新的积极性。最后，制定和完善规范科技运行的法律。比如，我国可以制定《科技伦理法》，对科技工作者和科学研究活动提出伦理性要求，禁止他们从事有违社会伦理道德的科研活动。另外，还可以制定法律禁止科学研究用于违法的行为。

第四，从调整对象看，事业单位绩效工资总量动态调整机制不仅要对事业单位进行普遍调整，还要在此基础上对不同类别、不同单位进行差异化调整。与事业单位绩效工资总量动态调整概念相似的另外一个概念是事业单位绩效工资总量正常调整，有时候也称为事业单位绩效工资总量正常增长。二者既有联系，又有区别，很容易混淆。事业单位绩效工资总量正常调整是对一个地区所有事业单位绩效工资总量的普遍调整，即把本地区事业单位当成一个整体，来考虑地区内事业单位绩效工资总量统一调整幅度的问题。事业单位绩效工资总量动态调整，从结果上来看也会对所有事业单位绩效工资总量进行调整，这是它和事业单位绩效工资总量正常调整之间的联系。但主要区别在于，事业单位绩效工资总量动态调整主要针对不同事业单位绩效工资总量进行调整，具体到每个事业单位调整的幅度不同，甚至调整的方向都可能不同。因此，事业单位绩效工资总量动态调整机制基于事业单位绩效工资总量动态增长，但必须要在它的基础上对不同事业单位进行差异化调整。

综合公益类型和行业类型来分析，基于事业单位绩效工资总量管理的需要，可以考虑将事业单位划分为六个类别[6]。其一，高校和科研院所，包括大学、专门学院、高等专科学校、高等职业技术学院、自然科学类科研院所和社会科学类科研院所等。其二，公立医院，包括综合性医院、专科医院、高等院校附属公立医院等。其三，公共卫生和基层医疗卫生机构，包括疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督、计划生育技术服务等专业公共卫生事业单位以及乡镇卫生院、城市社区卫生服务事业单位[7]。其四，行政类事业单位、机关保障类事业单位、其他公益一类事业单位，即由财政全额保障，并无市场创收能力或者不被允许从市场创收的事业单位。其五，一般性公益二类事业单位，指明确为公益二类且主要不通过市场竞争获取收益的事业单位。其六，竞争性公益二类事业单位和生产经营类事业单位，包括明确为公益二类且主要通过市场竞争获取收益的事业单位和被明确为生产经营类但尚未转制为企业的事业单位。当然，还有一些事业单位业务类型复杂，或者挂有多块牌子，这些事业单位应该由有关部门按照其主要职能及其实际情况，确定其类别。

第五，从调整因素看，正常调幅、经费来源、发展动力、现有水平、公益属性、考核成绩、人员变化等因素都应该纳入事业单位绩效工资总量动态调整机制。正常调幅因素是指适应当地经济社会发展，正常情况下事业单位作为整体应该有的调整幅度，是绩效工资总量动态调整幅度的基础数据。经费来源因素是指事业单位经费支出中财政经费所占的比重，其设置目的是给予面向市场的事业单位更大的空间。发展动力因素是指事业单位主要依靠专业能力或是垄断地位获得发展的，其设置目的在于激励事业单位创新发展[8]。现有水平因素是指事业单位当前绩效工资水平高低，其设置目的是缩小事业单位间收入差距。公益属性因素是指事业单位采取有效措施更好地发挥公益性的程度，其设置目的在于强化公益属性。考核成绩因素是指上级部门对事业单位进行年度绩效考核的成绩，其设置目的在于激励事业单位按照上级要求完成综合目标。人员变化因素是指本单位人员数量和层次结构的变化，其设置目的在于使绩效工资总量变化和人员变化相匹配。通过对这些因素进行量化，并设置合理的计算模型，就可以建立起事业单位绩效工资总量动态调整机制。

总之，事业单位绩效工资总量动态调整机制的构建应该紧紧抓住事业单位的特点以及国家对事业单位改革的要求，要通过更加科学的决定方式，更少地依赖主观判断，更好地激发事业单位活力，强化事业单位公益属性。

四、事业单位绩效工资总量动态调整机制的模型构建与测算

为提高事业单位绩效工资总量调整机制的科学性，依据上述理论分析，可构建该机制的数学模型。模型构建的基本逻辑是：所有事业单位都应该根据经济社会的发展有正常的调整幅度，同时每个事业单位人员数量和结构的变化也应直接影响到绩效工资总量的正常调整，在此基础上，要根据不同事业单位的属性、状态和过去一年的不同表现进行个性化的调整。具体模型如下：

WN=WL×Pn×Ps×（1+Kf+Km+Kw+Kp+Kg+Ko）

其中，WN代表动态调整后的事业单位绩效工资总量，WL代表事业单位原有绩效工资总量，Pn代表正常调整幅度，Ps代表人员数量和结构变化比率。其余变量是个性化调整变量，分别为资金来源的财政依赖度系数（Kf）、事业发展的专业依存度系数（Km）、现行绩效工资水平系数（Kw）、强化公益属性程度系数（Kp）、单位年度考核系数（Kg）、其他因素系数（Ko）。基于前期的研究和实践，我们对上述两个基础变量和六个调整系数的界定和赋值办法提出建议，供有关部门和地区参考。

正常调整幅度（Pn）的计算可以用公式表达如下：

其中：ΔP代表上年度物价水平的变化率，ΔF代表上年度地方可支配财力水平的变化率，ΔE代表上年度人均地区生产总值的变化率，ΔW代表上年度当地城镇职工平均工资水平的变化率。

第二，人员数量和结构变化比率（Ps）。事业单位的职工有新入职、有离退休、有调入、有调出、有调整岗位、有调整薪级，这些都会导致人员数量和结构发生变化。要相对精准地计算这个数值，应该以人员数量和结构变化带来的总基本工资变化率来进行计算，可以用公式表达如下：

第三，资金来源的财政依赖度系数（Kf）。从财政负担角度考虑，为了适度减轻因增加事业单位绩效工资总量而带来的财政负担增加，对于经费主要通过市场获取的事业单位类型，绩效工资总量动态调整时可以适度放宽；而对于经费主要通过财政支持的事业单位类型，绩效工资总量动态调整时应该适度收紧。结合上文事业单位的六个类别，可以对不同类别的事业单位资金来源的财政依赖度系数进行赋值参见表1。

表1 资金来源的财政依赖度系数（Kf）指标测量

第四，事业发展的专业依存度系数（Km）。从经营收益获得主要方式看，为了鼓励那些依靠专业服务社会的事业单位，对于主要依靠自身专业服务能力，在市场竞争中获得收益的事业单位，绩效工资总量动态调整时可以适度放宽；而对于主要因单位所被授予的职能、上级主管部门等体制因素带来具有一定垄断性收益的事业单位，绩效工资总量动态调整时应该适度收紧。结合上文事业单位的六个类别，可以对不同类别的事业单位事业发展的专业依存度系数指标进行赋值（参见表2）。

表2 事业发展的专业依存度系数（Km）指标测量

第五，现行绩效工资水平系数（Kw）。从缩小不同细分类型具体事业单位之间收入差距的角度看，对于目前绩效工资水平低于平均数的事业单位，绩效工资总量动态调整时可以适度放宽；而对于目前绩效工资水平高于平均数的事业单位，绩效工资总量动态调整时应该适度收紧。结合现行绩效工资水平，可以对不同事业单位现行绩效工资水平系数指标进行赋值（参见表3）。

表3 现行绩效工资水平系数（Kw）指标测量

第六，强化公益属性程度系数（Kp）。从鼓励事业单位强化公益属性的角度看，对于在业务开展中采取了强化公益属性的措施，并且得到广大公众认可的事业单位，绩效工资总量动态调整时可以适度放宽；而对于不注重采取强化公益措施，业务呈现出明显逐利导向的事业单位，绩效工资总量动态调整时应该适度收紧[10]。结合强化公益属性的表现，可以对不同事业单位强化公益属性程度系数指标进行赋值（参见表4）。

表4 强化公益属性程度系数（Kp）指标测量

第七，单位年度考核系数（Kg）。为鼓励事业单位做好公共服务，对于单位年度考核成绩优秀的事业单位，绩效工资总量动态调整时可以适度放宽；而对于单位年度考核成绩较差的事业单位，绩效工资总量动态调整时应该适度收紧[11]。结合单位年度考核的等次，可以对不同事业单位单位年度考核系数指标进行赋值（参见表5）。

表5 单位年度考核系数（Kg）指标测量

第八，其他因素系数（Ko）。为了弥补其他在上述指标中未能考虑的情况，给予绩效工资总量管理部门一定的裁量权，设置其他因素系数。结合单位不同情况，可以对不同事业单位其他因素系数指标进行赋值（参见表6）。

表6 其他因素系数（Ko）指标测量

综合六个调整系数的赋值方案，事业单位最大的调整系数总和最多可达到0.12，最小的调整系数可达到-0.08。为了便于理解，以某科研院所为例，该单位原绩效工资水平为16万元，2018年绩效工资总量为3,200万元。基于上述规则进行绩效工资总量动态调整的模拟测算，得出该市正常调整幅度（Pn）为1.067，该单位人员数量和结构变化比率（Ps）为1.011，该单位的调整系数总和为0.045，综合计算值为1.127。也就是说，在给这家科研院调整确定2019年绩效工资总量时，应该将其调整到该单位2018年事业单位绩效工资总量的1.127倍为宜，即3,607.3万元（参见表7）。

五、建立事业单位绩效工资总量动态调整机制的注意要点

由于事业单位绩效工资总量动态调整机制所调整的绩效工资总量额度，与绩效工资总量核定一样，是进入绩效工资总量的存量中，对事业单位的利益影响较大，因此，在实际操作中必须非常谨慎。为使事业单位绩效工资总量调整机制能够顺利建立，下面提出几点需要注意的问题。

第一，事业单位类别应该根据当地实际情况进行划分。我们根据事业单位绩效工资总量管理的需要，将事业单位分成六个类别，但这种分类标准是可以根据当地实际情况进行调整的。例如，有的地区公共卫生和基层医疗卫生机构实际上就完全等同于义务教育学校等其他公益一类事业单位，但有的地区则等同于一般性公益二类事业单位，各地在分类时应该做出相应的调整。另外，还有些特殊的事业单位如何进入分类，需要根据当地实际情况进行研究。

表7 某科研事业单位动态调整比例的模拟测算

第二，调整因素要根据当地实际情况进行选择。我们从理论分析的角度，提出了六个调整因素，但不同地区应该根据实际情况选择调整因素，不一定全部考虑，也可以做出一定的修订。例如，有的地区没有对事业单位进行年度考核，则单位年度考核系数可以暂不考虑。

第三，对调整因素的赋值可以根据需要做出调整。模型中对调整因素的赋值，是为了便于解释事业单位绩效工资动态调整机制而进行的示例性设置。具体到不同地区，可以根据实际需要以及当地事业单位的可接受程度进行设置，主要考虑的重点包括不同因素之间的相对重要性关系以及同一因素不同等次赋值的差异程度。

第四，其他因素系数的使用，应该有一定的客观依据。模型中设置了其他因素系数，主要是为了给予绩效工资总量管理部门一定的裁量权。但这种权力也不能滥用，实际使用时应该要有一定的客观依据，并应提供相应的材料数据。

第五，实际增幅的确定应该考虑工资平衡关系以及当地财力可支持程度。应该考虑当地事业单位平均工资水平和公务员工资水平以及当地市场工资水平间的平衡关系[12]。若当地事业单位工资水平过低，则可以提高增幅；若工资水平过高，则应该降低增幅。另外，由于不少事业单位的绩效工资是由财政保障的，因此实际增幅必须考虑当地财力的可支持程度。