日本老年人力资源开发法规政策及启示

□熊 缨 车思涵 杨一帆

一、引言

我国已经进入老龄化社会，老年人口基数大，老龄化和高龄化均呈持续快速发展趋势。快速进入老龄化带来的人口结构失衡、劳动力供给减少、赡养老年人口增多、中青年人口负担加重等严峻问题，给我国经济社会可持续发展带来了深刻影响，采取积极措施应对人口老龄化挑战已成为当务之急，如何有效开发和利用老年人力资源也是一个亟须研究的课题。

随着全球人口老龄化的不断加剧，老年人力资源开发也成为世界各国普遍关注的问题之一，许多国家根据本国国情，倡导和实施积极老龄化政策，充分发挥老年人在经济社会发展中的积极作用。日本是世界上老龄化速度最快的国家之一，近些年在推进老年人力资源开发方面不断拓宽政策覆盖面和拓展政策内容，政策经验相对丰富，可以为中国解决老龄化问题提供参考和借鉴。

二、积极老龄化视角下的老年人力资源开发

（一）人口老龄化对老年人力资源开发政策的挑战

进入21世纪，全球老年人口正在经历着前所未有的结构变化。据联合国相关研究，到2050年，全球老龄人口将增加到近20亿人，60岁以上的人口将超过15岁以下的青少年人数。伴随全球的老龄化浪潮，我国进入老龄化社会已经成为不可逆转的事实。基于此，微观层面上，如何通过各种途径和方式来增强老年资本存量，进而降低老龄化的各种风险和冲击正逐步成为老年学和人力资本研究领域的主要议题。

根据人的生命周期理论，随着人的生命延续，当步入老年以后，体力、智力等均会趋于衰退，劳动参与的能力也随之减退。当社会老龄化程度不断加深时，一方面导致劳动参与率降低、老年抚养比增加，从而影响到社会经济的发展；另一方面，越来越多的老年人将被迫退出劳动力市场，导致其积累的丰富知识、技能和经验得不到充分利用，造成人力资本的浪费，同时也不利于老年人积极参与社会建设，实现自身价值。因此，随着社会进步，老年人应该被视为人力资源中可贵的一部分的呼声越来越高。在我国，老年人力资源开发问题也已经提上重要的议事日程。

就目前中国老年人力资源再就业状况而言，国家统计局第六次人口普查数据显示，我国就业人口中60岁及以上人口占7.47%，其中城市人口占5.82%、镇人口占13.29%、乡村人口占80.89%。可见，在中国60岁及以上人口的劳动参与率较低，低于10%，且其中城镇人口所占比重不足1/5，绝大多数为在乡村从事农务等非正式工作。就年龄段分布而言（如图1所示），以60～64岁为主，占比为53.65%；其次为65～69岁年龄段的占比为27.65%；70～74岁年龄段的占比为12%，75岁及以上年龄段的占比为6.69%。总的来看，中国60岁及以上就业人口的年龄段分布呈现出年龄越高就业人口越少的总趋势。

图1 中国60岁及以上就业人口年龄分布图

相较于中国，日本人口老龄化程度更高，但老年人力资源再就业状况较好。日本国家统计局数据显示，截至2017年，日本65岁及以上的劳动力人口占劳动力总人口的11.91%。2012—2016年，日本65岁及以上劳动力人口占劳动力总人口的比重逐年上升，从2012年的9.29%上升至2016年的11.78%（见图2）。这一方面可能是由于人口年龄结构的转变导致65岁及以上人口绝对量的增加；另一方面可能是由于政策的重视和支持，越来越多65岁及以上老年人口通过终身教育、职业培训后再次加入劳动力队伍。

图2 日本65岁及以上劳动力占比

中国迅速到来的老龄化社会以及老年人力资源再就业现状，增加了老年人力资源开发的必要性与紧迫性，对政府老年人力资源开发相关政策的颁布实施提出了迫切的需求和巨大的挑战。

（二）用积极老龄化的政策思维推动老年人力资源开发

积极老龄化强调从健康、参与和保障三个维度来应对人口老龄化的挑战。按照世界卫生组织2002年所确定的《积极老龄化政策框架》，积极老龄化的核心是强调老年人“继续参与社会、经济、文化和公共事务，而不仅仅是体育活动的能力或参加劳动队伍”。它将老年人的生命价值与他们所拥有的社会权利相联系，认为老年人可以按照自己的需要、意愿和能力参与社会，在一生中充分发挥他们在物质、社会和精神各方面的潜力。

一方面，积极老龄化的政策思维要求政府履行责任，运用政策工具保障老年人基本生活健康水平。老年人的身心健康和健全的社会保障是积极老龄化政策框架的重要目标，政府应为此做出制度性安排，保障老年人的基本生活水平。

另一方面，积极老龄化的政策思维要求政府及社会转变传统政策观念，将老年人群视作未来社会发展的参与者，发现和挖掘老年人群蕴藏的巨大发展机会和价值潜能，开发老年人力资源，促进老年人再就业。老年人的社会参与是积极老龄化政策框架的三大目标之一，老年人群不再是社会的负担，他们的需求也不局限于安度晚年。老年作为人的整个生命周期中的一个重要阶段，自然年龄的界限并不会给老年人携带的知识、技能和经验拉闸，应将老年人及其人力资本作为未来社会发展的宝贵财富而加以重视和利用。因此，面对人口老龄化的严峻形势，政府应转变观念，及时采取政策手段，让老年人有机会、有能力在老年人生阶段参与经济社会发展，充分发挥其潜能和自主性，为经济社会进步和老年人自身价值的实现助力。

三、日本老年人力资源开发法规政策梳理及分析

日本65岁以上的老年人口占其总人口的1/5，预计到2030年将达到1/3。严重的老龄化是日本经济增长缓慢的原因之一。想要扭转这种局面，一方面要鼓励生育，另一方面则要从开发老年人力资源入手。老年人力资源开发不仅在一定程度上可帮助日本实现经济复苏，还能帮助更多老年人积极参与社会从而实现积极老龄化。

（一）法规政策轨迹

按照时间线梳理出日本促进老年人力资源开发的相关法规政策（如图3所示），可以看到，基于日本人口老龄化、少子化等基本国情，早在五六十年前，日本政府就开始关注老年人力资源开发，并随着时间的推进不断丰富和调整。致力于从基本养老福利、就业权利、能力开发三方面全方位促进老年人力资源开发，帮助越来越多老年人就业，积极参与和融入社会。

图3 日本促进老年人力资源开发相关政策时间线

表1 日本促进老年人力资源开发的法规政策

任何政策的颁布和修订都是有原因的。在进一步对日本老年人力资源开发相关法规政策进行梳理时发现，相关法规政策的颁布和修订是随着经济社会、人口发展和国际竞争格局的变化而进行的，且每一次颁布或修订都会进一步丰富和完善已有政策法规体系。如表1（P66）所示，从出台国民年金制度到提出《日本再兴战略》，每一个阶段都实现了发展与进步。比如经历第二次世界大战后，日本老年人丧失了以前的权威与地位，尤其在家庭与社会环境中，被排斥的情况愈加严重，因此，为了解决老年人的贫穷、疾病、孤独等问题，让老年人可以融入快速发展的社会，日本政府开始将终身教育视为最佳的手段之一。

（二）法规政策层次

通过梳理法规政策轨迹，不难发现，日本促进老年人力资源开发的法规政策可以归类为三个层次（参见图4）。第一层次，通过社会养老基础制度，保障老年人的基本生活。第一层次覆盖面最广，其中年金制度实现了全民覆盖，黄金计划以家庭为单位进行推广。第二层次，通过法律保障老龄劳动者的就业权利。第三层次，推进老龄劳动者职业能力开发，进一步满足老龄群体的就业需求。

图4 政策层次框架

同时，每一层次都对应了丰富的法规政策内容，推动制度和政策目标的实现。社会养老基础制度层次主要包含了年金制度、《老年人保健福祉推进十年战略》黄金计划和《高龄社会基本对策》，从基础层面保障日本老年人的基本生活水平。老龄就业权利保障层次包含了《老人福利法》《雇佣保险法》和《老年人就业稳定法》，给予老年人就业以法律保障。老龄劳动者职业能力开发层次主要包含了《终身教育体系》和《职业能力开发促进法》，帮助老年人在拥有就业权利的基础上，更好地实现就业、更好地投入及参与社会活动（参见图5）。

图5 政策分类

（三）法规政策内容

1.养老保障制度

（1）年金制度

1942—2016年，日本年金制度通过不断改革，整合各类年金保险制度，实现全民覆盖（如表2所示）。作为日本养老社会保障的基础与主要制度，年金制度的改革反映了日本政府在养老保障上的政策导向，也反映了不同时期日本社会应对老龄化的态度和方式。

如图6所示，日本的劳动者在65岁之后可以领取的老龄年金主要分为4部分：国民年金提供的老龄基础年金，厚生年金提供的老龄厚生年金、年金基金，以及除此之外的私人年金。享受年金保险的人群分为3类，第一类（第1号被保险者）是自营业者与大学生，从20岁开始至60岁每月缴纳16,490日元的保险费用，退休后从65岁开始享受满额每月65,000日元的基础年金；第二类（第2号被保险者）是公司职员与公务员，从就职至退休期间每月需缴纳个人工资的18.182%作为保险费用，由公司负担其中的50%，退休后从65岁开始享受平均每月154,000日元的基础年金与厚生年金；第三类（第3号被保险者）是专职家庭主妇（主夫）等，从20岁开始至60岁由第二类被保险人（通常是家庭成员）负担全部保险费用，65岁开始享受满额每月65,000日元的基础年金。

表2 日本年金制度历史主要改革

（2）黄金计划：《老年人保健福祉推进十年战略》

随着日本人口老龄化程度的不断加深，出生率一降再降，卧床不起需要照顾的老年人剧增，劳动力的不足使更多妇女走向社会，家庭照料、看护功能弱化。20世纪80年代后期，日本政府出台黄金计划，目的在于从社会福利部门出发解决老年人问题，建立一种使老年人无论何时何地都能方便地享受社会服务的体系。

20世纪90年代后起老龄化程度继续加深，老年人看护照料问题日益突出和紧迫。日本政府在1994年出台了新黄金计划，目的在于为老年人提供就近的、多样的、贴切的高质量服务，使老年人即使发生了身心障碍，也能利用医疗保健福利服务来维持自立的、有尊严的生活（新旧黄金计划比较参见表3，P68）。

表3 黄金计划、新黄金计划内容对比

图6 日本年金构成示意

（3）《高龄社会对策基本法》

日本政府在1995年颁布了《高龄社会对策基本法》，是日本政府为应对日趋严重的人口高龄化现象而制定的重要国家大法，也是日本国家法律中统括老龄社会事务管理最具权威性的法律。

《高龄社会对策基本法》指出，为了构筑使每一位国民都能真正享受幸福的高龄社会，使雇佣、年金、医疗、福祉、教育、社会参与、生活环境等相关的社会体系能够与高龄社会相适应，以国家和地方公共团体为根基，使企业、地域社会、家庭和个人相互配合，同时积极发挥各自的作用非常有必要。该法对与此相关的各个方面进行了全面的规定（如表4所示）。同时，为了使政策实施的目标真正落到实处，日本政府制定了《高龄社会对策大纲数值目标》，并根据社会现状对每一个项目都提出了中期、远期奋斗目标值。

表4 《高龄社会对策基本法》主要内容

2.老年就业权利保障

（1）《老人福利法》

1963年日本政府推出了倡导保障老年人整体生活礼仪的《老人福利法》，这是日本政府在老龄化社会到来之前颁布的一部老人福利大法，被日本各界称为“老人宪章”。其立法目的在于阐明有关老年人福利的原理，以及为保持老年人身心健康和生活安定而制定必要措施，以谋求老年人的福利。该法首先将政策对象扩展到健全老人，明确老年俱乐部成为财政援助的对象，促进了日本20世纪60年代后半期广泛设立的老年大学；其次规定了老年人的工作教育权，即按照老年人的希望与能力，为其提供从事工作以及参与社会活动的机会，法定退休年龄也由第二次世界大战后的50～55岁延长至60岁。

（2）《雇佣保险法》

20世纪70年代后期，日本开始实施新的雇佣保险制度，该制度一方面仍然强调善后，即保证失业者的基本生活，另一方面采取了增加就业机会的新方法，充分体现了政府的政策取向，即抑制雇主的解雇行为、增加就业机会、提高员工福利，使人力资源得到最大限度的发挥。其中，为推进继续雇用至65岁而发挥重要作用的是雇佣保险法规定的雇佣帮扶施策，主要内容如表5所示。

（3）《老年人就业稳定法》

为推进雇佣老龄员工稳定和确保雇佣机会，《老年人就业稳定法》于1986年制定，后经过1990年、1994年、2000年、2004年、2013年数次修订，修订内容如表6所示。

该法通过延迟退休年龄、引进继续雇用制度等，促进对老龄群体的稳定雇佣、促进老龄群体再就业、确保退休人群等其他老龄群体的就业机会等（如表7所示），以此增加老龄群体的职业稳定等福利，为经济及社会发展做贡献。

表5 《雇佣保险法》主要内容

表6 《老年人就业稳定法》制定及历次修订

3.老年劳动者职业能力开发

（1）终身教育体系

日本的终身教育观念发端于联合国教科文组织。20世纪60年代，终身教育思想传入日本后，产业界对终身教育论做出积极反应，提出一系列报告积极地将终身教育作为经济社会计划、劳动力政策之一。此后随着经济社会的进一步发展，社会结构不断变迁，日本社会对于终身教育的观念意识不断深入，终身教育体系逐渐形成，如图7和表8所示。

表7 《老年人就业稳定法》主要内容

（2）《职业能力开发促进法》

1985年6月，日本政府正式颁布了《职业能力开发促进法》，取代原来的《职业训练法》，同年底颁布了《职业能力开发促进法施行细则》。该法要求劳动者不仅具有胜任当前职业的知识和技能，还必须具有更广泛的职业能力；所有的劳动者在整个职业生涯中，都必须不断地开发、提高更广泛的职业能力，以使其具有良好的从业适应性；必须以工作岗位上的训练为基础，采用各种教育训练方法与机会，实行有计划的职业能力开发。

该法要求厚生劳动大臣必须就职业能力开发基本事项拟定“职业能力开发基本计划”；实施职业能力开发促进措施方面，规定雇主应拟订对所雇劳动者进行职业能力开发的计划，并通过对工作岗位训练的实施，派员工到公共职业训练机构受训；鼓励各级政府设立职业训练学校、技能开发中心、短期职业训练大学等职业训练机构，以便顺利实施职业训练。再者，该法还设立了推进补助金制度，包括：训练补助金、职业能力开发休假补助金、长期教育训练休假制度引进奖励金、职业能力评估推进补助金、职业咨询推进补助金。

图7 日本终身教育体系形成示意

表8 日本终身教育体系的形成过程

4.《日本再兴战略》

2014年6月，日本修订2013年公布的《日本再兴战略》，再次强调要积极应对老龄化问题，鼓励老年人积极参与经济社会活动。战略中提出了促进老年人就业的目标：到2020年，60～64岁老年人的就业率达到65%（2013年为59%）。战略中还提出，政府将努力增加可以让65岁以上老年人继续工作的企业，并积极创造老年人参加社会活动的有利环境，让老年人继续就业或参加各种有意义的志愿者活动。

（四）法规政策特点

通过梳理日本老年人力资源开发法规政策的政策轨迹、层次、内容，可以看出，日本老年人力资源开发法规政策具有以下特点：

1.国家战略层面既强调“老有所养”又强调“老有所为”

日本在《日本再兴战略》等国家战略中提出，要充分重视人口老龄化加剧的问题并积极应对，树立了积极开发老年人力资源的战略理念。在强调“老有所养”的同时也强调“老有所为”。日本政府提出，一个即使是70岁以上的老年人也可以根据自己的意愿和才能充分发挥作用的时代已经来临，应该在充分保障老年人健康和相关权益的基础上，鼓励老年人利用自身的知识及经验为经济社会做贡献。在这样的战略理念下，日本政府一方面强调积极采取措施改善老年人的健康状况，提高老年人生活质量；另一方面，则强调老年人拥有良好的知识积淀、丰富的阅历和经验，老年劳动力本身就是宝贵的人力资源，他们与青壮年劳动力资源是互补关系，应当积极开发老年人力资源。

日本在《日本再兴战略》《高龄社会对策基本法》等国家战略和法律中都提出要建立“不老社会”（ageless society），即一个不论年龄大小，每个人都能根据自己的意愿充分施展才能、发挥积极作用的社会；强调要重新认识老年人的社会价值和作用，提出老年人既是社会成果的分享者又是社会发展的参与者，鼓励老年人积极参与社会经济活动成为重要的战略手段。

2.构建了完备的老年人力资源开发法规政策体系

日本老年人力资源开发法规政策体系比较系统全面，涵盖老年人的就业及再就业权益、健康福利保障、终身学习和技能再开发、生活环境支持等各个方面，既关注老年人在医疗服务、养老保障、生活环境等方面的基本需求，着力促进老年人身心健康，又针对老年人力资源开发可能遇到的就业歧视、权益保障等问题，提出具有针对性、可行性和操作性的政策措施，从多个层面给予强有力的法律保护与支持，为老年人能够充分发挥余热、尽其所能奉献社会创造了一个健全完善的法律政策环境。这些法规政策还强调政府、社会、企业等各方面都需要共同努力促进老年人力资源利用，重视发挥多方面力量在老年人力资源开发中的作用，在法规和政策层面具有明确的规范和相应条件保障，确保各方面力量对充分开发和高效利用老年人力资源保持持续关注、重视和支持。

3.坚持积极引导、应时而变的原则，营造良好社会氛围

日本老年人力资源开发政策具有应时而变、及时根据变化更新修订的特点。日本政府定期开展各项老龄问题调研，了解老年人及老年人力资源开发各方主体的意愿和遇到的问题，并依据调研数据修订各类老年政策法规。例如，日本1986年颁布了《老年人就业稳定法》，此后经过了数次修订，最近一次修订是在2013年，每次修订都旨在解决当下面临的紧迫的老龄问题或旧法实施中暴露的问题。

日本政府一方面充分肯定老年人能够发挥积极作用，能够继续为社会经济发展贡献力量；另一方面也在有关法规政策中引导全社会重视老年人的价值，要求政府、社会、企业等各方都努力参与和支持老年人力资源开发，积极营造全社会肯定、关心和支持“老有所为”的良好氛围，创造了有利于老年人发挥作用的社会环境。

因此，无论是从政策的受重视程度还是政策的系统性、针对性、精准性看，日本关于老年人力资源开发的政策都是较为健全和值得借鉴的。

四、启示与借鉴

近年来，我国高度重视人口老龄化发展及迈入老龄化社会带来的突出问题，加强了老龄事业发展的顶层设计，制定了有关战略规划，出台了一系列强有力的政策措施，老年人力资源开发工作取得很大的成效。但是，面对迈入老龄化社会出现的新问题和新挑战，我国老年人力资源开发在战略导向、法规政策体系建设等方面还存在一些问题和短板。借鉴日本老年人力资源开发的经验，完善我国老年人力资源开发法规政策体系，探索鼓励老年人参与社会经济活动的政策措施，十分必要。

（一）进一步加强“老有所为”的战略引导

我国近年来制定出台的战略规划和法规政策明确提出要重视老龄化问题，大力发展老龄事业，这对于引导全社会及时、科学、全面应对社会老龄化，支持并参与老年人力资源开发具有重要意义。但是在这些战略和政策中，更加强调的是“老有所养”的战略导向，主要关注的是老年人基本生活和基本需求，如在医疗服务、健康支持、养老保障等方面的保护和保障。这些战略和政策较为强调老年人作为“弱势群体”应受到的关注和保护，鼓励“老有所为”的战略导向不够明确，缺乏鼓励老年人积极参与社会经济活动的战略引导，不利于老年人充分认识自己社会角色和社会价值，也不利于适应老年人的多元化需求。我国的老年人力资源开发战略在强调“老有所养”的同时，应进一步明确鼓励“老有所为”，彰显老年人的社会价值，鼓励和支持有意愿、有能力的老年人以适当方式参与社会经济活动。

（二）进一步健全老年人力资源开发法规政策体系

目前我国已经基本建立起应对老龄社会的法律法规政策体系框架，但还存在覆盖面较为狭窄、缺乏系统性、不适应社会经济快速发展、与实际需求存在脱节等问题，亟须进一步建立健全具有系统性、可操作性和持续性特点的老年人力资源开发法规政策体系。我国目前关于老年人的专门性法律法规较少，政策性文件较多，法律约束力较低。老年人力资源开发不仅需要加强政策引导，更需要加强法治引领与规范，建议进一步探索加强面对老龄化问题和引领老年人发展的立法建设，针对现实的突出问题将部分政策上升到法律层面，增强法律的覆盖面和针对性，在法治轨道上推进老年人力资源开发工作，更有效地保护和支持老年人的全面发展。

（三）进一步探索鼓励老年人参与社会经济活动的政策措施

随着我国经济水平和医疗条件的不断改善、我国人口平均预期寿命的不断提高，不少老年人仍有精力、有意愿继续参与社会经济活动。而从发达国家探索实施积极老龄化战略的经验来看，鼓励老年人积极参与社会经济活动也是充分发挥老年人价值，激活人口二次红利的重要战略手段之一。我国尚需进一步探索制定出台保护老年人的劳动权利、鼓励老年人参与社会经济活动的政策措施。可以根据老年人的意愿灵活规定和鼓励有能力、有意愿特别是具有知识和专长的老年人参与支持创新创业或重返工作岗位承担部分工作任务，引导他们保持老当益壮的进取精神，发挥他们“传帮带”的作用。