政府协同视角下废旧电子产品跨区域治理

吕肖东,丁 浩

(中国石油大学(华东) 经济管理学院,山东 青岛 266580)

一、引言

生态环境保护和治理体系的完善是党的十八大战略布局的重要内容。习近平在中共中央政治局第六次集体学习时强调,要建立健全资源生态环境管理制度,强化水、大气、土壤等污染防治制度,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度,健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度,强化制度约束作用。[1]科技发展促进经济、社会发展的同时也带来了新的环境问题。2017年我国产生的废旧电子产品总量高达720万吨,预计到2030年将增长到2 700万吨(1)数据来源:国际电信联盟发布的《2017全球电子废弃物监测报告》。,电子产品进入报废高峰期,废旧电子产品的回收处理成为生态环境治理中的难点。

我国在环境保护治理方面进步显著,协同治理成为提升环境保护效率的重要途径,目前关于多区域环境协同治理的研究较为丰富。结合协同治理理论特征与雾霾治理特性,提出了子系统创新合作新机制[2],利用区间—机会约束规划的不确定性优化方法,构建区域电力—大气耦合规划不确定优化模型[3],为解决大气污染和雾霾治理问题提出了新思路。构建主体间的信任机制,实施跨国家的“区域海”制度[4],通过协作治理方法建立体制强化模型[5],提高海洋与流域跨区域环境治理的制度化水平。

地方政府是协同治理的主体,研究其行为对促进区域协同治理有着重要意义。已有的研究中,对比城市合作与农村合作之间的异同,分析得出区域合作中不连续与不平等的特性。[6]改革地方政府绩效考核体系、提高公众参与度,分析政府间关系对跨区域环境部门的影响,进而完善区域环境治理问责机制。[7-9]通过中央政府强化生态环保理念和绩效考核,完善生态财政转移支付制度实现区域环境共治的长效性。[10]促进区域协同治理的措施也愈加完善,通过搜集大量样本数据,运用文本分析法和社会网络分析法对中央政府与地方政府关系结构进行量化分析,促进多政府主体的区域环境协同共治网络趋于成熟。[11-12]利用演化博弈分析不同政府合作条件下协同治理的演变趋势及其稳定策略,并通过科学立法保障跨行政区协同治理。[13-15]针对政府不作为的问题,完善管理监督机制,提出治理对策达到预防和遏制行政不作为的目的[16],为政府制定环境政策提供参考。结合大数据时代背景实现治理政策的改进,同时提升大数据利用能力,挖掘大数据应用价值,防止对大数据的盲目崇拜。[17]已有的研究结果中“政府协同治理”的主要内容是空气与流域治理、府际关系协调以及协同治理措施,对政府间废旧电子产品转移治理的研究尚有欠缺,应该意识到废旧电子产品跨区域污染形势不容乐观,废旧电子产品跨区域治理任重道远。

二、废旧电子产品协同治理的必要性

废旧电子产品是一种可回收再利用的宝贵资源,恰当处理废旧电子产品会获得巨大的经济效益,但是其本质特征决定了处理过程中会污染环境以及危害健康。废旧电子产品这一特点导致了处理过程中的区域性差异,具体表现为:发达地区不愿在本地区处理废旧电子产品,希望将其转移;落后地区受眼前利益驱使,忽视处理废旧电子产品带来的负面影响,愿意接受废旧电子产品在本地区处理。

我国是电子产品生产、消费和废弃大国,废旧电子产品数量庞大加上处理方式不正当给环境带来了巨大危害。这种环境危害不仅对废旧电子产品处理地区,而且对其他相邻地区也会产生影响,主要表现为:以填埋手段处理废旧电子产品时,重金属会渗入土壤和水源,造成全区域内土壤和地下水污染;以焚烧手段处理废旧电子产品时,有害气体会污染大气,造成跨区域性空气污染。因此,处理废旧电子产品产生的环境污染外部性使得相关多个区域成为利益共同体,需要多区域共同治理废旧电子产品污染。党的十八大以来,“绿色发展理念”得到升华,唯“GDP”论英雄、唯发展速度论成败的时代不复存在,因此政府有必要参与废旧电子产品的转移与处置,降低自由市场经济的盲目性。“协同治理”是将协同理论融入社会事务的治理过程,以实现治理效果最优化为目的的治理行为,其本质是将某一环境区域作为一个整体,运用多种措施方法,结合具体实际和法律法规达到“共治”的目的,从而实现公共利益最大化。建立跨区域废旧电子产品协同治理机制是解决废旧电子产品污染问题的关键。协同治理作为废旧电子产品环境治理的一个重要方法,将没有处理能力(其中包括不愿处理废旧电子产品)地区的废旧电子产品运送到有处理能力的地区进行拆解处理,保证了废旧电子产品得到有效处理,又能带动处理地区的经济发展。但现实中废旧电子产品跨区域治理的效果并没有理想中的那么完美,因为跨区域治理涉及区域间的政府合作、经济以及环境等问题,在执行的过程中仍存在较多问题。

三、废旧电子产品协同治理面临的困境

(一)废旧电子产品治理的行政边界与责任主体界定模糊导致地方政府难有作为

我国2015年1月1日修订实施的《中华人民共和国环境保护法》第6条规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”,虽然确定了我国环境保护治理的主体,规定了相关主体的责任,但仅对各行政区域内环境做出了责任规划,对环境区域责任界定仍不清晰。

我国地方政府是以行政区划为依据设立,行政边界以利于人民参加国家管理、经济发展、巩固国防、民族团结、自然条件和历史状况为原则进行划分。而环境区划是从整体出发,以自然环境承载力、环境质量以及社会经济发展状况为依据进行划分。现有的环境治理法律法规要求地方政府承担本地区环境治理的责任,但行政区域与环境区域划分的不同标准导致了多数情况下二者涉及范围不同,行政区域治理本地区环境的权力对于整体性环境问题的治理影响甚微。因此,以行政区域划分环境治理责任使得地方政府在面对整体性环境问题时难以有所作为。同时,行政区域与环境区域之间存在利益上的矛盾,行政区域强调行政区域经济主体的局部利益与眼前利益,环境区域则代表跨区域性的整体利益和长远利益,二者之间的矛盾会导致行政区域为了自身利益而损害环境区域的公共利益。例如经济发达地区为了维持自身发展而将继续消耗更多资源,经济落后地区为了追求发展会不顾环境利益,造成环境破坏,而环境治理需要付出的经济成本双方却不愿意承担。这一矛盾不可避免,同时不应当也不可能以取消行政区划或者环境区划来解决这一问题,只能协调二者之间利益矛盾,以行政区域、环境区域利益最大化为目标整合废旧电子产品治理机制,寻求解决对策。

废旧电子产品转移地区通过转移废旧电子产品增加本地区利益,而废旧电子产品处理地区要承担治理成本和社会成本,这导致处理地区社会福利降低。在形式上转移地区应该承担废旧电子产品治理的主体责任,处理地区按照有关法律法规和治理标准承担废旧电子产品治理责任,但在实际运行中责任的落实会出现很多问题。一方面,一个处理地区对应多个转移地区,若废旧电子产品超过协议标准进行转移,很难确定承担主体责任的转移地区,使得双方责任认定困难。另一方面,多个承担主体责任的转移地区对治理的要求存在差异,信息不对称导致转移地区与处理地区内部责任难以分清。例如,转移地区认为已经委托处理地区处理废旧电子产品,出现治理问题应该由处理地区承担;而处理地区认为转移地区超过协议标准转移,造成治理困难,污染责任应该由转移地区承担。这种治理过程“边界模糊、责任界定不规范、双方政府互相推诿”,造成废旧电子产品治理不能协调配合,难以从根本上解决废旧电子产品跨区域污染问题。

(二)“理性经济人”导致地方政府陷入“跨区域协同治理困境”

地方政府承担着保护环境的责任,是环境保护制度的执行者,可以利用国家强制力实现环境保护的目标。现实情况却是地方政府没有成为环境保护的践行者和执法者,更有甚者政府受限于落后的经济发展观念,实行地方保护主义,在环境污染中起到了包庇和助长的作用。这主要是因为我国实行以经济效益为指标的干部考核制度,导致地方行政官员倾向于成为“经济人”而不是“生态人”,他们在“理性经济人”观念驱动下追求经济效益最大,以个体利益、眼前利益为“理性选择”而牺牲公共利益和长远利益。

废旧电子产品被运往处理地区之后由处理地区进行拆解处理,处理地区掌握了废旧电子产品处理的主动权。废旧电子产品拆解给处理地区带来了经济效益,但是处理地区进行处理时存在不正当的情况,导致了处理地区经济与环境相悖发展。处理地区一般是经济欠发达地区,对废旧电子产品拆解造成的环境污染治理能力有限;处理地区废旧电子产品处理设施不完善,企业不愿意或没有能力引进新技术与新设备,在处理过程中采取“非常”手段降低处理成本,包括采用技术欠缺的机械、人工拆解、违规拆解产品等;处理地政府为了实现经济高速发展,不仅不会对非正规企业进行查处,甚者会放低处理市场准入门槛。处理企业不正当处理以及处理地政府不作为加重了环境污染程度。此外,处理地区的废旧电子产品经过简单拆解分类之后的流向得不到有效监督,转移地区无法干预和控制废旧电子产品的流向,这也为环境污染治理埋下隐患。

废旧电子产品从转移地区运送到处理地区进行处理,这一过程导致传统治理观念中的“谁污染,谁治理”不符合现实的要求,因此治理观念应改变为“谁受益,谁补偿”,这是生态补偿机制的重要原则。在生态补偿实施过程中,转移地政府占据主导地位,处理地政府为了获得废旧电子产品处理带来的经济效益,不惜满足部分不利于本地区环境保护的要求,这种双方地位的不平等性造成了废旧电子产品治理困难重重。同时转移地政府为促使处理地政府治理废旧电子产品,需要付出一定的代价,但是转移地政府会出于个体理性考虑而不顾集体理性,不愿意承担补偿的责任,使得治理中由污染导致的市场失灵问题转变为政策失灵问题,最终导致区域整体利益受到损害,阻碍了生态补偿机制的建立。

(三)监管治理机制与失责追究制度的缺失导致长效化协同治理难以为继

废旧电子产品治理涉及多部门、多区域,目前的协同治理监管体系难以适应经济发展和环境保护的需求,有待于进一步健全完善。地方政府下辖地方各级环境监管机构承担环境监管保护的责任,环境监管机构对地方政府负责且其行为受地方政府控制。地方政府受政治和经济的双重驱动,以经济增长指标为执政重心,盲目追求GDP增长,其行为会阻碍环境监管机构履行其部门职能。

法制体系不完善阻碍了废旧电子产品治理。目前关于废旧电子产品治理法规以政策导向为主,不能将责任细化,缺乏具体的配套实施措施,难以形成体系,使得废旧电子产品治理“无法可依”。同时,我国废旧电子产品政府监管力量不足,难以实现全面监管,尽管公众监督可以弥补政府监督的薄弱环节,但部分地方政府为了追求自身利益最大化,实行人治大于法治,对于公众的监督与诉求不予理会,成为污染企业的包庇者,形成废旧电子产品治理的灰色地带,导致“有法不依,执法不严”。废旧电子产品污染问题存在滞后性,我国现有的环境考核制度以任期内考核为重心,前任政府班子为了追求政绩,做出不遵守科学发展观、破坏生态环境的行为,新一届政府班子有自己的思路,不愿意接手前任政府项目,希望做出改变、甚至推倒重来,两任政府之间互相推搪,不仅会阻碍废旧电子产品的治理,也会一定程度上损害党和政府的形象。

四、结论与建议

跨区域废旧电子产品协同治理刻不容缓,研究协同视角下废旧电子产品跨区域治理有助于为政府决策提供理论依据,为我国生态环境治理提供对策和建议,对于促进废旧电子产品回收利用、减少资源消耗和保护环境有重要的意义。

(一)完善区域协同治理机制,建立区域全覆盖的协同治理机构

跨区域废旧电子产品治理具有整体性的特点,区域内各要素相互作用形成了“一荣俱荣,一损俱损”的区域共同体。为了提高废旧电子产品治理的协同性,各行政区政府作为治理主体,需要充分共享治理信息,搭建治理补偿信息沟通平台,设计整体的目标和有效的沟通协调机制,在明确目标的基础上将目标分解,使各行政区政府废旧电子产品治理实现同步,推进治理平台与治理机制的不断完善,使废旧电子产品治理走出“囚徒困境”。

针对行政区域与环境区域范围不同这一特征,坚持环境区域治理法规优先于行政区域环境治理法规,在充分考虑各行政区域经济、社会和资源环境等因素的基础上,以区域公共利益最大化为目标制定环境区域法规。行政区域环境治理机制以命令及法律等形式强制执行,其效果比较明显;而环境区域治理机制以协商及合作等形式自愿执行,缺少相应法律基础,难以达到预期的治理效果。跨区域废旧电子产品治理需要软硬兼施,充分发挥两种治理机制的优点,既需要加强跨区域治理的法律建设,又需要以“德治”引领“法治”,建立“德法兼备”的环境治理方式,从根本上解决行政区域与环境区域不统一的问题,完善跨区域废旧电子产品治理机制。

在跨区域废旧电子产品治理主体的选择上,除了充分挖掘行政主体的治理优势外,还应该发挥不同层面环境治理主体的作用,其中跨区域废旧电子产品协同治理机构的作用尤为重要。首先,上级行政主体直接设立废旧电子产品管理机构,并赋予该机构相应的管理权力,这是区域环境治理较为常见的方式;其次,环境区域内各地方政府出于公共利益最大化的考虑,通过下放行政权,打破行政区域对废旧电子产品治理的限制,本着自愿协商的原则建立跨区域废旧电子产品协同治理机构,也是区域环境治理的一种组织方式。这些机构不同于传统意义上的行政机关,独立于地方政府且不受地方政府干预,专责于促进跨区域废旧电子产品治理,确保治理政策的制定和执行,实现废旧电子产品全覆盖、高水平、强有力治理。

(二)依靠科技创新提高治理能力,完善生态补偿机制

废旧电子产品处理成本与补偿额度影响着地方政府策略的选择。目前我国大部分废旧电子产品处理地存在处理技术落后、急功冒进的现象,这必然造成废旧电子产品处理过程中的二次污染。处理地政府需要提高科技创新能力,解决关键技术问题和难点,引入先进处理设备与工艺,形成以科技创新为支撑点,以降低处理成本为目标,与废旧电子产品协同治理有效衔接,构建合理有效的治理体系。上级行政机构可以增加财政转移支付,加强废旧电子产品治理投资或者设立专项资金项目,缓解处理地政府的地方财政压力,通过经济手段激发处理地政府废旧电子产品治理动力。

地方政府作为“理性经济人”,做出的选择是趋向自身利益,利益是政府间关系的关键影响因素,要充分发挥利益引导机制的正向促进作用,协调政府间关系,推动地方政府之间充分合作。生态环境补偿机制在生态环境保护和利用中具有调节不同主体之间利益关系的重要作用,对于解决不同利益主体之间的矛盾极其必要。转移地政府需要采用灵活的生态补偿手段和方法,拓展生态补偿形式,形成以政府补偿为主市场补偿为辅的综合生态补偿机制。生态补偿额度超过转移地政府承受范围,上级行政机构可以通过纵向支付的方式增加生态补偿财政来源,弥补生态补偿资金差额。在建立生态补偿机制之后应制定相应的实施策略和操作路径,实现全区域内废旧电子产品生态补偿治理的公平公正。

上级行政机构发挥统筹规划的作用,探索科学的责任划分机制,界定废旧电子产品治理中各主体之间责任关系和利益关系,明确废旧电子产品治理成本测算方法和补偿标准,让地方政府在上级行政机构公证下,制定责任利益分配标准,确定主体责任和治理责任的内容与边界。同时,在跨区域废旧电子产品治理责任划分时应考虑地方实际情况,由于各行政主体之间经济发展存在差异,所处的废旧电子产品输入输出层次不同,导致行政主体内废旧电子产品治理的法律法规有所不同,因此在确定各主体之间责任划分时需要体现出个性化要求。

(三)健全废旧电子产品治理法律体系及监管机制,推行生态环境损害责任终身追究制

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,环境治理是法定义务,各行政区域主体必须承担起治理废旧电子产品的责任和义务。因此,治理废旧电子产品污染应立足于我国国情,加强立法研究,完善相关的法律法规体系,把废旧电子产品治理纳入法治轨道。上级行政机构应鼓励地方政府主动作为,通过指标下发的形式,将任务层层分解进而形成具体的考核指标,建立起环境指标考核体系,通过定性定量相结合在内的多种考核形式对地方政府进行考核,确保考核的公平公正,强有力地推动地方政府协同参与废旧电子产品治理,打破“万事开头难”的僵局。在条件成熟时通过立法的形式保障指标考核体系的权威性,健全废旧电子产品治理法律法规,推动环境区域治理法治建设,并形成配套的实施细则,提升该体系的可操作性。

加大中央政府对地方政府废旧电子产品治理执法监督力度,加强监督队伍的建设,将治理责任落实到企业,通过政府与企业联动,实现废旧电子产品治理效用最大化。推动公众参与监督,发挥废旧电子产品治理过程中公众组织的作用,弥补政府监管的不足。地方政府上级行政机构可以建立第三方惩罚机制。第三方惩罚是不参与利益分配、独立承担责任的监督力量对违规行为的惩罚,它将惩罚措施与领导干部的绩效考核相关联,增加生态环境指标的绩效考核占比甚至引入晋升“一票否决”考核内容,将生态环境与考核评价晋升紧密联系,鞭策地方政府执行废旧电子产品协同治理政策。