刍议完善刑事申诉案件专家听证制度

王晓岚 李伟智

2000年5月，最高人民检察院出台了《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定（试行）》（以下简称《试行规定》）。《试行规定》明确提出对不服终结性检察处理决定的刑事申诉，检察机关可以采取公开审查的方式，该规定成为申诉审查程序从“秘密”转向“透明”的制度创新。2012年1月，最高人民检察院颁布了《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》（以下简称《程序规定》），针对《试行规定》不完善之处进行了修正。2014年10月，最高人民检察院印发的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》（以下简称《案件规定》）将公开审查的适用范围扩大到了不服法院生效刑事裁判的申诉案件。刑事申诉案件公开审查制度从试点到正式确立再到不断完善的十余年中，取得了丰硕的成效，包括提高审查结论的科学性、提升司法公信力、促进社会矛盾化解等。如s市x检察院在2014年至2018年期间，共受理申诉案件16件，公开审查刑事申诉案件15件，公开审查率达93.8%，申诉人最终均接受了检察机关做出的审查意见，办案质量和效果明显提高。表明公开审查以看得见的方式履行检察权，实现“阳光司法”，促进社会和谐稳定[1]参见：刘计划、尹伊君、罗绍华：《如何强化刑事申诉案件公开审查的力度与效果》，《人民检察》，2018年第13期。。

刑事申诉公开审查制度在提升申诉办案透明度、维护申诉人合法权益、促进公正司法和化解社会矛盾方面发挥着重要作用。但我们也看到，刑事申诉公开审查制度在实施过程中也显现出了一些问题。如，专家型听证员参与不足，造成实践中刑事申诉公开审查制度的功能错位。在具体的刑事申诉案件公开审查中，由于文本规范的不足、程序的适用范围抽象化和程序启动的随意性、听证员的地位不明确，严重制约了制度本身的预期功能，程序价值大打折扣。[2]参见张春明、穆彤、杨飞：《刑事申诉案件审查听证制度的程序设计》，《人民检察》2014年第5期。为强化刑事申诉案件公开审查制度的作用发挥，本文提出完善专家听证制度，并对制度框架和实施方式作具有现实可行性的设计。

一、完善刑事申诉案件专家听证制度之必要性分析

（一）捕诉一体背景下强化内部监督的必然选择

“捕诉一体” 办案模式打破了实施近20年捕诉分离模式下的检察机关内部分工格局[4]参见叶青：《关于“捕诉合一”办案模式的理论反思与实践价值》，《中国刑事法杂志》2018年第4期。，将批捕和公诉两个部门合并，以期通过职能的合并与重新划分来提升办案的质量和效率。在捕诉一体开展之后，检察机关内部制约与监督关系发生了变化，审查批捕与审查起诉这两项职能都由一个部门行使，批捕与起诉之间的相互牵制的监督模式消失了[5]参见陈卫东：《新时代人民监督员制度的发展与完善》，《法学》2019年第3期。。捕诉一体后，实质上检察官被赋予了更大的自由裁量，其对案件的两道审查工序都是封闭的，检察官在作出决定的过程中不可避免地会带有主观色彩。且即使在近年来检察机关通过完善案件的管理模式、强化机关内部上下级之间的监督等多种方法来规范检察权的行使，也仍然无法避免在这一过程中可能出现腐败勾兑的现象，无法避免一些人情案、关系案的发生。因此，刑事申诉检察作为检察机关内部监督的重要抓手，应当强化其监督的力度，来督促办案人员在作出决策的过程中谨慎用权、严格执法。以往的经验告诉我们，让权力在阳光下运行是保障权力不被滥用最行之有效的方法，肩负监督职权的“局内人”恰恰更需要来自于外部“局外人”——听证专家的参与监督。

除监督权力行使的功能外，在检察官办案责任制与捕诉一体改革的共同要求下，检察机关办案人员对移送案件的审查将会更加严格，不捕率和不诉率将会在改革初期有所提高[1]参见张建伟：《“捕诉合一”的改革改革是一项危险的抉择？——检察机关“捕诉合一”之利弊分析》，《中国刑事法杂志》2018年第4期。。而这些按照传统的观念以及以往的操作方式来判断是应当予以逮捕或起诉的案件在作出不捕或者不诉，公众会对其产生不满从而提起申诉。在申诉受理审查阶段，如何减少乃至消除公众产生的申诉案件办案人员与原办案人员“官官相护”的偏见，可以依托听证专家的参与来涤除。检察机关内设机构改革后，刑事申诉案件立案复查职能由控申部门移转至原案办理部门办理，为防止“暗箱操作”、程序空转，听证型专家的介入显得尤为必要。

（二）牢筑司法公正最后一道防线的必然选择

申诉是我国法律明确赋予公民的一项权利，是作为一种诉讼外的特殊程序发挥保障人权的特殊救济手段，司法机关有义务保障当事人救济权的实现途径[2]参见田口守一[日]：《刑事诉讼的目的》，张凌、于秀峰译，中国政法大学出版社，2011年版，第 48页。。长期以来，由于检察机关申诉部门复查程序的封闭性，刑事申诉检察机关作出的决定是单方性的，往往给申诉人带去神秘色彩，刑事申诉案件当事人的申诉权并没有得到充分行使和保障。通过公开审查，申诉人有充足的机会表达自己对原案事实认定、证据采信、法律适用和程序正当与否的看法，检察人员可以充分听取听证各方尤其是申诉人的诉求和意见，从而更加公平公正地办理案件。这凸显了刑事申诉中对申诉人权益保障的有力救济，彰显了检察机关真正地把“以人民为中心”的司法理念落实到实处的不懈追求。

刑事申诉案件案源类型广泛，原则上可以包括刑法规定的各个罪名，因而办理的案件内容涉及各个领域，知识结构复杂。[3]参见孙珊：《刑事申诉专家咨询制度初探》，《江西警察学院学报》2019年第1期。且申诉案件经过程序设计上层层把关，错误经过层层过滤，所争议的矛盾点大多是法律及司法解释的不周延性引申出执法认识分歧。因此办案人员在处理申诉案件时，不单需要法律知识，还需要其他领域的知识的支持。控告申诉检察人员由于长期以来的工作重点放在涉法涉诉信访矛盾化解方面，对申诉个案的审查办理和监督能力相对弱化，同时办案人员总体配备不足，[4]参见王祺国.《论刑事申诉制度的诉讼化改造——以检察机关办理刑事申诉案件为切入点》，《法治研究》法治研究，2018年第2期。使得申诉部门办案人员在应对较高要求的案件时显露出知识储备和执法能力的欠缺。其次，立案复查案件移送给原办理的刑事检察部门后，原案办理部门应当更换案件承办人。尽管如此，囿于同部门处理，办理复查案件的检察人员发现错误后出于不愿得罪人、避免产生内部矛盾、维护形象等考虑，底气和信心不足[1]参见孙珊：《刑事申诉专家咨询制度初探》，《江西警察学院学报》2019年第1期。。专家听证制度可以成为检察机关集思广益、听取意见的过程，通过由法学专家、人大代表、具备特殊领域知识的人等社会各界人士组成的听证员，能够增强办案人员的底气、帮助其找到纠错的依据、支撑其作出正确的决定。

（三）构建阳光司法制度的必然选择

检察机关深化刑事申诉案件公开审查制度，对于落实司法责任制、促进司法公正具有重要意义，也是贯彻习近平总书记关于“让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义”重要指示精神的必然要求[2]参见刘计划、尹伊君、罗绍华：《如何强化刑事申诉案件公开审查的力度与效果》，《人民检察》，2018年第13期。。一方面，公开审查是检察机关主动接受外部监督的有效途径，在案件办理过程中，通过对申诉案件当事人的公开，对案件无利害关系的第三方参与人的公开，打破了申诉人及社会部分人群对传统书面审查办案模式有“暗箱操作”、“走过场”之嫌的偏见和误解。从程序正义立场出发，检察工作在“阳光下”进行、办理结果在“阳光下”得出，保障司法权公正行使，有助于提升司法公信力，化减申诉人的猜忌。

另一方面，公开审查能有效化解申诉人重复申诉、越级申诉、信访缠访的现实难题，促进社会和谐稳定[3]参见刘国媛：《刑事检察听证制度的“理”与“法”》，《法学评论（双月刊）》2015年第1期。。案件承办人员与申诉人共同参与公开听证的做法，在双方之间搭建了有效沟通和交流的平台，申诉人能够充分表达自己的诉求，检察官能够充分释法说理。从这一层面上看，参与公开审查的听证专家，在对申诉案件工作进行监督的同时，还起到了居间说理的作用。通过听证员居间作用，当事人对于检察机关受理、审查刑事申诉的程序有一个充分的了解，更有可能消除此前对检察机关的误解，不再只是固执地坚持自己的想法而拒绝对方的表达。因此，“精英化”参与此环节的听证人员很有必要。如具备社会学、心理学等相关专业知识和掌握谈判经验的“专家”能够更好地对申诉人进行引导和开解，进而有效吸纳不满情绪，使申诉人接受申诉案件最终的处理决定。又比如在出现律师的观点和检察人员的观点不一致，申诉人往往会选择相信自己的律师，认为办案人员“颠倒黑白”。如果引入具备法学专业知识的学者、教授们参与公开审查，由于他们具有良好的社会形象和地位，申诉人会认为专家学者对法律问题的把握更准确、更深刻，可能会更愿意相信法律专家参与形成的评议意见的正确性。在检察院作出驳回申诉请求的情况下，较之以往更能够理解并遵守[4]参见陈瑞华：《程序正义理论》，中国法制出版社，2010年版，第111页。。

二、现行刑事申诉公开审查制度审视

（一）公开审查案件范围界定抽象化

我国刑事申诉案件公开审查制度集中规定在《程序规定》和《案件规定》两份文件中，《程序规定》第二条赋予检察工作人员“根据办案工作需要，采取公开听证以及其他公开形式”的决定权；《程序规则》虽然将公开审查的形式作了更具体的规定[5]参见《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第四条：人民检察院复查刑事申诉案件，根据办案工作需要，可以采取公开听证、公开示证、公开论证和公开答复等形式，进行公开审查。，但同样没有具体说明公开审查适用的案件范围。这就使得检察机关在是否启动公开听证程序上具有过大的裁量权，导致实务中的处理存在随意性。各地发展不平衡的现象较为突出，有些地区的检察机关对公开审查的适用顾虑较多而拒绝或逃避对申诉案件进行公开审查；而有些地方则没有这些顾虑，大胆地运用公开审查方式办理申诉案件。弹性适用的规定致使实践中适用情况不一，不同地区的申诉办案人员能力的差距越来越大，一定程度削弱了制度价值。[1]参见张宝印、周习武：《刑事申诉案件公开审查制度的构建》，《人民检察》2018年第16期，第34-27页。

（二）听证员准入制度不周密

首先，目前对听证员的遴选仍缺乏规范性，《运行规则》和《程序规定》中也只是对听证员与案件没有利害关系进行限制，对听证员的具体产生、听证员的素质要求等都缺乏相应的具体规定，没有形成一个规范的遴选机制。另一方面，进入刑事申诉程序的案件由于已经经过了原审程序的层层把关，案件具有问题复杂、纠错困难的特点。因此若是一味地为了满足听证代表的广泛性，力求将所有社会人士纳入选择范围而不考虑听证人员的素质和水平的话，可能导致公开审查流于形式。

其次，现行公开审查制度在听证员邀请程序上不规范。《程序规定》第八条规定：“人民检察院进行公开审查活动，应当根据案件具体情况，邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者申诉人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会人员以及专家、学者等其他社会人士参加。”可以看出，参与公开审查活动的受邀人员确定权完全由检察机关掌握，实务中公开审查的受邀人员大多为人大代表、人民监督员、人民调解员或居委会、村委会人员，专家、学者的受邀率比较低；即使有专家受邀，大多为法律专家，很少涉及专业领域（如金融、网络信息、知识产权等）知识的专家。在这种情形下，听证员可能并不能对全案进行把握，更无法进行分析和考量从而做出听证评议，其想法容易受检察人员的左右[2]参见刘冠华：《现实与超越:刑事申诉复查听证模式之构建》，《河南社会科学》2016年第12期。。同时，选择受邀人员的片面性，也使得程序本身自始便存在程序瑕疵，不利于申诉人以及公众接受审查结果。

（三）听证员案件知情保障不足

刑事申诉案件公开审查价值体现在检察机关以公开的方式办理刑事申诉案件，让当事人全面参与其中，以“看得见”的方式实现法律程序公正，以程序公正来保障实体公正。在公开审查中，听证专家应对案件整体情况有全面而具体的了解，应当有充分条件了解原案的事实认定、证据采信和法律适用等情况。检察机关依法充分听取听证专家的评议意见以及申诉人的诉求，才能更公正公平地办理案件。然而在实务中，听证专家的知情权并没有得到有效保障，他们对案件的了解往往是通过办案人员的简单述说或者一份报告。这种管中窥豹式的了解申诉案件方式，无疑是不足以使听证专家做出客观评议意见的，公开审查的程序价值无疑将不复存在。

（四）听证评议意见效力有待提高

听证评议意见是是听证员多数人的意见，其效力如何直接关系到申诉人的合法利益，关系到听证活动的严肃性和实效性。各地检察机关在开展公开审查工作中，会更加关注听证的形式功能，对于听证的效力往往重视不够[3]参见张春明、穆彤、杨飞：《刑事申诉案件审查听证制度的程序设计》，《人民检察》，2014年第5期。。如何适用听证评议意见，听证人员发表意见的效力如何，没有进行严格地规范[4]参见《刑事申诉案件公开审查规定》第二十三条：“复查案件承办人根据已经查明的案件事实和证据，结合听证评议意见，依法提出对案件的处理意见。经部门集体讨论，负责人审核，报分管检察长决定。案件的处理意见与听评意见不一致时，提交检察委员会讨论。”。《程序规则》第十八条规定“人民检察院对于下列刑事申诉案件可以召开听证会，对涉案事实和证据进行公开陈述、示证和辩论，充分听取听证员的意见，依法公正处理案件”可以看出，听证评议意见的性质是“建议”，只是作为检察机关作出决策的参考意见，缺乏应有的约束力。公开听证在刑事申诉案件办理过程中逐渐变成了“修饰美化”的作用，在没有实际影响的前提下帮助检察机关树立“公开、透明、阳光”的形象。

一方面检察机关对听评意见重视程度不够，听证评议意见有可能被忽略，所谓公民参与监督变为表面功夫，无法真正的落地。另一方面，参与公开审查的听证人员大众化，缺少具有专业知识和丰富经验的专家参与，可能带来评议意见权威性不够的结果。进入刑事申诉公开审查程序的案件，已经经过刑事诉讼程序的层层过滤、逐级把关，案件存在的问题往往不是显而易见的，而是需要建立在专业知识基础上考量才能得以发现，这些问题如只是从普通民众的视角去考察，以大众化的生活经验、社会的基本道德观念进行评判，难以得出理性的判断，反而会削弱评议意见本身的权威性。

三、完善专家听证制度的初浅构想

虽然公开审查制度提供了公民参与司法的途径，但实质作用有待进一步发挥，以期真正对检察机关办理刑事申诉案件产生积极正面的影响。从解决问题的角度来看，为充分体现和发挥公开审查承载的检察监督及特殊辅助功能的前提下，笔者认为在现有公开审查制度基础上，拓宽案件适用范围、优化工作流程、组成精英化听证员队伍，最终建立专家听证制度是刑事申诉检察制度发展的应有之义。

（一）听证专家内涵释义

可将听证专家划分为三种类型。一是法律型专家，在刑事申诉个案公开审查活动中，由法律型专家针对个案中存在的法律问题作出判断，提供咨询；二是专门性专家，由具备专门领域知识的专家学者针对申诉案件所涉专业领域（如金融、网络信息、医学科技等）问题作出解释说明，提供认定意见；三是社会型专家，如具有较高的社会威望，具有较强的矛盾调处能力等，这类专家邀请参与听证，代表着“公民参与司法”，强化了监督效果。

在刑事申诉案件公开审查中引入专家听证制度，既对刑事申诉检察工作进行监督和制约，也对受理审查和立案复查工作提供智力支撑。听证专家的组成中既有法律专家对申诉案件中存在的法律问题进行深层次的把握，又有专业领域专家能够对案件专业性问题进行解答，同时还有社会专家的参与，防止专业人士产生的判断过于“理性”，而忽视社会期待，偏离公众预期，失去本身的正当性。通过引入多类型的专家参与，扩大专家的职业覆盖面，丰富听证专家的人员组成，能够保障专家听证员履职的相对独立性，防止监督流于形式或者程序功能发生异化。形成的评议意见能够对个案提供实时性的意见、前瞻性的思路指导，化解办案人员自身意识的困顿和能力的局限，提升刑事申诉办案质量。

（二）构造“公开+例外”的公开审查模式

建立“公开+例外”的案件公开审查模式或许是破解案件适用范围难以把握，检察机关适用公开审查程序积极性不高等问题的有效办法。笔者认为，鉴于刑事申诉案件的疑难复杂性，只要申诉人就原案认定事实、采信证据、适用法律或程序不当提出异议，并提供相应的理据，检察机关原则上应当对所有刑事申诉案件全部公开审查。例外在于，对于涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，未成年犯罪或者申诉人不愿意进行公开审查等情形的应当排除在外。具体而言，应当不区别检察机关依职权启动还是依当事人申请启动，所有具备形式与实体要件的刑事申诉案件均应当予以公开审查，将“可以适用”改为“应当适用”。这种“公开+例外”模式不仅可以降低程序启动的随意性，也可以最大限度地保障刑事申诉案件当事人权利。

（三）优化刑事申诉案件听证专家的组成模式

刑事申诉案件公开听证中，听证员自身地位以及素质关系到其是否能够做出了科学的评议意见，关系到申诉人权利的切实保障以及做出的审查决策的正确性[1]参见谌爱华：《关于听证主持人制度的法律思考》，《上海大学学报》2006年第1期。。所以，这就需要建立一个公正、民主、高效的听证专家统一管理制度和遴选制度。

1.建立听证专家统一管理制度

当前各地检察机关邀请听证员，标准不一，选择较随意，不能保障与申诉听证要求相适应的听证专家，听证的效果会大打折扣。为了解决实践中临时邀请听证专家所面临的种种问题，对听证员进行统一的资源备库和管理很有必要。建立统一的听证员数据库，对听证员的遴选、教育、培训、使用、淘汰等实施统一管理，以加强和改进听证员队伍建设，既是改革创新之举，也是惠民利民之策[2]参见万龙：《可否探索建立统一的听证员数据库》载《惠州日报》，2015年第F02版。。同时听证专家在刑事申诉案件听证会中不能充当陪衬，要能够独立思考判断，有发现案件错误的能力并提出高质量的听证评议意见，因为其评议意见最终可能决定着申诉案件的实体走向，关乎申诉人的合法权益。

应当在各级人民检察院建立“专家咨询库”[3]最高人民检察院于2019年8月印发的《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》中提出，人民检察院对不服检察机关处理决定的刑事申诉案件进行公开听证的，应当邀请人民监督员参加，但人民监督员的选任和管理目前由省、自治区、直辖市和设区的市级司法行政机关负责，故本文未将人民监督员纳入听证专家的考量和讨论范围，以避免制度设计上的冲突。，由聘请的包括法律领域（尤以刑法、刑事诉讼法为主）专家学者，经济、金融、科技、知识产权、信息网络、医学等各专门领域的专家学者，以及律师、人大代表、政协委员、廉政监督员、人民调解员等社会人士若干人员组成，每届任期五年，可以由各级人民检察院案件管理（业务管理）部门负责。其次，完善听证员准入资格，建议在听证专家的筛选程序上可以参照我国人民监督员的选人模式，采取检察机关邀请、团体推荐以及公民自主报名等方式确定候选人。然后对于候选人的考核标准应当较人民监督员的标准进行提升，着重对候选人的道德素质、政治素质、法律知识、专业领域知识以及自身经验等方面进行考核和选择。同时将其基本情况向社会公开，接受监督并对其实施统一管理，形成听证专家统一的管理机制。

2.公开与民主的听证专家挑选机制

前文已经论述，刑事申诉公开审查中引入听证专家，主要目的在于监督和辅助。监督是指，将申诉案件承办人复查拟处意见置于阳光之下，促使办案人员严格依法规范办案。从这个角度考察，对听证专家的选择，应当保证选择的随机性，不能够是检察人员针对特定案件而“定做”听证专家组成。辅助是为弥补办案能力缺陷，申诉案件客观上出错率较低，办理难度较大，因此依托咨询专家的知识水平和专业能力，为办案人员提供外部的办案指引和建议，有助于提高申诉案件审查质量和权威性。从这一角度考量，在确定听证专家组成时，应当针对案件本身的性质选择听证专家，保证在一些特殊的申诉案件中，听证专家的组成中至少有1位掌握相关知识的专家，才能够切实地在公开审查过程中对全案进行很好地把握。例如对于金融类申诉案件，若选择的听证专家都不具有金融方面的知识，那么何谈听证评议结论对办案人员的支撑帮助呢？为了衡平专家听证前述的两种不同功能，笔者建议，在建成统一的“专家咨询库”下，将听证专家根据的基本情况，分成三个类别即：社会型听证专家、法律型听证专家和专门知识型听证专家，并对专门知识型听证专家备注其擅长的领域。这样在公开审查程序中，办案人员就可以在保证随机性的前提下做到有针对性的选择。在单数组织的听证员中，听证专家的参与比例应当超过2/3，具体而言，3人组织的听证员中，听证专家参与应当至少有2人；5人组织的听证员中，听证专家参与应当至少有3人。

（四）加强听证活动组织保障

1.保障听证专家案件知情权

公开审查活动中应充分保障听证专家的案件知情权。听证会召开之前，除向听证员介绍案件情况外，如听证员提出要求，应当保障其阅卷权、审查原案鉴定意见和会见、询问原案当事人、证人等权利。在公开审查过程中，承办人、申诉人应逐一回答听证专家的提问，确保听证专家全面了解案情。

2.强化听证评议意见的约束力

根据《程序规定》第二十三条的意旨，听证员在公开审查活动后经表决产生的评议意见只是作为承办人处理申诉案件作出决定的重要参考，并不具备法律强制性[1]参见：刘计划、尹伊君、罗绍华：《如何强化刑事申诉案件公开审查的力度与效果》，《人民检察》，2018年第13期。。若直接赋予听证评议意见能够引起刑事申诉程序变动的法律效力，则系对检察办案权和监督权的不当干涉，且在实践中也不具有可行性。

因此，笔者建议采用折中的做法，对听证评议意见作为办案参考依据的重要程度作出明确规定。即当听证评议意见对承办人提出的案件拟处意见产生补充作用时，承办人应当充分考虑听证评议意见的合理性；当案件疑难复杂，案件承办人提出的拟处意见和听证评议意见存在重大分歧，承办人应当进行反思，并提请检察官联席会议进行讨论，在限定的时间内向听证专家反馈意见采纳与否。若依然不能得出一致结论，则应当将案件报请检察长决定，或者提交检委会讨论，由检察长或者检委会结合听证评议意见作出决定。检察长或检委会作出的决定与听证专家的评议意见仍然产生分歧的，承办案件的检察官应当向听证专家做好解释说明工作。