我国体育场地设施资源供给侧改革研究

齐晓英,郇昌店

(江苏师范大学 体育学院,江苏 徐州 221116)

体育场地设施资源是开展全民健身运动的重要物质基础，也是大众体育产业发展的重要依托。党的十九大认为中国社会的主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。类似的状况在体育领域也较为典型，社会民众对体育场地等基础设施的需求，是追求美好生活的重要途径，但体育场地设施却表现出不平衡不充分等突出性问题，是我国体育事业需要面对的主要矛盾。从第五次和第六次全国体育场地普查数据的比较来看，我国体育场地设施的总量已经有了较大程度的提升，用地面积和建筑面积上增长了76.93%和245.33%。其中，能够直接反映人民体育获得感的人均场地面积也进步明显，增长了0.43m2，增长率为41.75%[1]。但从各地不断爆发的广场舞噪音扰民、广场舞群体占领篮球场和暴走队占领公路等极端现象，日渐显示出群众性体育活动与体育场地设施不足的尖锐矛盾。上述问题的出现，与我国体育场地设施的布局、管理和运行存在密切关联。客观而言，在我国体育场地设施领域，有效供给不足和供给过剩的状况客观存在，从而形成了体育场地设施面积在总量上提升明显，但群体性体育场地设施不足的状况更加突出的局面。

基于供给侧结构性改革的视角，从分析体育场地设施供给中存在的深层次问题，探索体育场地设施供给侧改革的缘由，并提出针对性改革建议，为我国体育场地设施的发展提供参考。

1 我国体育场地设施资源供给方存在的问题

当前，我国体育场地设施表现出的问题较多，既有本身的问题也有其延伸的问题。综合而言，我国体育场地设施的问题主要体现在结构性、体制性和财政性三个方面，分别表征了公共体育设施的现象、管理和基础等三个层面，制约着体育场地设施的功能发挥与实现。

1.1 体育场地设施的结构性问题

根据第六次全国体育场地普查的统计数据和部分省市的体育场地设施新增资料，对我国体育场地设施建设状况进行系统分析，发现我国体育场地设施在种类、规模、分布等方面的不合理状况较为突出。

首先，全国体育场地设施中，大型体育场地设施所占面积较大，比重较高。到2013年底，全国大型体育场馆数量为1 093个，仅占体育场馆总量的0.6%，但建筑面积占全部体育场馆总量的9.1%。截至2015年底，据不完全统计，我国大型体育场馆达到1 136个，比2013年增长了43个。尽管大型体育场馆数量较少，但单个体量建筑面积较大，从而对体育场地设施个人均值的提升较为明显。近年来，尽管国家大力推动大型体育场馆免费低收费对外开放，但部分地区的市民反应较为冷淡，仅有20%的民众知晓此类政策，不足5%的民众享受过此类服务[2]。究其原因，大型体育场馆在数量太少，布局极不均衡，难以惠及广大健身群众。客观而言，由于大型体育场馆主要针对高水平竞技赛事设计，要求其对外日常性开放，除了能弘扬公共体育场馆服务全民健身的理念外，对真正促进全民健身、培养全民族体育素质仍有较大差距。

其次，各级各类学校体育场地设施建筑面积所占比例较高，对社会开放率较低。当前，全国教育系统所占体育场地设施数量所占比例为38.98%，建筑面积所占比例高达为53.01%，从面积上来看，全国超过一半体育场地设施分布在学校。由于学校体育场馆满足教育教学活动具有明显的阶段性特征，亟待在课后和放学后盘活大量体育场地设施，提高学校体育设施服务民众的价值。学校体育场地设施中，尤其是占全国体育场地设施面积46.61%的中小学所属的部分，现实中向社会民众健身的开放率极低，难以发挥对周边民众健身的支撑作用。相关调研显示，因安全、管理和理念等问题，中小学校园场地开放率不足三成[3]。

第三，体育场地设施类型以篮球场为主，项目覆盖面较为狭窄。第六次体育场地普查数据显示，篮球场在体育场地设施中占比高达36.32%。篮球场地的增长主要源于国家在体育场地设施布局等方面的投入，尤其是《农民体育健身工程》以篮球场、乒乓球台为主的建设思路，直接提升了此类场地设施的比例。根据第五次和第六次体育场地设施普查数据，足球、篮球和排球等三大球的新增场地设施中，篮球增长最明显，达到47.63万个(28 179.67万平方米)，足球场增长缓慢，仅为0.71万个，新增面积为2 136.99万平方米，新增面积不足篮球的10%。能够满足民众日常健身的“城市健身步道”等较为稀缺，所占比例仅为3.05%，因健身场地稀缺诱发了当前暴走队占领公路等现象。

公共体育场地设施在种类、规模和项目分布等方面的失衡状态，源于对体育场地设施定位和认知的模糊。我国体育行政部门和各级地方政府，对公共体育场馆设施秉承“抓大放小”的思路，致力于大型、高端体育场地设施建设，导致服务全民健身的场地设施建设较为滞后，同时缺少督促学校体育场馆设施开放的机制，由此形成了“大型场馆利用明显不足、群众身边的中小型体育场地短缺、学校体育场馆闲置”的畸形局面。

1.2 体育场地设施的体制性问题

由于我国体育场馆设施归属于不同行业和系统，因过度强调满足于本行业与系统的使用，表现出典型的“体制隔绝”现象：系统内部体育场地设施的服务对象较为狭窄，处于自主运行状态。从我国体育设施的领域分布来看，从属于事业单位的比例较高，面积达到58.75%。其次是隶属于企业，数量和面积分别达到了8.38%和21.11%。隶属于行政机关所有比例为5.11和4.4%。为推动体育场地设施的综合利用，国家体育总局出台的《体育场馆运营管理办法》中明确指出，该政策中涉及的体育场馆只针对体育系统场馆，而不能适用于其他领域场馆。当前，我国体育系统所属体育场地仅为2.43万个，占全国体育场地设施总量的1.43%。由此可见，作为国家最高体育行政部门都无权干涉其他部门和主体的体育场地设施运营管理，其体制壁垒较为严重。

第一，体育系统场地的自封闭运行，满足训练有余，综合利用不足。从调研来看，从属于体育系统的大型体育场馆、业余体校场馆等，主要满足体育系统内部的比赛和训练任务，对社会民众锻炼的承接能力和意愿明显不足。国家体育总局和发改委联合颁布的《关于推进大型体育场馆免费低收费开放的通知》中要求大型体育场馆区域内的公共体育场地和设施每周开放35小时，而从对深圳市几个大型体育场馆的免费低收费开放来看，基本上年度开放时长达到100小时，与政策要求相去甚远。调研中发现，北方某市奥林匹克中心承办过女足世界杯、奥运会女足等大型体育赛事，社会反响较好。但其管理者表示，该场馆根本不适合满足民众健身需求。如平时自然光日照不足，该场馆需开启场馆灯光，一上午的电费就达到4万元，而上一年度运营维护费用超过7 000万。尽管地方政府给予一定的开放补偿，但对巨额的维护运营费用而言，难以弥补经费亏空，运营压力较大。

第二，学校系统体育场地满足教学使用，与全民健身共建共享的机制不足。学校体育场馆建设主要为了满足日常体育教学训练，课外时间可以对外开放。《公共文化体育设施条例》规定农村地区公共体育设施与学校相结合，发挥体育场地设施的综合性功能。但从现有学校体育场馆与周边社区居民共建共享的状况来看，情况不容乐观。受制于当前公共财政预算和拨款的条款限制，全民健身项目资金难以划拨到学校进行体育设施建设投资。学校体育场地设施的投资主体以教育系统教育专项经费为主。在学校体育场地设施共建不足的状况下，同时受制于安全、管理等问题，学校体育场馆与周边社区共享的状况也较为滞后。

第三，大型体育场地设施的跨界运营不足，功能实现有较大障碍。当前，国内外体育场馆服务发展趋势是跨界运营，通过体育与会展、娱乐、科技等领域的有机融合，演化为体育服务综合体。根据对2017年国家体育场(鸟巢)的活动预告整理数据来看，年度持续活动4项，其他活动22项，其中演唱会8项，作为我国顶尖球场的鸟巢，不仅承接的活动相对较少，且缺少大量具有品牌性、号召力的活动介入，导致其跨界运行的效果存在差距。地处纽约的麦迪逊花园广场，不仅承接NBA、NHL等职业赛事，而且是格莱美奖的颁奖地，维斯特猫展的永久举办地，被誉为美国体育、文艺和政治的鲜活历史，是纽约的城市标志之一。NBA中湖人和快船的主场斯台普斯球场相比，该场馆除举办专业篮球赛事外，还承担职业冰球联盟的赛事，附加社会活动，一年的利用天数达到了330天，场馆频繁使用，由此延伸出诸如餐饮、酒店和停车等多项服务。

我国体育场馆设施的体制性问题，主要源于行业管理的原则，缺乏整合性的管理机构，无法调配从属于各行政部门的相关资源。这种部门纵向管理的公共体育设施的体制，只能固守完成体制内的相关目的，难以发挥体育场地设施的多元化功能。

1.3 体育场地设施的财政性问题

体育场地设施在我国属于公益性的定位，导致其投资回报率较低，社会资本介入的积极性不高。当前，我国体育场地设施的投资和运营以政府财政为主，财政输血现象突出。2013年我国大型体育场馆建设投资总额达1 341.8亿元，其中81.45%经费来源于财政拨款，单位自筹占14.6%，社会捐赠占0.76%，其他占2.19%。从大型体育场馆的运行状况来看，2015年，大型体育场馆的收入为32.6亿元，而支出达到了38.73亿，利润率为-18.8%。而大型体育场馆的收入中，政府的财政性补贴达到50%以上，自身业务营收所占比重较小。XZ市奥林匹克中心为举办省运会建设，投资高达15亿，建成后委托体育局下属的企业管理，但需要政府支付2 000万的年度运营经费，成为当地政府的重要负担。

社会资本投资建设体育场馆设施的条件不成熟。尽管国务院《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》对社会资本投资建设运营体育场馆等给予诸多优惠，但具体运行依旧受到诸多限制。地方省市也积极推进社会基本进入体育领域，如安徽省对社会资本投资文化体育设施等给予10%的投资补贴，旨在刺激社会资本加大文化体育投资。首先，体育用地稀缺。城市公共用地限制较多，体育用地所占比例较低，导致民营资本建设体育场馆的面临土地限制。其次，水电费用较高。体育场馆能耗较大，很多体育场馆都是按照商用标准征收，部分地区按照特种行业标准征收，运营压力极大。当前，政府推动PPP等模式进入体育场地设施领域，试图发挥政府公共投资对社会资本的引导效应，扩大体育场地设施投资的非公比重。江苏、浙江、上海等部分经济发达地区借助全民健身发展的契机，投资建设体育场地设施，经过运营基本上能维持收支平衡，但要回收投资成本遥遥无期，导致社会资本后续投资热情不足。

社会力量参与运营体育场馆的规模较小，推广范围狭窄。与投资建设体育场地设施的制约不同，当前很多专业化运营公司开展介入体育场地设施运营，集团化、品牌化等趋势已经出现。如南通海安县体育中心10年运营权被佳兆业获取，佳兆业文旅集团目前在深圳、佛山、惠州、广西等地运营体育场馆，且手中有部分体育赛事的举办权，能够形成完整的体育场馆产业链。但调研显示，运营企业主要针对大型体育场馆及其附属物产，提供的体育专业化服务不足25%，主要以博览会、会展、演唱会等形式存在。现有大量体育场馆依旧依靠传统的运营管理模式，行政化、事业化的思路较为突出，新出现的体育场馆企业化运营尽管具有较好的前景，但推广范围依旧存在较多限制[4]。

体育场馆设施的财政性问题，主要源于我国体育场馆设施的市场化程度不高，同时职业体育市场发展缓慢，市场运营的收入不足以满足体育场馆日常运营所需，必须依靠政府财政支持，且因为体制改革的滞后，体育场馆设施管理方主动改制的动机不足。

2 我国体育场地设施资源转向供给侧的原因分析

以资源合理利用为代表的公共体育设施改革是体育改革的中坚环节，也是最能够提升政府服务满意度的基础领域。在我国公共体育需求不断膨胀的前提下，综合挖掘和发挥体育设施资源的优势，提升社会服务功能和产业价值，是服务体育改革的重要方略。从供给侧入手，从盘活存量、增加增量的导向实现体育场地设施资源转向供给侧驱动，主要源于以下几个方面。

首先，公共体育场地设施资源从供给侧改革源于需求驱动的极大压力，“两端挤压”现象较为典型。就老年段体育需求而言，老年社会带来的体育休闲压力已经日渐增大。数据显示，中国已经逐渐进入老龄化社会，截至2014年，60岁以上老年人口达到2.1亿，占总人口的比例15.5%，到2035年老年人口将达到4亿人[5]。根据老年人的生活习性，其体育锻炼休闲需求将极度膨胀。当前频频爆出来的老年人占领篮球场的事件就是体育资源短缺下的极端案例。就青少年端体育需求而言，我国青少年体质健康问题较为突出，亟待发挥体育的支持作用。我国青少年的健康成长，也需要社区体育场地设施的支持，长期以来，青少年体育锻炼的主要场所是学校，社区对青少年体育健身的支持明显不足，无法形成“学校+社区”体育场馆设施协同作用的局面[6]，导致青少年回家后因缺乏必要的体育锻炼设施而疏于健身活动。综合而言，老年端和青少年端的压力较大，形成典型的两端挤压状况。

其次，我国体育产业迅猛发展的内在需求。当前，我国体育产业的发展要求释放闲置体育设施资源的红利，形成产业发展的物质依托，完善产业链条。当前体育需求的多元化，要求体育场地设施能够紧跟其后，利用科技创新和发展的契机，大力开发具有自主知识产权的体育场馆设施，其本身就是完善体育产业链的重要环节[7]。而传统体育场馆设施总量巨大，此类场馆在发挥服务全民健身的同时，部分实施产业化运行，能够形成较大的资源储备量。如宁波慈溪市，创新学校体育场馆运行模式，以第三方管理形式推进学校体育场馆开放，政府发放市民健身卡并对健身人群给予第三方管理者以每人每次1.2元～1.8元的补偿，从而取得了良好的经济和社会效益，打造成为典型的慈溪模式，不仅满足了居民日常体育锻炼需求，而且培育和发展了体育管理公司，壮大了区域体育产业产值。

再次，公共体育场馆设施资源从供给侧改革源于相关战略实现的需要。全民健身国家战略实现过程中，亟待发挥公共体育场地设施资源的基础性作用[8]。全民健身活动开展，需要体育场地设施资源的保障，而我国体育场地设施建设过程中，“重大轻小”的思路明显，导致对全民健身活动开展的支持明显不足。调研显示，居民对社区公共体育设施的满意度明显不足，仅为16.2%，且对其功能性发挥更为不足。

健康中国的实现，需要发挥体育在健康促进中的作用，持续发挥体医结合的优势，从而实现体育“治未病”的社会功能，上述功能的实现，都需要依托于体育场地设施资源的功能发挥[9]。

最后，体育场地设施资源改革也源于我国体育改革的现实驱动。当前，国家体育总局致力于体育的深层次改革，力争破除制约体育发展深层次问题，体育协会实体化、体育场地设施供给思路等均面临调整。过去以公共体育项目为依托，实施的“农民体育健身工程”“城乡体育健身工程”等转移支付项目均要在要素分配法的思路下进行调整，强化以一般性转移支付替代专项支付，提高项目资金使用的灵活性和自由性。同时，国家体育总局目前以政府间协议的形式推进公共体育服务示范区建设、社会力量发展体育社会组织建设等，也是利用政策优势引导中央和地方政府协同供给的典范。近年来，国家体育总局倡导以“运动健康城市”引导地方政府加大体育基础设施投入，提高基层体育设施的可及性，发展群众身体的体育设施。

3 当前公共体育场地设施供给侧改革的重点

尽管当前我国公共体育场地设施存在诸多问题，但改革需要形成合力，针对典型问题，系统而言，当前我国公共体育设施改革需要关注以下重点。

3.1 市场机制不健全导致“供给障碍”，亟待完善要素高效流转的竞争机制

体育场馆设施建设运行的市场机制不健全表现在内外两个层面。内部层面，主要体现为体育场地设施的传统关联制度权限。首先，公共体育场馆设施的管理方，长期以来以事业单位员工为主，兼有部分聘用制的员工，尽管从事务上没有本质性区别，但二者在薪酬待遇、职业发展和社会保障等方面差距较大，容易因不公平而产生工作惰性。其次，缺乏比较有效的激励手段。长期以来，内部员工的收入主要依靠资历和职称，与实际工作绩效关系不足，且因为体育场馆设施安全生产要求容易形成“多干多出事、少干少出事，不干不出事”的逆向激励政策。外部层面，表现为体育场馆设施市场化运营的体制约束。首先，体育场馆举办大型赛事活动需面临公安、消防部门审批。对体育场地设施管理方而言，为体育赛事审批的准备耗费大量时间和经济压力。其次，体育场馆市场化运营受体育系统制约较多。相关项目的引进和实施依旧需要请示体育行政部门，部分会展活动、商业广告等受到体育行业规则的限制明显。再次，体育场馆设施市场化运营后面临严重的税费压力。体育场馆设施税收涉及增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税等方面，尽管2015年财政部、国家税务总局取消了大型体育场馆房产税和城镇土地使用税的规定，但体育场馆设施水、电、煤等费用，多数地区按照商业标准征收，且个别地区按照特殊行业标准征收，导致该部分支出压力较大。

3.2 产权模糊形成“供给桎梏”，亟待启动有助于明确产权的体制改革

公共体育场地设施的投资人是以国家部门形式出现的各级部门。但在公共体育场地设施的投资建设过程中，主要体现“出资人缺位”的状况。体育行政部门单纯依靠行政行业管理的关系享有体育场地设施的使用权和监管权，但并没有占有、处分和收益的权限，导致权限与责任不对等。实际运行中，缺少与体育场馆设施切身利益相关的主体参与运营，体育部门、财税部门和国资部门缺乏硬性的产权约束，导致没有部门为国有资产的保值、增值负责。同时，由于体育场馆设施国有资产产权模糊，导致难以成立独立的市场主体，无法成为独立运营、自负盈亏的主体，法人财产权更是无法享有[10]。部分农村地区，国家投资建成公共体育场地设施后，后续管理存在明显的扯皮现象，作为投资方的体育行政部门和作为管理方的地方部门均不负管理责任，导致设施损毁严重，更新、维护困难[11]。

3.3 体育场地设施产业体系存在“价格挤压”，亟待加强产业扶持，强化行业自律

当前，我国体育场地设施建设的产业化水平较低，有效监管缺失，恶性竞争较为典型。因体育事业的迅速发展，对体育场地设施的需求量极大，大量无资质的企业产品进入采购目录，导致各地频频爆发“毒跑道”事件。当前，我国获得国际田联和中国田径协会认定的生产塑胶跑道的企业不足30家，此类企业严格按照生产工艺和施工标准，因此价格较高。部分地方政府在政府采购中要求价低者得，导致很多企业不合格的产品流入公共体育设施领域，按照成本核算一平方米280元，而部分地方政府指导价仅为180元。鉴于体育产业属于绿色产业的定位，相关行业协会要积极督促企业严格恪守国家和地方相关技术标准，提供合格的体育场地设施原料。

4 改善公共体育场地设施资源供给的对策

我国供给侧改革的要旨在于适度发展需求的同时，推进供给侧结构性改革，实现经济平稳快速发展。体育场馆设施作为一种要素资源，属于供给侧改革重点环节，通过体育场馆设施资源按照市场和公益结合的路径流动，最大限度地满足居民的体育需求[12]。针对体育场地设施的现实问题，首先要做的是盘活存量，其次是做足增量,从而应对体育设施需求的大规模增长。

4.1 强化体制性改革，改善公共体育场馆设施管理

建立体育场地设施管理委员会，统筹管理改变体育场地设施建设、管理中“抓大放小”的思路，切实调整不同类型体育场馆的管理体系[13]。针对群众身体的体育设施建设，应该在城市公共用地中增加体育用地规模，推动体育设施进入城市绿地、城市公园等。农村新型农村社区强化体育设施的植入，各地应积极探索新型农村社区体育设施标准。如许昌市制定的《新型农村社区体育设施建设标准》等。城市大型体育场馆，应根据《体育场馆运营管理办法》相关要求，在国家保障公共服务功能的基础上，产业化运作，积极应对市场需求，提供高质量的竞赛产品和服务。提高体育场馆人力资源专业化建设、薪酬制度改革和绩效评价等，切实提高大型体育场馆的管理服务水平，形成运行有序、服务多元的大型体育场馆服务体系。

针对中小型体育场馆设施管理方缺位的状况，建议政府部门通过政府采购、委托管理等形式，通过与企业和专业社会组织合作，建设就近、便捷的体育场地设施维护组织，利用互联网、物联网等工具，最大限度地提高体育场地设施维护的科学化水平，保障民众健身的安全[14]。

学校体育场馆通过机制和设施改造后对社会开放。借鉴宁波慈溪、上海杨浦、江苏南通等地的相关经验，对学校体育场馆设施与教学区进行功能性分割，由政府制定或委托相关第三方实施学校体育场馆设施的对外开放，政府利用体育彩票公益金或政府公共财政对第三方运营的状况进行奖励。由专业第三方全面运营学校体育场馆开发，将学校的责任降低，政府对进校健身人员按照比例进行财政补贴，既保障民众健身的自由选择权，也利用民众的个体选择实施对第三方运营商的奖励与监管。

大力借鉴科技力量，发展共享型体育场馆，提高体育场馆的共享率，加大体育场馆设施供给的智能化水平，充分挖掘体育场馆设施的存量价值。鼓励体育场馆跨界运营，积极发展集体育健身、体育休闲、体育用品销售、餐饮娱乐于一体的大型体育服务综合体，保障体育场馆设施服务的多元性。

4.2 优化体育场地设施供给结构，以前瞻性供给调整需求结构

根据国家体育事业发展规划，贯彻落实《“十三五”公共体育普及工程实施方案》要求，以小型多样体育场地设施为导向，大力建设群众身边的体育设施。建议在政府体育专项转移支付过程中，改变过去要求建设标准篮球场和乒乓球台的思路，给予地方政府充分的自主权，允许建设地方性、民族性的体育场地设施，满足体育文化多样化要求，持续发挥体育场馆设施传承传统文化的功能。

根据我国城镇化发展取向和人口迁徙比例合理地调整城乡体育场地设施布局。《2016-2020中国城镇化率增长预测报告》显示，2018年中国城镇常住人口将达到8.1亿，2020年中国城镇化率将达到63.4%[15]。在我国城镇化持续推进的当下，不能持续强调城乡体育设施布局的绝对均等化，而应该大力加强农村新型社区体育场地设施建设，进一步凸显城乡接合部、城郊地区体育设施布局状况，体育场地设施布局应该满足城镇化人口迁徙的趋势。

根据体育项目发展项目特点，倡导建设多用途体育场地设施，白天可以满足羽毛球、排球等，晚上可以进行广场舞建设的多用途场地设施。大力推进社区建设适合青少年体育锻炼体育设施，保障青少年就近参与体育锻炼的条件。保障少数民族地区特色性体育场馆设施的建设，夯实少数民族体育发展的物质基础。

4.3 优化财政供给渠道与提供方式，大力倡导PPP模式

根据大型体育场馆的功能定位和盈利能力，政府应该在短时间内进行财政补贴，保障场馆基本运营水平。推进体育场馆财政保障的分类改革，对一些市场化运行前景较好，具有体育赛事和活动孵化功能的场馆，政府应加大鼓励力度，优化财政补贴方式，提高财政资金使用的效率。

积极鼓励大型文化、物业管理集团涉足体育场馆建设、运营与管理，鼓励地方财政对运行状况进行科学估算和补贴，通过企业化运行化解体育场馆运行压力。

对社会资本进入体育场馆领域的PPP模式[16]，根据国家政策要求，给予企业较大的盈利预期，保障企业在参与体育场馆建设、运行中的合法权益，并具有长期的政策保障。

综合而言，我国体育场地设施表现出的问题，不仅来自体育场地设施本身，也反映出内部的管理体制问题。从体育场地设施供给侧结构性改革的视角出发，基于满足民众对美好生活的需求考虑，对体育场地设施进行结构性、体制性和财政性改革具有全局性，能够在一定程度上缓解我国体育设施的短缺现象，满足民众的体育健身需求。