新时代中国体育对外援助运行的探索与反思

马志和，俞大伟

(湖州师范学院 体育学院，浙江 湖州 313000)

2018年3月，第十三届全国人民代表大会通过重要决议，国务院组建国家国际发展合作署这一全新机构，归口管理国家对外援助的相关事宜，以充分发挥特色大国外交的责任担当，有效推动“一带一路”建设的全面落实。为了更好地开展工作和指引实践，国家国际发展合作署于2018年11月12日公开发布《对外援助管理办法(征求意见稿)》的通知[1]，旨在促进中国对外援助的良性运行。体育对外援助是外交工作的特色领域，也是对外援助的绿色平台。探索中国体育对外援助的运行规律，反思中国体育对外援助的运行创新，意在为中国体育对外援助的科学运行提供新时代的理论视角、政策依据及实践参考。

1 中国体育对外援助运行的探索

1.1 中国体育对外援助的运行层级

中国体育对外援助运行系统可分为三个层级[2]，层级之间有着鲜明的区分，各自还有着完善的系统建设，分别承担着不同的使命和任务。这种层级分明的运行系统，犹如紧紧相扣的圆环，由上至下自成体系，各有分工却紧密相连，全面推动着中国体育对外援助的良性运行。高层决策者收集多元的信息资料，通过智慧的思考与决策，确定符合逻辑的战略方向，快速而准确地传递给政府机构，相继颁布一系列具有纲领性的文件。这种顶层结构设计快速而科学，是融合了多方元素而产生的结果，兼具长远的战略设想和多变而灵活的策略，具有一定的可持续发展优势。中观层级处于宏观层级与微观层级之间，是贯彻运行系统稳定发展的中间枢纽，发挥着承上启下的执行作用。体育对外援助首先由政府机构把关，进行全面分析后加以区别处理，通过顶层的中央处理器发出指令。然后，中观层级进行很好的对接与承载，通过各级体育管理部门、海内外企业单位、各种社会力量等主体，对决策层的体育援外信息和相关数据对口执行。参与体育对外援助的多元主体，会全面发挥各自体系内部的专业优势，通过系统内垂直性的纵向层级组织，积极调动各领域的体育资源，快速执行上级机构下达的体育援外任务。

微观层次的运行系统，以多元化形式及多样化形态，全面推动体育对外援助的具体实践。在体育对外援助资源的运行方向上，既能够展现出由内向外的流动，也可以表现出从外向内的流通。各种体育资源在中国与受援国之间进行着互动。无论方向如何变化，其目的是一致的，那就是帮扶和支持受援国促进体育事业发展，早日实现发展中国家自身的“造血”能力[3]。在运行体育对外援助过程中，既有硬件体育资源的供给，也有软件体育资源的支持。由于体育对外援助的需求丰富多彩，来自受援国各个阶层和专业领域的要求与日俱增，推动了中国体育对外援助形式的创新发展。针对体育基础设施较弱的受援国，中国体育对外援助应推动体育公共服务设施等硬件系统的逐步完善。对于体育事业管理和后备人才梯队建设不足的受援国，中国体育对外援助要施以援手，推动体育事业发展体系等软件系统的日益提升。这些传统意义和新兴力量的体育援外形式，通过信息化的沟通渠道，基于横轴方向进行着有机联系，形成了纵向调动与横向互动的多向交织，能有效执行中国体育对外援助的外交任务。

1.2 中国体育对外援助的运行主体

新中国成立以来的很长时间，都是遵循计划经济体制来指引工作，政府全面主导体育对外援助运行，非政府主体的参与机会较为有限。同时，在西方国家军事包围及经济制裁的遏制下，国家综合实力的拓展和提升受到制约，体育对外援助金额的逐年递增和扩大，导致国内经济建设负担的不断加重。直到改革开放政策的确立与执行，在“以经济建设为中心”的带动下[4]，对外援助投入的经济问题受到重视，中国政府陆续出台一系列政策文件，推动非政府主体加入到体育援外事业中。经过多年实践，运行系统的架构在摸索中日益完善，执行主体的参与已发展为多元化态势。既有官方机构的协调配合，也有企业单位的踊跃参与，还有社会力量的不断补充，形成了政府意愿与非政府行为的有序配合。在政府机构的宏观引导下，非政府主体的参与规模呈现高比例增长，体育领域的援外资金从四面八方涌入，减轻了政府独自承担这部分财政支出的困境。目前，非政府组织参与体育对外援助尚属初级阶段，这与中国参与经济全球化的时间较短，有着必然联系和紧密关系。但是，中国政府推动多元主体执行的决心，却是一如既往和有目共睹的，不但取得了一定成绩及宝贵经验，还受到了国家社会与体育组织的普遍认可。

2013年8月19日举行的政府会议中，习近平总书记着重强调：“要精心做好对外宣传工作，创新对外宣传方式，着力打造融通中外的新概念、新范畴、新表述，讲好中国故事，传播好中国声音。”[5]非政府主体参与援助的官方色彩淡化，为中国政府提供了对外宣传的绿色平台。能够调动国外民众向全世界讲述中华民族助人为乐的动人故事，向国际社会传播中国和平发展的友好声音，用实际行动表达中国政府的责任和担当。在执行体育对外援助的主体中，企业与社会的承接能力不断提升，参与的规模和范围逐渐扩大，“由点到面、从内向外”层层扩展。随着中国特色大国外交的全面推进，不同体育援外主体以国家利益为核心，紧密围绕在政府的宏观调控指引下，“由近至远、全面推进”体育对外援助，与不同制度的国家、不同地域的组织、不同级别的团体，进行着全方位、多层次的沟通与交融，激发了企业与社会参与对体育对外援助的积极性[6]。在非政府主体“由点到面”的发展带动下，政府可以更加合理地分配体育援外资金，侧重投入到改善受援国民生工程的体育公共服务中，较多投入到具有可持续发展的合作领域，让更多的发展中国家和民众受益。中国建立市场经济体制的时间较晚，非政府主体参与体育对外援助的培育还有待加强。因此，中国政府采取“从内向外”的渐进方式，推动国内外企业、海内外资金、境内外团体的参与。从国家到政府、企业到社会、组织到个人，中国体育援外运行主体向外层层扩散。

1.3 中国体育对外援助的运行形式

有的主体只承担一种体育援外形式，如人力资源开发中心主要承担体育援外教练的选拔与管理。有的主体却承担多种体育援外形式，如高等体育院校既为发展中国家培养留学生，也向发展中国家无偿援赠体育器材装备。有的体育援外形式是由多个主体推动，如高等体育院校、体育协会、国家体育总局、外交部、国内企业等，根据不同的受援客体和援助对象，均会实施体育器材装备的援赠工作。2015年4月27日，中国驻外大使黄星原先生代表教育部，向特立尼达和多巴哥援赠体育教学设备和健身器材，在受援国首都港拉塔皮中学举行交接仪式[7]。2017年3月24日，体育产业知名企业盛世中体作为合作伙伴，为蒙古政府援赠了乒乓球和篮球等运动器材及专业服装[8]。自1957年以来，各种体育对外援助主体依据相同的任务目标，对不同受援客体提供着多种形式的体育资源，动态管理和协调配合体育对外援助运行。在国家派出的体育对外援助教练中，既有精英运动员和高校师资力量，也有退役教练员和青年志愿者。从最初的体育行政机构到高等体育院校的外派，到具有非官方身份的“海外兵团”的出现，发展到具有企业性质的中体国际公司的参与，再到中国青年援外志愿服务的扩展，可谓是运行形式的不断开发及推陈出新。

体育援外教练的流动方式、渠道、途径有所差异，却始终将国家利益保持在核心位置，紧密围绕在中国政府的宏观调控之中。政府机构通过一系列的政策和文件，加强了体育援外教练的选拔、外派与管理，激发了不同领域体育人才的关注热情，促进了援外形式的不断创新和日益规范。体育教练来自不同的领域和组织，决定了他们具有不同的特点和优势。体育总局是管理体育事业发展的专门机构，选拔的教练员在竞技体育培养方面独具优势。高等体育院校是培养体育师资的高等学府，选拔的教练员在教学、理论和科研方面优势突出。中国青年志愿者协会以刚走出校园的青年人为主，在奉献、友爱和互助方面优势明显。人力资源开发中心依据受援国的需求信息，及时并公开向体育系统内部传送具体文件，通过规范的申报程序来择优选拔体育技术人员，如未能推荐出十分合适的专家和教练，则会向高等体育院校、国家级体育协会等社会力量公开选拔。人力资源开发中心会客观征求初选人员单位意见，并将具体名单报送上级组织审核及批示，对通过的技术人员进行全面辅导和专门培训，做好援助派出前的一切准备工作。为完善年度考核制度与财务管理规定，《外派体育技术人员考核办法(试行)》和《外派体育技术人员待遇和财务管理办法》相继出台，提高了体育援外教练的相关待遇，稳定了外派体育技术人员的规范运行和系统管理。

1.4 中国体育对外援助的运行保障

“举国体制”是计划经济时代的产物，是中国政府模仿苏联体育管理模式，逐渐形成的一种体育发展模式[9]。其主要特点是政府机构定期设定发展目标，从整体结构上规划各行业领域的预算，国家意志在政府管理与全民参与下得以实现，政府行为和行政手段深入到各组织层次中。其优点是明显的，在调动资源方面十分有效。新中国建立的初始阶段，在体育产业发展并不完善的条件下，中央政府充分发挥“举国体制”优势，在全国范围内调动体育援外资源，优先安排预算、产品配送和交通运输，集中力量以保证体育对外援助运行。1965年，国家体委成立体育对外援助办公室，通过体育系统的各级部门和运动协会，全面管理和调配体育资源的对外供给。即使在十年“文化大革命”运动期间，全国各行业均处于停工状态情况下[10]，中国体育对外援助也从未间断运行。国家体委联合全国企事业单位，相继签约及筹建了桑给巴尔体育场、摩加迪沙体育场、史蒂文斯体育场、大马士革体育馆、贝宁友谊体育场等体育援外设施。同时，援赠体育器材装备、援派体育教练等实践，依然为中外友好沟通与深入交流，传递着有求必应、助人为乐的中华精神，充分彰显了“举国体制”的强大优势。

在国际经济形势的发展与变化下，全球化市场不断扩大并紧密相连，世界范围的跨国及跨地区合作日益深化。中国政府紧跟时代脚步与经济发展潮流，在体制上实现了由计划经济向市场经济的转变。但是，“举国体制”经过几十年的发展，必然会造就独特的运转规律和运行元素，推动内部体系遵循特定的组织程序前行，并会产生特殊的保护意识和保障机制。因此，中国体育事业在面对治理与改革之际，要寻求继承和发扬“举国体制”的优势，通过转型和升级达成体育事业科学发展的目标。中国共产党带领全国各族人民，走出了一条独具特色的社会主义道路，也建立了中国特色的市场经济体制。经济制度虽然发生了根本转变，但计划经济环境中产生的优势和宝贵经验，依然要在新时期进行传承和弘扬。因此，中国政府针对体育事业发展，并未完全摒弃“举国体制”的优秀基因，依然保持着政府机构主导、非政府力量广泛参与的运行模式，在全面维护国家利益前提下，充分考虑受援国的请求和发展。习近平总书记作为中国领导人，在联合国与奥委会等国际多边舞台，多次郑重承诺并付诸实际行动，为国际体育事业改革与治理提供了新思路，受到各国首脑及民众的普遍赞誉和热烈传颂[11]。未来，中国体育对外援助会完全遵循市场运行规律，客观考虑援助与受援的双方利益，汇集国家领导人的敏锐和高超智慧，全面发挥举全国之力的强大优势，调动各族人民、企业单位、社会组织的广泛力量，推动独具大国特色的体育援外事业勇往直前。

2 中国体育对外援助运行的反思

2.1 宏观层级上，应出台针对发达国家的政策引导

“政策来自实践积累，还要指引实践运行。”对发达国家的体育对外援助已初具规模，但缺少针对性的理论指导与政策引导，在特色大国外交理念的有效落实中，要坚持理论创新和政策创新，扩大发达国家有偿体育对外援助的实践创新，发挥中国与发达国家的优势互补性，提升国际体育事业的均衡发展及整体进步。2014年12月15日，商务部颁布的《对外援助管理办法(试行)》开始实施，成为指引中国体育对外援助的纲领性文件。在第三条中提出：“受援方主要包括与中国建立外交关系的发展中国家，在人道主义援助等紧急或特殊情况下，发达国家也可以作为受援方。”[12]将发展中国家作为对外援助的重点是正确的，但不应将发达国家排除在日常运行中。在受援国家中，广大发展中国家是中国外交政策的基石，也是采用无偿体育援外方式的重要区域，这是明智的决策也是正确的选择。同时，对发达国家的体育对外援助也是不能忽略的，应是运用有偿体育援外方式的主要地域，将是开发的重点更是发展的重心。加大与发达国家的有偿体育援外合作，既可以扩大体育对外援助的经济创汇，还可以实现民族传统文化的广泛传播，更可以达成人类命运共同体的广泛认同[13]。中国体育对外援助是以提高受援国竞技体育成绩，推动国际体育事业的普遍发展为目的。既然是世界范围内的整体性提高，受援国家就应该具有广泛性，发展中国家与发达国家就必须保持平衡度。因此，针对发达国家运行体育对外援助时，要充分发挥政府在政策上的引导和理论上的指导作用，以有偿援助方式积极探寻合作的机会，推进中国与发达国家的互利共赢。

2.2 运行主体上，应推动非政府意愿的全面表达

体育对外援助涉及国际政治与关系，在维护国家核心利益前提下，政府十分希望非政府力量的加入和充实，来表达中华民族的仁爱之心。在体制改革与治理的浪潮下，政府机构希望早日实现职能转移，非政府组织也要借此良机发展壮大，成为执行体育对外援助运行的主要力量。在《对外援助管理办法(试行)》第十三条中，提出：“除特殊情况外，对外援助由商务部通过政府间援助的形式组织实施。”[14]明确了国家利益和官方意愿的重要性，强调了政府机构宏观调控的权威性，但并未限制非政府力量在机制中的执行角色。因此，政府要从“垄断式主导”向“智能型引导”转变，在保证理论指导和政策引导的宏观调控基础上，增加非政府力量的补充与扩大，推动体育对外援助主体结构向“小政府、大社会”转变[15]。这样，政府起到顶层沟通与联系的作用，由更多的非政府主体走到外交前台，深入到外国人民的体育生活中，形成中国与外国非政府行为之间的良好对接，才能淡化官方的外交工具和体育对外援助的政治色彩，推动公共外交在国际社会民众中落地开花。党的十九大重点强调了社会组织与民间团体等，非政府主体参与执行外事工作的重要性，能够促进主体结构的有机补充和逐渐优化。在今后的操作中，体育对外援助要紧密围绕国家利益，紧随战略布局和政策指引的宏观导向，广泛吸引多方力量的积极参与和支持，在保持中国特色和援外优势基础上，搭建全面深化合作的非政府沟通渠道，为社会力量与民间个人行为的广泛加入提供机会。

2.3 运行形式上：应提升体育援外创汇的深入开发

“经济基础决定上层建筑，经济实力助推援外发展。”援外创汇是体育对外援助合作的独有特点，是平互利原则的理性表达与具体落实，能够为体育援外资金注入活力[16]。基于援助者的立场进行诠释，在确保援外任务顺利实现的有效配合下，回流资金能够创造外汇收入并有利于国家储备。从受援方的角度进行审视，政府获得的外部援助，相对国际市场来说是具有官方保障的优惠服务，能够让自身投入体育领域的财政预算变得宽松，并有利于提升体育事业的发展速度。当前，世界上知名的体育用品制造商都在发达国家，主要针对体育竞技赛事的高端市场，耐克、阿迪达斯等一些体育品牌的服装和器材十分昂贵，往往让低收入的普通百姓望而却步。由于发展中国家的历史进程具有特殊性，很多民族都能歌善舞且多才多艺，特别是非洲国家的黑人有着独特的运动天赋，他们非常喜欢参与各种项目的体育运动。因此，可以利用“中国制造”[17]物美价廉的独特优势，主动走向世界各地搭建优势互补的援助平台，全面协商可持续推进的合作项目，谨遵平等互利原则提升援助双边的经贸关系，促进中国体育强国建设和受援国体育事业进步。这样，中国与发展中国家建立南南合作体育产业基地，既能满足经济落后地区大众所需的中低端体育用品，也会增加与经济发达国家的南北合作，为国际各大顶级赛事和民众体育锻炼，提供高端体育器材装备。在依托南南合作与南北合作的平台基础上，体育对外援助将中国元素带到世界各地，把东西方人民的体育生活紧密联系起来。

2.4 运行保障上，应完善法规制度的有效建设

“民主与法制互为促进，外交与内政紧密相连。”早日完善以法律为基础的制度保障，是中国政府民主程度的集中体现，能够成为可持续运行的稳定器，优化体育对外援助的运行系统。法律是规范国家管理以维护人民利益的实现，也是促进各项事业蓬勃发展的推动器。“依法治国、有法可循”是中国共产党治国理政的基础[18]，也是社会主义制度公平、公正、民主的体现，更是中华民族早日实现伟大复兴的保障。在全面建设体育强国的努力中，在实现社会主义现代化的过程中，得到国际社会认可及西方国家的认同至关重要，这也是中国体育对外援助面临的挑战和机遇。中国政府要从全局的视域、宏观的视野、发展的视角出发，早日制定具体法规来指引体育对外援助运行，才能展现出与世界接轨的宽阔胸怀，进而真正融入国际发展援助体系之中，从广阔的时空范围寻找更多的合作机遇。在此过程中，中华民族会承担更多的体育强国责任，为人类命运共同体贡献积极有为的中华体育精神。当下，体育对外援助要保持自身的优势和特色，主动吸收经济合作与发展组织的实践精华，兴利除弊、融合创新，推动中国特色体育对外援助获得广泛认同。同时，在《对外援助管理办法(试行)》中，应该早日确定有偿对外援助的合作标准，无偿对外援助所应占据的比例，发达国家与发展中国家的具体侧重等量化数字。这样，中国体育对外援助在法律主导机制下，将会实现“有法可依、以法治体”的制度保障，全面呈现出绿色和透明的显著特点。

3 结语

自中国政府实行体育对外援助以来，受到了来自于各方面的审视与考验，得到了国际社会和国内民众的大力支持。在外部舆论中，虽有来自西方新闻媒体的一些打压，但也有国际奥委会高级官员的大力赞扬，还有发展中国家政府和民众的广泛认同，表明中国体育对外援助的运行成效，并未受到局部因素制约而影响力显著。当前，在体育对外援助的日常运行中，运行层级的多元化沟通协调渐渐顺畅，运行主体的多元化执行能力不断提升，运行形式的多元化开发创新日益丰富，运行保障的多元化长效机制有所完善。但是，中华民族拥有优良的传统美德，希望将仁者爱人的助人为乐精神，发挥到尽善尽美的最佳高度。因此，要积极响应国家国际发展合作署的大政方针，为体育对外援助提出宝贵的治理方案，推动中国政府运行此项工作的科学性和时效性，为消除和屏蔽负面影响提供强有力支撑，达成中国全面构建新型国际关系的初心。未来，中国体育对外援助会搭建多元化的运行轨道，为东西方民众提供沟通交流的平台，共同搭乘着“一带一路”的高速友好列车，驶向和平发展的新时代。