“治理”的兴起、优势与选择

唐敏

【摘 要】 本文阐述了西方现代“治理”理念的兴起，分析了中外治理理念的异同，以及治理与传统的“统治”、“管理”概念的区别，提出“一核多元”治理模式是中国现阶段的选择。

【关键词】 治理;治国理政;非政府组织;一核多元

十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》），提出我国深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。文中多处出现“治理”一词，如“加快形成科学有效的社会治理体制”、“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”、“有效的政府治理”、“建立事业单位法人治理结构”、“城乡社区治理”、“完善学校内部治理结构”、“改进社会治理方式”、“坚持系统治理……，坚持依法治理……，坚持综合治理……，坚持源头治理……”、“加强社会治安综合治理”、“推行环境污染第三方治理”等。此《决定》引发了政府组织、非政府组织与专家学者对“治理”的高度关注与热情，并立即付诸实践，贯穿于各行各业的工作之中，表现为“治理”一词的高频使用。随之而来便是疑惑，“治理”理念为何兴起？“治理”理念是舶来品吗？“治理”与传统的统治、管理有何不同？“治理”理念会有损中国政府组织权威吗？只有清晰地认识“治理”理念才能准确地运用它为中华民族复兴的伟业贡献应有之力。

一、西方现代“治理”理念的兴起

“治理”一词的广泛兴起源于世界银行对于撒哈拉以南非洲国家的投资分析。1989年世界银行西非和中非局国别业务处处长、非洲区内的高级政策顾问皮埃尔·兰德尔-米尔斯、非洲地区技术局特别经济办公室主任拉姆戈帕尔·阿加瓦拉等人着手写《撒哈拉以南非洲国家从危机走向持续增长——长期远景研究》报告，文中分析撒哈拉以南非洲国家这一地区过去三十年的发展状况与未来三十年的发展建议。他们熟知英美等国家运用“私有化”与“自由市场”的“让国家缩水”以便维持社会福利水平的“治理”经验，认为此地区面临的最大麻烦是政府组织“治理危机”，这些国家管理经济的方式不当、能力不足，其角色必须做出调整。解决之道就是“政府改革、鼓励非政府组织参与、问责、法治、信息透明、私有化、下放权力、向社会授权，寻求新的社会管理模式，即鼓励与发展非政府组织。”[1]

1991年，世界银行召开的发展经济年度会议上，“治理在发展中的作用”成为一个重要议题。1992年，世界银行发布了报告《治理与发展》，并为推行“良治”开出了四个药方：公共部门管理、问责、法治、信息透明。[2]同年，联合国新设“全球治理委员会”，新增刊物《全球治理》杂志。1994年，世界银行又发布了报告《治理：世界银行的经验》，专门讨论在“良治”四个方面的作为。1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》报告中给出治理的定义：“治理是一种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，主要是支持与发展非政府组织“来确保人们听到穷人的声音”。[3]

1996年，经济合作与发展组织（OECD）发布“促进参与式发展和善治的项目评估”;联合国开发署（UNDP）发布题为“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”年度报告;1997年，联合国教科文组织（UNESCO）提交题为“治理与联合国教科文组织”的报告;1998年《国际社会科学杂志》第3期新设“治理”的专号。

国际金融机构世界银行为了提高发展中国家的资金援助效益，确保借贷国家如期偿还贷款，他们组建专业团队研究“治理”的衡量指标（Worldwide Governance Indicators，WGI ）監测受援助国的治理水平。治理指标主要衡量政府治理的有效性，主要包括六项一级指标，分别是测量一国公民在选举政府领导的参与程度，以及言论、结社和新闻自由的话语权和问责指标（Voice and Accountability，VA）;测量人们对政府稳定、政治暴力或恐怖主义等的政治稳定性与反暴力指标（Political Stability and Absence of Violence，PV）;测量政府公共服务，政策制定及执行水平，职员工作与独立于政治压力的能力，以及政府兑现政策的可信度等政府效能指标（Government Effectiveness，CE）;测量政府为允许和提升私人部门发展而形成和执行良好政策监管能力的监管质量指标（Regulatory Quality，RQ）;测量社会成员对社会规则的认可和遵守规则程度，特别是执法水平、犯罪和暴力发生率的法治水平指标（Rule of Law，RL）;测量把公共权力滥用程度，包括各种形式腐败的腐败控制指标（Control of Corruption，CC）。根据治理指标评价关注国家的治理水平，并对外发布《全球治理指标报告》，根据各国治理水平来确定借贷国贷款资格及额度。至此，发达国家作为投资一方而关注“治理”，发展中国家作为贷款一方而重视“治理”，“治理”理念蔓延到全球、全领域、全行业。

二、中外治理理念的异同

“治理”不是舶来品，从人类历史可知，“治理”自人类社会产生而自然形成，中外均有。无论中外，“治理”都有相同的目标，即为了更好地管理公共事务。

“治理”在国外被视为“一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式”，至少有六种不同的用法（含义）：[4]一是主张“最小国家”的治理，是指主张政府规模更小，减少公务人员的数量，消减公共开支。二是用于“公司治理”的治理，是指运用信息公开、全面解决问题、职权划分等方式全面指导公司业务，同时监督和控制管理人员，以满足公司外部利益团体的合理要求。三是作为“新公共管理”的治理，是指政府职能和角色的转变，“更小的政府更多的治理”，即更少的直接服务更多的决策（也被称为更少的划桨更多的掌舵）。四是追求“善治”目标的治理，是指“一种有效率的、开放的、负责的并且被审计监督的公共服务体系，它拥有一支制定和执行合理政策、管理现有公共部门的、有能力的官僚队伍”。五是作为“社会—控制论”的治理，是指“社会—政治活动的有序运作，不靠政府或市场，也不是任何一个行动者（不论是公共的还是私人的组织或个人）有足够的知识、信息、工具、能力和资源单独主导实现，所有的公共与私人行动者都要承担参与的责任，并为之负责”。六是作为“自组织网络”的治理，是指公共、私人以及志愿团体为了实现自己的目标自发组织、自主结合、自我管理、相互依存的一种协调经济活动的组织，在服务功能上可以进行任意的代替政府、私人部门以及志愿团体。

西方政治学家和管理学家提出“治理”理念，主张用“治理”替代传统的统治与政府管理，理由是市场与政府在社会资源配置中的“失灵”，表现为市场不能限制垄断、不能限制社会收入差距的加大、不能克服不道德行为、不能增进社会整体福利等;同样政府组织不能实现资源的效用最大化、不能克服系统内的低效率和臃肿、不能清除利益寻租腐败等。有人悲观地看待市场与政府失灵，“人们对国家的作用、市场的作用不再抱幻想”，[5]特别是在持久战争与暴乱的国家，政府与市场都破败不堪亟待重建，大量的非政府组织，无论是国内的或国外的、公共的或私人的个人或组织为受难群体提供生存所必需的公共产品和服务。因此，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和（或）国家协调的失败。”[6]詹姆斯·N·罗西瑙和恩斯特-奥托·切姆佩主编的《没有政府的治理：世界政治的变革和秩序》中甚至提出“不要政府而能达到治理的目的”。

“治理”作为社会资源配置的方式之一，既可以与“无政府社会”组合，也可以与“政府社会”组合，中国“治理”更注重与“政府社会”相结合。“治理”在中国古代主要指“治国理政”相关思想、方法与技巧，从史书的记载来看包括几种含义：[7]一是治平，指治国平天下;二是治化，指治理國家，教化百姓;三是治术，指驱臣治民的权术;四是治本，指治国的根本措施;五是治宜，指治理所宜。新时代，治理“指的是政府组织和（或）民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需要”，“是主动的、积极的、及时的，有针对性地解决问题，有利于进一步建设与发展”，[8]更注重通过内修提高服务能力与质量，提高政府官员的素质、健全政府治理的制度和改进政府治理的技术。

三、治理与传统的“统治”与“管理”的区别

“治理”的兴起有别于传统的“统治”与“管理”，具体有五个方面的不同：

首要目标的不同。“统治”方式是集权利己，统治者个人或集团的利益高于一切，首要目标是满足他们的需求，无论合理不合理、道德不道德、合法不合法。“管理”方式是精英利他，首要目标是满足约定（或既定）的管理目标，一般具有合法性、合理性和道德性。“治理”方式是集众利他，没有既定的首要目标，在每一特定的任务中制定与实现。

决策权主体的不同。“统治”方式的决策主体是“天子”、“皇帝”、“君主”等为代表的统治者或统治集团，是社会中的极少部分，拥有至高无上的不容置疑的权力，拥有制定社会规则的权利，同时拥有不遵守既定规则的权利，被统治者是规则的践行者。“管理”方式的决策主体是政府组织，由社会精英担当政府组织的领导，受法律授权制定社会规则，同时和社会全体成员受既定规则的约束。“治理”方式的决策主体是所有利益相关者，包括政府组织、非政府组织与个人，涉及治理范围的全体成员，他们是规则的直接制定者和践行者，在实践过程中可以对规则进行再修改。

实现目标的方法不同。“统治”方式实现目标的方法主要以暴力威胁为主，运用法律、军队等暴力工具强迫被统治者实现目标。“管理”方式实现目标的方法主要以制度、行政命令、激励为主，运用授权、规定职能职责、给予利益激励等。“治理”方式实现目标的方法主要以直接的沟通协商（可以称为博弈）达成一致为主。

资源的来源不同。“统治”方式状态下全部资源（包括人力资源）归统治者或统治集团所有。“管理”方式状态下实现管理目标的资源主要来源于公共资源。“治理”方式状态下实现治理目标的资源视治理对象与治理主体而定，不全是公共资源，也可能全部是私有资源。

利益的主体不同。“统治”方式中统治者是社会利益的最大获得者，被统治者是利益的最大贡献者、最小受益者。“管理”方式中管理者是利益的主要贡献者，非管理者是利益的次要贡献者和受益者。“治理”方式中所有利益相关者是利益的直接贡献者与受益者。

四、“一核多元”治理模式是中国现阶段的选择

“没有政府的治理”失败风险可见。治理在很多领域和第三世界国家几乎没有任何基础，在相当多的不发达国家里，其经济基础、基础设施、政府管理、行政手段、政治结构和稳定等等都是不合格的，有的甚至不存在。区域性的和全球性的治理机制、调节机制先天不足、后天无效。[9]具体表现为：自组织替代市场并不能消除影响经济顺利运行的深层障碍，忽视了由资本主义的自组织动力和系统间的统治地位所施加的明显制约;自组织无法纳入更广泛的政治体制之内;自组织过程中对行动的条件过分简化，在人际、组织和系统的层次上存在协调问题;治理对象可接受问题;权力下放后作出的决策所引发的其他问题，如权利与责任的区分。[10]

治理“专门用于描述那些政府管理职能不能触及的领域，指涉那些非正式的惯例、共识、冲突形成的自然状态，是有效政府管理的基础，是国家有效管理的补充。在缺乏等级体制、缺乏强制性权威的国家领域，治理可能发挥主导性作用，在高度等级制度化的国内社会，治理发挥着重要的补充作用”。[11]习近平指出，“我们的国家治理体系无疑需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们自己要有主张，要有定力。我们需要借鉴包括政治文明在内的人类文明的一切有益成果。一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。[12]

从政府单一主体的社会管理到多元主体共同承担社会治理职责，是一个漫长过程。美国从“社区治理”和“公众参与”的概念兴起到居民公众、公共服务企业和公共服务组织机构高度参与的成熟期用了30年;英国社区运动的兴起和居民自发参与社区治理从1940年前后开始，到1998年才形成“多维深层次伙伴关系”社区治理;日本从1960年针对环境公害、落实街区的保护和住区环境改善开始形成社会治理，至1998年才形成“NGO主内，NPO主外”的参与模式。[13]相比之下，中国晚清以来，以血源性、地缘性为基础的宗族家族、同乡会馆、行会公所、寺院庙观与乡绅善会等社会组织及其提供的公共服务在列强入侵之后快速消亡、衰败或转型，利益表达性社会组织日渐生发。[14]

截至2018年11月底，全国社会组织（非政府组织）登记的数量超过80万个。[15]非政府组织在参与社会公共产品的供给方面贡献了很大的力量，如收集民意，凝聚社会资本，构建自组织网络，成为政府与公民的桥梁，表达社会相关阶层的利益诉求，增进社会福利，促进民主，提升公民治理能力，促进公共政策产生与执行。但是它还存在着较多问题，如非政府组织目标错位，谋取更多的个人的、经济与政治的利益;非政府组织成熟度较差，行政依附太浓;非政府组织管理的法治化程度低，内部管理无序，活动开展较少;非政府组织公民基层薄弱，社会认同低，公民意识不强。[16]因其独立性、合法性等较差，还不能轻言多元治理主体已成熟，治理社会已经形成，这还有很长的路要走。

结合我国国情，各大城市已經摸索出如上海模式、深圳模式、沈阳模式、青岛模式、武汉模式等治理经验，形成了“一核多元”中国治理模式，效果显著。一核就是中国共产党的领导，在基层就是党支部，多元包括政府、自治组织、社会组织、居民等，[17]在支部的带领下共同为本地区、本社区居民提供公共服务与公共产品。在未来，社会流动加速，社会结构将面临着高度分化，民众权利意识提高，价值取向更多变，需求更多样化，同时现代网络技术、信息技术等快速升级，对管理的手段与能力提出了更高的要求，只有在加强政府组织改革的同时，注重其他治理主体的培育，才能形成治理合力，共同实现国家治理现代化。

【参考文献】

[1][4] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.150. 86.

[2] 王绍光.治理研究：正本清源[J].开放时代，2018（02）.

[3] 大卫·威廉姆斯等，赖海榕译.治理世界银行与自由主义理论[J].政治研究，1994（42）.

[5][6] [英]鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述[J].国际社会科学杂志（中文版），1999（1）31-48.

[7] 李龙，任颖.“治理”一词在中国古代的使用[N].北京日报，2017-11-20（15）.

[8] 夏书章.中国政治学会2018年年会中山大学夏书章先生在开幕式上致辞[EB/OL].中国社会科学网，2018-12-25.

[9] 邱瑞昕，理智地看待“治理”[C].《科技与企业》编辑部：决策论坛——管理科学与经营决策学术研讨会，北京.2016.134.

[10] 鲍勃·杰索普，程浩.治理与元治理：必要的反思性、必要的多样性和必要的反讽性[J].国外理论动态，2014（05）.

[11] [美]詹姆斯·罗西瑙主编，张胜军，刘小林等译.没有政府的治理[M].江西人民出版社，2006.5.

[12] 习近平.谈治国理政（第1卷）[M].北京：外文出版社，2018.105.

[13] 边防，吕斌.基于比较视角的美国、英国及日本城市社区治理模式研究[J].国际城市规划，2018（04）.

[14] 王向民.“没有政府的治理”：西方理论的适用性及其边界——以明清时期的南方社会组织及其公共服务为例[J].学术月刊，2014（06）.

[15] 中华人民共和国民政部.在决胜全面建成小康社会中谱写新时代民政事业改革发展新篇章[EB/OL].2019年全国民政工作视频会议召开， 2019-01-03.

[16] 何云峰，马凯.当前我国非政府组织发展面临的主要问题[J].上海师范大学学报（哲学社会科学版），2004（02）.

[17] 张平，隋永强.一核多元：元治理视域下的中国城市社区治理主体结构[J].江苏行政学院学报，2015（05）.

【作者简介】

唐 敏（1985—）女，管理学硕士，中共达州市委党校讲师，研究方向：公共管理.