高职院校“双高”建设的逻辑、内涵与行动路径

刘传喜 李秉强 黄磊

摘 要 高职院校“双高”建设是后示范时期高职建设的新目标。高职院校双高建设应理顺高水平院校和高水平专业之间的关系，突出以产教融合为主线，从构建基于人才紧缺指数的职业教育与区域产业发展融合动态监测机制、识别高职院校培养方案和质量监控与产业链及所需能力的匹配性、制定“高水平高职与专业”认定的科学评价标准、探索政校企协同的“双高”建设推进政策等方面加强建设。

关键词 高职院校;高水平高职院校;高水平专业;行动路径

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）19-0050-05

高职教育是我国高等教育的重要组成部分，为进一步推动高职教育高质量发展，教育部职业教育与成人教育司在2018年工作要点中提出，启动中国特色高水平高职院校和专业建设计划，坚持扶优扶强与提升整体保障水平相结合，建设一批当地离不开、业内都认同、国际可交流的高职院校。由此，高职院校“双高”（即高水平院校和高水平专业）建设拉开“后示范”时期高职建设的序幕，各省市区积极谋划高职教育的“双高”建设布局。因此，在新时期高职院校“双高”建设中厘清其奋斗目标、内涵与行动路径，在“双高”建设启动之际具有重要意义。

一、高职院校“双高”建设的逻辑

（一）后示范时期高职教育资源配置转型的需要

我国于2006年开始启动国家示范性高等职业院校建设项目，该项目实施以来极大提升了我国高职院校的办学水平，发挥出了重要的导向和引领作用。但是，国家示范性高等职业院校建设是教育部仿照本科211工程实施的，在全国1000多所高职院校中选出100所示范院校，作为重点建设示范性学校，以带动全局发展。因此，最先参与计划的百所高职院校也被誉为“高职211”[1]。国家示范性高等职业院校建设体现了高等职业教育资源的政府强制性配置模式，这种来自顶层的制度安排决定了高职资源配置的集中性，以便高效快捷地实现高职教育高质量发展目标。为了能够进入国家示范性高职院校建设项目名单，各地示范高职建设一定程度上表现出了大跃进的心态，而忽视了高职教育规律、教学规律、人才培养规律[2]。同时，这种制度安排也决定了绝大多数高职院校无法进入“示范性高职”的现实。

国家实施示范性高职院校建设项目加大对进入示范性建设中的高职院校的投入，由于示范性高职院校一般都是地处中心城市，原有基础较好，又具有示范性骨干高职院校“单独招生”和“招生指标优越”等政策优势[3]，这在资源配置方面因缺失公平机制导致示范性高职与非示范性高职之间的不公平竞争，使在数量上占绝大多数的非示范性高职院校面临着巨大压力，造成示范性高职院校与非示范性高职院校差距加大，挫伤了绝大多数高职院校的积极性。因而，国家示范性高职院校建设的顶层强制性资源配置模式，背离了职业教育与产业的天然联系，没有把重心放在营造适合高水平高职院校脱颖而出的市场机制与产教融合生态培育上，高职教育内涵建设失去了持续的动力来源。后示范时期高职院校“双高”建设，意味着高等职业教育资源配置的转型。与示范性高职院校建设不同，高水平高职院校建设不再是由国家财政集中投入支持少数示范校的发展，而是打破国家示范性高职院校建设时期的“身份标签”[4]，转变依赖行政决策及偏重行政管理的资源配置模式，发挥市场在职业教育中的导向和调节作用，保证职教资源的有效投入和优化配置[5]。“双高”建设是真正鼓励与支持那些发展基础扎实、优势特色鲜明、创新意愿强烈、机制体制灵活、办学成效明显的高职院校进行重点建设，鼓励和支持不同类型的高水平高职院校和专业差别化发展，并在宏观环境上创建高职院校有序竞争的创新生态，形成高职教育面向产业的市场配置及竞争创新。

（二）产业转型升级倒逼高职人才培养提升的需要

高等职业教育与区域经济发展有着密不可分的关系，其生命力根本在于对区域经济的适应性和服务性。在智能制造、中国制造2025、创新驱动为特征和任务要求的产业结构转型期和新经济条件下，我国区域产业转型升级已经对技术技能型专门人才的需求形成倒逼态势，迫切需要更加有效的高职教育人才培养作为支撑。而我国高职设置与专业调整的基本依据是教育部门制定的《普通高等学校高等职业教育专科（专业）目录》，尽管该目录会实行调整，但是越来越难以对接产业“日新月异”的变化，并且由于我国国土广大、院校众多、校企合作形式不同、人才培养路线图各具特色，教育部设立的全国行业职业教育教学指导委员会很难施行“行业指导”，同时高职院校本身也普遍缺乏研究产业变化的机构、人员和能力[6]。同时，在多数高职院校中，专业培养人才的口径还比较偏窄，课程内容缺乏弹性和选择性，制度行政化倾向严重，这些都与适应产业变化的产教融合本质相违背，造成了职业教育资源体制内循环、产业人才需求与人才供给断裂。因此，新经济条件下的高职院校“双高”建设，实质是主动面向产业转型升级的人才需求现实，尝试打破原有教育行政主导的封闭发展模式，以开放态度联动教育产业链条上的关联者[7]，构建高职院校与地方政府、地方企业（行业）之间的动态互补、协同发展机制，形成与区域产业分布形态相适应的专业布局，打造各高职院校的特色专业体系，进而在提高高职院校办学水平的同时切实有效地服务于区域经济和社会发展的需要。

（三）以专业建设为核心的高职深层次改革的需要

由于示范性高职建设的行政化标准体系导向，进入示范性行列的院校会在招生、拨款、就业等方面获得重要资源配置，因此高职示范校的创建以获取这种资源为根本趋利，导致众多运动式的短期行为，如将资金投入到立竿见影的项目上，购买一些先进设备，引进一部分高职称教师，以此获得示范校创建的成功，而不是对高职教育中最难解决而又最需要解决的机制性问题进行实质性改革[8]。在体制机制上，一些高职出现行政化日趋严重的倾向，尚未真正形成产教融合、校企合作的内外部管理机制体制，难以适应高职教育发展的问题比较突出。专业是高职院校的基本办学形态和载体，专业结构和水平体现着高职院校的办学特色、办学水平与服务面向和服务水平[9]。因此，高职院校“双高”建设，是要突出以高水平专业建设为切入口推动高职院校管理体制深层次改革，核心是通过理顺政府、学校、行业、社会利益关系，建立迅速对接产业和企业的管理体制和运行机制，以增强高职院校灵活应对产业、企业人才需求变化的柔性。同时，对高职院校内部的诸如人才培养理念与专业培养定位、技术能力与技能操作、教师队伍与教学能力、教学质量与就业质量、教育信息化與教学资源条件、教学运行管理与学生服务、科技研发与社会服务等普遍存在的问题，结合自身实际，进行综合性改革、系统化建设，全面提升从学校到专业的能力与水平[10]。在宏观政策管理方面，“双高”建设下的高职院校核心是面向产业与职场的专业培养，而每个区域产业结构不同，所需的人才结构也不同，这就要求在管理上赋予高职院校更大的自主权。

二、高职院校“双高”建设的核心内涵

（一）理顺高水平院校和高水平专业之间的内在关系

高水平高职院校与高水平专业之间存在着相互依存的关系。通常认为，高水平高职院校应该存在一定数量的高水平专业或专业群，但具有高水平专业或专业群的高职院校未必是高水平院校。换言之，并非高水平高职院校的所有专业都是高水平的。此外，在高职院校不同的发展阶段，高水平专业存在着显性差异和动态变迁，且地方政府在政策支持上存在着相应的梯度演化[11]。对于高职院校而言，高水平专业只是创建高水平院校的组成部分。按照周建松的观点，高水平高职院校应该在设施条件、专业、师资、校友、服务等方面均显示出较高的水准[12]。因此，高水平专业是高水平高职院校的必要但非充分条件。

“双高”建设显示出高水平院校和高水平专业同时驱动，并将高水平专业放到了与高水平院校同等重要的地位，这就要求在高水平高职院校建设中突显高水平专业建设，并且基于高水平专业发展带动学校其他专业的提升，即要充分发挥高水平专业对高职院校其他专业的示范效应。在具体建设过程中，对于规模较大的综合性高职院校，应该积极发挥高水平专业对高水平院校建设的引领作用;对于相对较小的专业性高职院校，应该把办成区域特色院校作为目标，进而建设成高水平院校。

（二）突出以产教融合为主线的“双高”建设

加强产教融合是由职业教育的本质特色所决定的。高职院校“双高”建设必须回归产教融合本质，以深化产教融合为主要着力点，将产教深度融合贯穿于“双高”建设全过程，以产教融合为主线进一步推进高职院校教育教学综合改革和体制机制创新。

不同于传统意义上的基于个别企业岗位的浅层次、低水平校企合作，“双高”建设下的“产教融合”对接的不是某个企业的标准，而是强调技术的社会性，即采用基于行业主导的社会（产业、行业、团体）标准。因此，产教融合的关键是要制定符合行业企业需求的教学标准[13]。一方面，教学标准应代表国内或所在区域产业最新的技术水平，体现行业企业参与办学程度;另一方面，以标准制定作为对接“双高”高职“国际可交流”的国际化建设手段，即将国际通行的各种标准引入到教学标准中来，把国际先进标准的理念与本土行业企业标准实际及技术技能人才成长规律有机结合，开发与国际先进标准对接的专业标准和课程体系，使专业人才培养与国际技能标准和职业资格标准接轨，培养既熟悉国内先进行业技术标准，又具有国际视野、通晓国际规则、掌握达到国际公认标准要求的知识和技能的高端技术技能人才[14]。以制定符合行业企业需求的教学标准为导向的产教融合，使得先进的产业理念、工艺技术、服务标准、管理方法、工匠精神等全面融入“双高”职业教育的全过程中，以此实现高职院校教育教学和体制机制的深刻变革。

（三）高水平专业建设是“双高”建设关键

专业建设是高职院校的核心，专业建设规划是高职院校的长期战略[15]。专业是高职院校的基本办学单元，而专业群是高职院校核心竞争力的重要彰显。事实上，基于产业集群的职业教育专业集群是在特定区域中相关专业与专业群的空间集聚[16]，并且可以通过专业论、人才论、技术论、多元论等相关理论进行诠释[17]。对高职院校而言，除院校地域优势外，高职生源竞争实际上是背后的专业博弈，大部分专业与其说考生是被高水平院校吸引，不如说是被学校的高水平专业和符合经济社会发展的新型产业的相关专业吸引[18]。

因此，高水平专业建设是“双高”建设关键。高水平专业建设应该以区域重点产业为导向进行动态调整，促使高职院校实现集约、集成、内涵式发展，在提高专业水平的同时切实提高高职院校的办学质量，进而加快“双高”建设推进的步伐。在专业和专业培养方案实施动态调整的过程中，应该遵循适应性、特色发展、前瞻性、校企合作、整体优化等原则，在宏观指导机制、监督反馈机制等协同下，实现高职院校专业或专业群的增设、淘汰、改造等[19]，并可将之分为重点发展、常態发展和限制发展并采取差异性的发展举措[20]。以此将专业与本地或区域重点发展产业全面对接。

（四）评价认定高水平高职院校与高水平专业

尽管高职院校“双高”建设并非着眼于高职院校的排名，但是没有标准的“高水平高职与专业”是难以遴选和科学评估的。因此，双高建设需要出台高水平高职与专业评定方面的政策性文件，以引导“双高”建设。

对于何为高水平高职和高水平专业目前还没有科学的评价体系。在高水平高职评定方面，学者从发展内涵[21]、师资建设[22]、发展阶段[23]等角度进行了定性化剖析，但通常认为示范性[24]、一流性[25]、优质性[26]三方面属于该范畴。另外汪治认为，一流优质高职院校具有“10 个高水平”，即毕业生竞争力高水平、科研成果转化高水平、服务地方行业高水平、办学条件高水平、“双师型”师资队伍建设高水平、学生能得到高水平的个性化关注和指导、知名企业参与专业教学高水平、协同创新高水平、国际交流合作高水平、社会认可高水平[27]。郝天聪和石伟平提出，优质高职院校建设需要进一步优化项目验收标准，应突破以往示范高职院校建设项目验收标准的局限性，设计以软件建设为重点的指标体系[28]。在高水平专业评定方面，李劲和唐晓林认为，应将专业与本地或区域重点发展的产业全面对接[29]，因为作为高水平专业建设的考核指标，具体操作就是要看专业与本地或区域相关产业中名企是否全面对接。可围绕专业的两个指标来制定，一是专业与当地或区域知名企业全面合作的情况，二是专企共建的生产性实训基地的建立与有效运行情况。吴东盛等认为，高水平专业建设表现为学校发展战略、师资队伍、专业及教学、学生发展、办学条件等五个指标维度[30]。

三、高职院校“双高”建设的行动路径

（一）构建基于人才紧缺指数的职业教育与区域产业发展融合动态监测机制

现代高等职业教育实质是面向产业和职场的专业教育，只有了解产业及职场人才需求，才能真正做到“回归产业”、“回归职场”，为区域经济发展培养合格高技能人才。在“双高”建设中，编制重点产业及产业链人才紧缺指数对高职专业调整、产教深度融合、提高专业服务产业发展的能力具有重要参考意义。重点产业及产业链人才紧缺指数反映了区域重点产业及新兴（高端）产业技术技能人才需求情况（包括紧缺程度和能力量表），将该指数作为高职专业调整的权威依据，可以实现职业教育与区域产业发展匹配的常态化、动态化观测。编制重点产业及产业链人才紧缺指数需要对各区域的主导产业人才需求情况进行系统性摸底，通常需要采取统计部门的直调系统对重点产业进行大量调研，通过人社部门获取人才招聘市场的相关产业的招聘数据，对重点企业进行座谈以及对相关部门领导进行访谈。在此基础上，筛选出各区域经济重点产业（链）的人才需求情况。

（二）识别高职院校培养方案和质量监控与产业链及所需能力的匹配性

目前，各区域需要思考高职院校培养方案和质量监控与基于人才紧缺指数监测的重点产业（链）及所需能力是否匹配？对于此，找出各区域高职教育与产业、职场需求的差距并且以此为导向进行全面深入改革是“双高”建设的关键。在获取各区域主导产业人才需求情况的基础上，教育主管部门可以给出测评高水平高职院校和专业与产业互动发展的指标体系，要求各高职院校就专业设置与区域经济和社会契合程度给出评估，同时基于各区域实际给出契合度的阀门值并将之分为相当契合、一般契合、相当不契合三个层级，分别给出绿派、黄牌、红牌评级，且对于绿牌级别的高职院校给予优惠或奖励举措。考虑到不同区域高职院校学生就业的扩散性，中心城市的高职院校对产业发展的契合度，可以放在全省进行评估;中心城市之外的其他区域的高职院校，应以环区域（即与该区域接壤的所有区域）作为辐射半径进行评估。

（三）制定“高水平高职与专业”认定的科学评价标准

对于如何测度或衡量高水平高职和高水平专业的指标体系，目前还没有较为成熟的视角或方法。高职院校“双高”建设，可根据“双高”的内涵，探索与制定高水平高职和高水平专业的遴选科学评价标准。从各区域现实背景和高职院校发展实际看，学校发展层次差异是条件，提升创业水平是驱动，提档服务学生发展和区域发展能力是根本，提高学生整体素质是核心。基于此，高水平高职院校的认定选择应该体现在不同属性和不同类型上。可认为高水平高职院校应该是强创新创业型、强服务型、高素质型的融合。故此，在指标构建时，尝试提出创业型、服务型、素质型的指标维度，而对于强弱的判断难以直接给出具体的数值判断。事实上，关于各种类型的强弱及其权重，可以采取问卷调查、专家打分（德尔斐法）、部门访谈等方式进行。而对高水平专业的认定，则是以基于行业主导的社会（产业、行业、团体）标准为导向建立指标体系。考虑到高职教育服务于区域经济和社会发展的需要，由此在不同经济发展水平和结构的区域，其职业教育发展的侧重点会有所不同，进而在高水平高职院校和专业的判断上应该会存在显性差异。

（四）探索政校企协同的“双高”建设推进政策

产教深度融合是高水平高职院校和专业服务于区域重点产业发展的着力点，需要政府、高职院校、企业等多方主体积极参与。在如何加速“双高”建设下的产教深度融合問题上，在以下政策制定方面进行积极探索：首先，各区域教育主管部门需要高端引领，出台相应的政策，采取激励措施积极鼓励高职院校参与产教融合。教育主管部门要联合经信委等部门，对于参与高职院校联合办学的企业采取税收减免、税收抵扣的方式，以激励企业参与高职院校建设，如对捐赠、冠名、学校发展基金等行为采取税收抵扣，对于成立新的产业研究院所、校企产业协同创新中心、校企共建产业重点实验室、校企共建产业工程技术中心等行为采取税收减免的举措。但是，由于涉及到税收问题，可以由各省份省直部门向省委省政府专题汇报，建议成立省专项资金并从区域重点产业进行试点后推广，如以当地主导或重点产业龙头企业作为试点。其次，在政府部门引导、企业和高职院校主导下，以区域主导产业为基础，加快企业-高职院校订单培养的推进。事实上，我国各地区一些高职院校已经在实施订单人才培养，但力度还远远不够，这就要求主管部门系统性地推进该项工作。最后，由教育主管部门协调，采取理事会的方式打造各区域高职院校联盟，建立免费、共享的高职院校资源数据库，基于该平台与各区域的龙头企业展开深层次的合作，以构建高职院校、高职院校毕业生、企业（行业）用工需求、企业（行业）技术需求的信息畅通机制。

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