中国区域协调发展指数构建及优化路径分析

姚鹏 叶振宇

摘 要：中国区域协调发展工作已经开展多年，其效果引起社会各界的深度关注。为了跟踪评价区域协调发展效果，本文设计了区域协调发展指数评价指标体系，对2012—2015年区域协调发展的效果进行综合评估。研究结果显示，中国区域协调发展的总体水平呈现上升趋势。从二级指标来看，区域发展差距和社会协调发展水平是推动区域协调发展水平上升的主要力量，资源环境协调发展水平对区域协调发展水平的提升也起了重要推动作用。但相比之下，区域一体化水平与城乡协调发展水平出现了小幅度的下降趋势。基于此，本文从促进区域发展能力、深化要素跨区域流动的机制体制改革、完善区域协调发展的配套政策、健全区域协调发展的体制机制、促进区域互动发展、创新产业转移协作方式等方面提出了进一步促进区域协调发展的政策建议。

关键词：区域协调发展指数;评价指标体系构建;五大发展理念;协调路径

中图分类号：F061.5文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2019）09-0080-08

党的十九大报告指出，“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制”[1]。区域经济是国民经济体系的重要组成部分，实施区域协调发展战略，对增强区域协调性、擴展区域发展新空间具有重要的战略意义。本文在指标体系构建的基础上测算中国区域协调发展指数，分析十八大以来中国区域协调发展的现状与取得的成绩，找出区域发展过程中存在的问题，以期为中国区域协调发展提供有益的参考。

一、中国区域协调发展指数评价指标体系的构建

本文以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为理论指导，构建中国区域协调发展评价指标体系。主要内容包括区域协调发展指数评价指标体系的构建原则、研究设计和测算方法。

（一）指标体系的构建原则

近年来，在区域发展总体战略指引下，中国区域发展空间布局逐步优化，区域良性互动格局加快形成。但是在经济发展新常态、内外发展环境不断变化的背景下，区域协调发展也面临诸多机遇与挑战，主要体现在区域发展差距仍然较大、东部地区转型升级压力激增、中西部地区发展相对滞后、资源型产业比重居高不下、老少边穷地区发展相对落后、局部区域无序开发问题突出、促进区域协调发展体制机制不完善等。因此，促进区域协调发展不仅关系到中国经济的健康发展，同时也关系到国家的长治久安与可持续发展。本文为了准确、直观地反映中国区域协调发展水平及变化趋势，按照党的十九大要求，坚持以五大发展理念为理论指导，在指标体系的构建过程中坚持前瞻性、问题导向性、目标导向性、可操作性、整体监测与局部监测相结合的原则。（1）

坚持前瞻性原则。充分发挥指标对各区域协调发展的跟踪监测作用，从中发现各区域的趋势性和苗头性问题、主要矛盾变化、政策实施效果等，以便及时对当前政策实施的阶段性效果进行反馈。此外，指标结果可以为各级政府下一步调整相关政策提供参考依据。

（2）坚持问题导向性原则。评价指标体系设计综合考虑当前影响区域协调发展的突出问题，着眼于问题的要害之处，适当选择问题的靶向性指标，以便发挥其对突出问题的风向标作用。

（3）坚持目标导向性原则。在指标体系的构建过程中，坚持五大发展理念，并根据国家发展和改革委员会发布的《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》的主要目标来设定;而在经济发展新常态背景下，坚持新的发展理念，实现协调发展也是最终区域发展的目标。为此，在指标选取和设定过程中，注重各区域发展在各个领域所能实现的发展目标，即遵循目标导向原则。（4）坚持可操作性原则。在指标和方法选取时，注重代表性和可得性相结合，充分考虑指标背后的真实意涵和数据采集难易程度，同时选择可行、实用的测算方法，确保结果能够比较准确地反映各区域发展的现实。

（5）坚持整体监测与局部监测相结合原则，分析区域发展差距、区域一体化、城乡协调、社会协调以及资源环境协调等5个方面的综合协调水平[2]。

（二）指标体系的研究设计

在指标体系的设计过程中，本文紧紧围绕国家发展和改革委员会发布的《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》中的主要目标来设定区域协调发展指标体系。据此，本文提炼出区域发展差距、区域一体化水平、城乡协调发展水平、社会协调发展水平和资源环境协调水平这五个目标层来设计指标体系[2]。

在中国区域协调发展指数评价体系构建中，将区域发展差距、区域一体化水平、城乡协调发展、社会协调发展、资源与环境协调发展设定为5个一级指标;为全面、充分地反映一级指标代表的设计理念，在每个一级指标下设5个二级指标，每个二级指标对应1—3个三级指标，共计31个三级指标，中国区域协调发展指数评价体系，如表1所示。

（1）区域发展差距。

近年来，在国家区域发展总体战略指引下，中国区域发展空间布局逐步优化，区域良性互动格局加快形成，区域发展协调性进一步增强。但随着中国经济发展进入新常态，区域发展的内外部环境正在发生深刻变化，区域发展差距仍然较大。因此，为反映区域发展差距现状及其影响因素，本文在区域发展差距中设立了发展水平差距、固定资产投资差距、非农产业劳动生产率差距、创新投入差距和公共服务差距5个二级指标。这5个二级指标既包括发展差距现状，又包括影响各区域发展水平的投入、发展效率及公共服务水平，由表及里，涵盖软硬件发展能力。具体到各个指标：（1）利用人均GDP的地区差距来反映区域发展水平差距;（2）固定资产投资差距指标，利用各地固定资产投资占GDP比重来计算泰尔指数;（3）通过第二、第三产业增加值与第二、第三产业就业人员数的比来测算非农产业劳动生产率，并计算非农产业劳动生产率的差距;（4）经济新常态下，发展动力要向创新转型，利用研发支出占GDP比重来测算各地的创新投入差距;（5）一地的公共服务水平也会影响到其经济发展，本文特设公共服务差距指标，并使用人均一般公共预算支出为测算公共服务的地区差距。

（2）区域一体化。

推动区域一体化发展，需要逐步打破地区分割和隐形壁垒，形成全国统一市场，促进各类生产要素有序自由流动、优化配置。而一体化的推进不仅需要畅通商品流通，还需要促进要素的自由流动，形成良好的产业地区分工。为反映目前中国区域一体化水平及存在的问题，本文选取了市场一体化、区域贸易流、客运量、产业地区分工和交通一体化5个二级指标。具体来说：（1）为反映商品流通情况，利用货运周转量与GDP的比值来反映区域贸易情况;（2）商品价格的地域差异能够较好地反映地区间市场一体化水平，利用商品零售品价格指数波动的一致性来反映区域市场一体进展情况;（3）劳动力是重要的经济要素，而区域一体水平越高，人口的流动也越频繁。利用各地客运量与总人口的比值来反映这一指标;（4）产业地区分工指数则通过计算克鲁格曼指数表表现，为此，本文特地选取了各省市制造业31个二两数分类行业数据逐一计算;（5）交通一体化是区域一体的重要内容，通过计算各地调整公路和铁路的路网密度来反映该指标的变化情况。

（3）城乡协调发展。

城乡协调发展是区域协调发展的重要内容。本文设立了5个二级指标来全面反映中国区域城乡协调发展水平，即城乡收入差距、城镇化水平、城乡卫生水平差距、城乡基础设施差距和城乡教育差距。这5个二级指标涵盖经济发展、医疗卫生、教育和基础设施建设多个方面，可以较为全面地反映中国当前城乡协调发展水平。具体来说：（1）城乡收入差距，主要利用城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入的比值来反映。在计算各区域城乡收入差距指标过程中，将根据该区域各省市自身的城镇及农村居民人口权重加权计算。（2）城镇化水平，即通过区域城镇人口与常住人口的比重来反映;（3）通过测算城市每千人人口卫生人员数与农村每千人人口卫生人员数的比值来反映城乡卫生水平差距;（4）城乡教育差距指标，利用城市初中和小学生均公共财政预算教育经费支出与农村初中和小学生均公共财政教育经费支出的比值来反映;（5）城乡基础设施差距指标下设三级指标，城市与农村人均道路面积比。

（4）社会协调发展。

“基本公共服务均等化总体实现，社会发展和人民生活水平显著提高，区域性整体贫困问题得到解决”是《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》中的主要目标内容之一。本文设立了精准扶贫、教育水平、就业机会、医疗水平和社会保障5个二级指标。其中，（1）扶贫开发，通过低保户人數占地区人口总数的比重来反映;（2）教育水平下设2个三级指标，其中，教育公平通过高考一本录取率的地区差距来反映，而教育投入则利用公共财政教育支出占GDP的毕升来体现;（3）通过城镇就业人员占劳动年龄人口比重来反映各地的就业机会;（4）医疗水平指标下设2个三级指标，一是每千人卫生技术人员数，二是每万人医疗机构床位数;（5）社会保障则利用城乡居民基本养老覆盖面来反映。

（5）资源环境协调发展。

推进中国区域协调发展，必须要大力发展绿色循环低碳经济，持续改善生态环境质量。在指标体系中，本文设立了能源消耗、碳排放、污染治理、资源利用和生态建设5个二级指标。（1）为提高经济发展的绿色水平，必须要降低能耗，利用单位GDP的能源消耗量来反映区域的能源消耗情况;（2）碳排放则利用单位GDP的二氧化碳排放量来衡量;（3）污染治理指标下设3个三级指标，分别为大气治理、污染处理和环境治理投资，来充分反映中国在大气治理、污水处理和环境治理投资方面的努力，为保证数据的连贯性，利用PM10来衡量大气治理情况、污水处理利用工业废水处理率来体现、环境治理投资则通过环境治理投资占GDP的比重来反映;（4）资源利用指标下设2个三级指标：单位工业增加值耗水量和工业用地产出强度。这2个三级指标分别从投入耗能和产出效率角度全面反映资源利用情况;（5）生态建设同样下设2个三级指标，即人均城市绿地面积和森林覆盖率。以此来反映中国城市生态和全国两个层面的生态建设情况。

（三）指标体系的测算方法

1.权重设定

本指标体系是以各区域2012年的指标值为基数，通过时序变化观察区域发展差距、区域一体化、城乡协调发展、社会协调发展、资源与环境协调发展五个方面的指标值和综合指标值的变动趋势。

通过设定均等权重的方法将经过标准化后的三级指标值加总得到二级指标值、进而得到5个一级发展指标及最终的综合指标。为得到区域层面的城镇居民人均可支配收入和农村居民人均可支配收入，本文分别利用各地区城镇及农村人口比重作为权重进行测算。

2.标准化处理

为了保证各个指标层的可加性，本文先对各个指标值进行标准化去量纲处理。区域协调发展指数的评价指标主要基于整个区域的纵向变化趋势，为此，本文综合比较了几种方法，最终以2012年为基期做标准化处理：yt为某指标的测算值，y2012为某指标2012年的测算值，pt为标准化后的指标值，t=2012，2013，…，2015。正向指标标准化处理：pt=yt/y2012;逆向指标标准化处理：pt=1/（yt/y2012）。

3.指标合成

本文使用指数加权法进行综合评价得出各级指标的指数值。指数加权分析法的基本公式为：综合指数S =ΣPi×Wi，其中，Pi 是经过无量纲化处理后得到的测评值，该值乘以相应的权重Wi可得到一个分指标的分值，Wi为第i个分指标的权重值。分别计算出各项分指标的分值后再进行加总，就可以得到各级指标的综合指数。

4.数据说明

本文指标体系测算所使用数据均为2012—2015年由于部分专业统计年鉴没有公布到2016年的数据，因而限于数据的不完整，本文只研究到2015年。 国家和各省、市统计局或职能部门公开发布的权威数据。主要数据来源于历年《中国统计年鉴》《中国科技统计年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国劳动统计年鉴》《中国交通统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》《中国工业统计年鉴》《中国人口统计年鉴》《中国城乡建设统计年鉴》《中国农村统计年鉴》《中国环境年鉴》以及国家统计局、民政部、环保部、教育部、教育考试院、中经网等官方发布的统计公报及其他相关数据。

在具体使用过程中，本文根据计算需要对数据进行平减及加权，例如，对于指标体系中的人均地区生产总值（GDP）地区差距、居民收入差距、人均公共财政支出等指标，利用居民消费价格指数（以2012年为基期）进行平减。另外，由于數据缺失，在计算能源消耗和碳排放指标时，不包含西藏数据。测算结果如表2所示。

二、中国区域协调发展指数现状分析

（一）区域协调发展指数总体趋势

根据国家发展和改革委员会印发的《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》中区域协调发展的主要目标构建了五个方面的发展指数。首先分析中国区域协调发展总体水平，然后分别从区域发展差距、区域一体化水平、城乡协调发展水平、社会协调发展水平和资源环境协调发展水平这五个二级指标来分析中国区域协调发展水平状况。

经过测算可知，中国区域协调发展的总体水平呈现上升趋势，本文将2012年作为基期，数值设为1.00，2015年中国区域协调指数上升为1.16，上升幅度16.30%，这说明中国的区域协调发展水平呈上升趋势，区域之间的协调程度不断上升。从二级指标来看，区域发展差距（区域发展收敛）和社会协调发展水平是推动区域协调发展水平上升的主要力量，资源环境协调发展水平对区域协调发展水平的提升也起了重要的推动作用。但是，相比之下，区域一体化水平与城乡协调发展水平出现了小幅度的下降趋势，但是并没有影响中国区域协调发展总体上升的态势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全局出发，统筹内外，在西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先的区域发展格局下，提出“一带一路”倡议、京津冀协同发展战略和长江经济带发展战略，形成了东西南北联动纵横发展的新格局。区域之间要素流动性增加，要素空间配置效率提高;区域之间比较优势更加明确，区域分工更加深化;基本公共服务均等化程度不断提高;人口、资源和环境的协调性不断增强，中国的区域经济发展正朝着高质量、高协调水平的方向发展。但是在区域协调发展的过程中也存在一些需要值得注意的问题，例如，区域一体化程度、城乡协调发展水平出现了下降的态势。接下来，本文将基于二级指标来具体分析中国区域协调发展取得的成绩与存在的问题。

（二）区域发展差距指数

区域发展水平差距大、发展不平衡是中国的基本国情，缩小区域差距是中国区域协调发展战略的重要内容。党的十八以来，中国发展差距指数呈现比较明显的下降趋势，从2012年的1.00下降到2015年的0.67，这说明十八大以来区域发展差距不断缩小。

区域发展差距指数是根据发展水平差距、固定资产投资差距、非农产业劳动生产率差距、创新投入差距和公共服务差距5个二级指标构建的。

从构成区域发展差距指数的5个二级指标趋势来看，5个二级指标虽然在个别年份出现上升，但是总体上呈现下降的趋势。5个二级指标中，固定资产投资差距下降幅度最大，从2012年的1.00下降到2015年的0.34，这说明近年来那些发展相对较慢的省份加大了固定资产投资，而发展较快的省份随着固定投资的不断饱和而投资相对放慢，区域之间的固定资产投资差距下降幅度较大。另外，发展水平差距与非农产业劳动生产率的差距也呈现下降的态势，区域发展水平的差距从2012年的1.00下降到2015年的0.91，这说明近年来随着中国区域协调发展战略的实施，各省市的地区生产总值不断上升，区域发展水平差距不断缩小。非农产业劳动生产率的差距从2012年的1.00下降到2015年的0.72，下降幅度较大，说明随着近年来技术的进步与知识的不断溢出，区域之间非农产业劳动生产率差距不断缩小。公共服务差距与创新投入差距虽然总体呈现下降的趋势，但是在2014年都出现了上升，并且下降幅度较小，趋势也不明显，说明近年来公共服务均等化与创新投入区域差距还比较大，仍需要不断加大公共服务与创新的投入。

（三）区域一体化指数

区域一体化是国家实施区域协调发展战略的一个重要目标方向，党的十八大以来，国家不仅从战略层面规划并实施了“一带一路”倡议、京津冀协同发展战略和长江经济带发展战略，并且不断加强城市群之间的一体化水平，加强大城市对中小城市的带动作用，但是从计算结果可以看出，虽然在2014年区域一体化水平呈现小幅上升，但是总体呈现下降的态势。

从构成区域一体化的5个二级指标来看，造成区域一体化水平下降的主要原因是市场一体化程度、区域贸易流与客运量的下降。我们用商品零售价格的波动程度来代表市场一体化程度，2012年市场一体化程度为1.00，2015年下降到0.47，下降幅度较大，说明近年来受国内外环境影响，各地发展压力较大，地方保护主义抬头。当经济增速放缓时，中国区域之间市场分割程度加重，造成了区域间贸易流的下降。近年来，客运量的下降很大程度上源于中国经济进入新常态。经济从高速增长转向中高速高质量增长，造成一部分人口不适应目前的经济增长方式，很多工作与人口匹配程度较低，这很有可能是造成人口流动下降的重要原因。但是从区域交通一体化程度来看，随着中国近年来高速铁路网络和高速公路网络的完善，区域交通一体化程度大幅度上升。产业地区分工指数变动幅度不大，虽然在2014年出现小幅度的变动，但是总体呈现上升的趋势。

（四）城乡协调发展指数

党的十九大报告指出，要实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展。党的十八大以来，中国城乡协调发展指数出现波动，从2012年的1.00上升到2013年1.02，虽然2014年出现了下降，但是下降幅度不大。

本文利用城乡收入差距、城镇化水平、城乡卫生水平差距、城乡基础设施差距和城乡教育差距这5个指标来衡量城乡协调发展。城镇化水平和城乡收入差距是推动城乡协调发展的两个重要原因，2012年中国城镇化率为52.57%，到2015年上升为56.10%，上升幅度明显;城乡收入差距逐年减少，从2012年的1.00下降到2015年的0.88，可见，中国收入分配格局出现向好的势头，收入差距进一步缩小。但城乡卫生水平差距、城乡基础设施差距和城乡教育差距都出现了上升趋势，且上升幅度较大，这也是造成城乡协调发展水平指数下降的原因。这说明，近年来虽然城乡收入差距缩小，但城乡之间基础设施、卫生与教育尚存差距，需要加大乡村振兴战略，不仅要鼓励乡村人口外迁与外部就业，还需要加大对乡村医疗、教育、交通等的投入。

（五）社会协调发展指数

社会协调发展水平从2012年的1.00上升到2015年的1.29，上升幅度较大，社会协调发展是推动区域协调发展指数上升的主要力量。这说明近年来中国加大中西部地区民生工程投资建设取得了较好的效果，有利于促进基本公共服务均等化。

社会协调发展指数是由精准扶贫、教育水平、就业机会、医疗水平和社会保障这5个二级指标构成的。精准扶贫、教育水平、医疗水平是拉动社会协调发展水平上升的主要因素，党的十八大以来，党中央高度重视扶贫开发工作，大力推进精准扶贫，并且加大了教育、医疗的投入和支持力度。社会保障水平呈现稳中上升的趋势，全国低保人口出现下降趋势，从2012年的3 437万人下降到2015年的3 015万人;教育经费投入逐年上升，高考一本录取率差距明显下降;就业机会呈现出了一定程度的波动，在2013年出现大幅度的上升，但是2015年又出现了小幅度的下降，这很大程度上受宏观经济形势的影响，即随着中国经济由高速增长转向中高速增长，一些企业经营效益出现下滑，因而就业出现了小幅度的波动。

（六）资源环境协调发展指数

党的十九大报告对加强生态文明体制改革，建设美丽中国做出了重要的部署。随着经济的发展和人民生活水平的提高，居民对环境的需求也不断提升。资源环境协调发展水平指数上升态势明显，从2012年的1.00上升到2015年1.11，上升幅度较大。这说明，近年来中央和地方政府重视改善环境质量，大力转变经济增长方式，环境质量得到明显好转，资源利用效率显著提高。

资源环境协调发展水平有能源消耗、碳排放、污染治理、资源利用和生态建设这5个二级指标构成。能源消耗、碳排放、生态建设是拉动资源环境协调发展水平的重要因素，近年来单位GDP能源消耗量和单位GDP碳排放量下降幅度较大，单位GDP能源消耗量从2012年0.76吨/万元下降到2015年的0.62吨/万元，单位GDP的碳排放量从2012年的0.58吨/万元下降到2015年的0.46吨/万元。生态建设取得了长足的发展，人均城市绿地面积与森林覆盖率均有较大幅度的增加，人均城市绿地面积从2012年0.33平方千米/万人上升到2015年的0.35平方千米/万人，森林覆盖率从2012年的30.03%上升到2015年的32.38%。污染治理出现小幅度的下降，从构成污染治理的3个三级指标来看，近年来PM10的出现频率逐年减少，环境质量得到了一定程度的改善;工业废水处理率在2014年出现了小幅度的波动，但总体趋势是下降的;环境治理投资出现了较为明显的下降趋势，环境治理投资占GDP的比重从2012年的1.38下降到2015年的1.19。资源利用虽然总体趋势是下降的，但是2014年也出现了小幅度的上升，从构成资源利用的两个三级指标来看，单位工业增加值的耗水量从2012年的56.97立方米/元下降到2015年的48.52立方米/元，下降幅度较大;工业用地产出强度出现了下降，从2012年28.02平方千米/亿元下降到2015年26.71平方千米/亿元。

三、进一步优化区域协调发展的路径探讨

党的十九大报告对区域协调发展做了比较全面、系统和概括的论述。深入实施区域协调发展战略对缩小地区差距、促进区域公平发展、实现全面建成小康社会都具有重要的现实意义。当前，中国区域协调发展步入稳步推进的正常轨道，无论是国家战略导向还是区域政策体系都比较清晰。但现阶段中国区域发展不协调、不充分问题仍然比较突出，亟需从认识到政策层面做出相应的调整，以期推动现有水平的区域协调发展到高水平、高质量的区域协调发展。

第一，进一步促进特殊区域的发展能力。（1）着力提高区域自生发展能力。继续深入实施精准扶贫，因地制宜实施产业扶贫、生态移民搬迁、电商扶贫、教育扶贫、劳务扶贫等，把深度贫困地区作为集中攻坚的重点，建立贫困地区脱贫致富的长效机制，增强地区发展后劲。继续实施东北等老工业基地振兴战略，以体制机制改革为抓手，深入推进市场化导向的体制机制改革，改善营商环境，大力发展民营经济，鼓励中小企业壮大发展。支持老少边穷等特殊困难地区发展，加大对这些地区的基础设施、生态建设、教育发展、就业培训等方面的投入，鼓励特色优势产业发展。（2）着力提高区域自主调节能力。针对“大城市病”问题日益突出并具有普遍性，国家不能只针对北京采取非首都功能疏解的方式来解决，而应该在全国范围内统筹实施“大城市病”的集中整治专项行动，同步对城市规划和建设的相关法律法规进行全面修订，并對有关体制机制提出与时俱进的配套改革措施。（3）着力提高区域生态环境修复能力。经过多年的开发建设，中国区域性生态环境问题比较突出，京津冀雾霾、长江流域水环境等问题已严重威胁到区域可持续发展，如不及时、妥善解决就可能影响到国家发展的全局。在现阶段及今后一段时期内，应按照国家战略总体部署，加快推进区域生态环境协同治理，在京津冀协同发展、长江经济带建设中探索新的经验。

第二，深化要素跨区域流动的体制机制改革[3]。促进要素自由流动是中国区域协调发展战略追求的目标之一，是解决区域发展不协调、不充分的一个关键突破口。改革开放以来，中国要素流动体制障碍逐渐减少，促进要素跨区域流动的市场机制日趋健全，要素流动更加顺畅。但现实中，中国要素跨区域流动尚不充分，制约要素跨区域流动的体制顽疾仍然存在。而下一步，解决要素跨区域自由流动的关键在于：（1）完善要素价格形成机制。无论是自然资源还是劳动力、技术，都要建立相应的市场化定价机制，让价格信号引导要素资源在区域之间合理高效配置。各级政府应减少对自然资源产品或劳动力价格形成机制的直接干预，压缩政府性定价的范围，纠正对自然资源产品、劳动力等要素的不合理补贴行为，让要素资源的价格能真实地反映市场供需变化，让资源富集地区能够真正获得较高的经济收益。（2）防范地方保护主义兴起。建议国家组织实施社会主义市场秩序的专项督察，对地方政府截留资源、封锁市场、违规为本地企业提供保护伞等行为依法依规严肃处理，引导地方政府按照国家区域发展总体战略主动推进区域协同发展。（3）降低要素跨区域流动成本。在国家交通主干网络基本建成的条件下，未来应优化交通基础设施投资的方向，重点解决跨区域的断头路、瓶颈路等线路改造，加快交通一体化进程。同时，充分利用日趋完善的交通基础设施网络，大力发展物流业，破解物流“最后一公里”、物流枢纽发展滞后等问题，实现物畅其流。（4）建立以居住证为载体的基本公共服务体系。深入推进户籍制度改革，因地制宜、分类引导、循序渐进推进流动人口市民化，实施便民化的居住证登记制度，使居住证真正成为流动人口异地享受均等化公共服务的护身符。

第三，完善区域协调发展的配套政策。（1）加快中央财政对中西部地区的转移支付力度，在专项资金或项目安排方面，按照事权划分的类型，对市级及以上政府事权范围内的项目，尽可能降低直至取消中西部地区县级财政配套比例，减轻中西部地区特别是贫困县的财力负担。中央财政应对中西部地区跨区域的交通基础设施、重大生态环境治理工程、公共服务设施等重点项目予以大力支持，加大对中西部地区特别是特殊困难地区基础教育的投入力度。（2）提高中西部地区特别是特殊困难地区九年义务教育和职业教育的办学质量，实施职业教育免除学杂费和奖补政策。加大对资源转型地区、老工业基地等特殊区域下岗职工转岗再就业培训，建立以企业为主体的再就业培训体系。实施中西部偏远地区和东北等老工业基地特殊的高层次人才引进和留用政策，通过定向培养、专项计划、委托培养等方式，大力培养适应地区经济社会发展的专业人才。（3）在提高土地利用效率的前提下，各省可以根据主体功能区的类型在省域内实现城镇建设用地指标跨地市有偿流转，严格控制限制开发区和禁止开发区城镇建设用地的使用规模，鼓励这两类区域将城镇建设用地指标流转到其他类型区域使用。探索建立优化国土空间开发的机制，提高城镇建设用地综合利用效益，建立建设用地低效使用的惩罚问责机制，实现城镇建设用地使用效益与城镇建设用地指标安排的联动，对于建设用地擅自改变用途、批而未用、低效利用等，应予以核减一定比例用地指标的惩罚。

第四，健全区域协调发展的体制机制 [4]。（1）完善区域干预机制，针对日益增多的区域问题，中央要采取合并同类项的办法，将不同类型的区域问题适当归类，成立相应的领导小组及其办公室，及时出台和实施相关的区域规划和政策措施，以有效解决“大城市病”、集中连片特困地区脱贫问题、老工业基地振兴发展问题、资源型地区转型问题等。（2）完善区域合作机制，坚持优势互补、互利共赢的原则，继续深入推进以地方政府为主导的区域经济合作，规范政府合作行为，明确政府合作行为的负面清单。鼓励区域合作市场化运作，支持企业开展跨区域产业协作，吸引东部企业到中西部和东北投资。鼓励央企优化调整下属企业的区域布局，将下属企业产生的利润更多地留在地方，支持中西部和东北地区发展。（3）深化区域互助机制[5]。完善发达地区对口帮扶体制，因地制宜探索产业帮扶、干部交流、人才培养等多种帮扶模式，鼓励有条件的地方探索政府主导、市场介入、公众参与的社会化对口帮扶模式。此外，为了改变长期以来对口帮扶的单向利益输出做法，应建立互利共赢的可持续的帮扶机制，使发达地区在对口帮扶中拓展发展新空间。（4）完善区域补偿政策[6]。在推动长江经济带绿色发展的过程中，探索建立长江流域上中下游生态保护补偿机制，形成以纵向、横向相结合的财政补偿为主、以市场化的排污权转让为补充的生态补偿体系。依托重点生态功能区开展生态补偿示范区建设，按照生态功能区面积和区域人口设计生态补偿基金实施方案，实行生态保护、居民就业转换、建设用地指标跨地市流转等多种形式的经济补偿，确保生态功能区居民生活水平和基本公共服务与其他地区相当。完善国家农产品主产区建设的配套支持政策，建立粮食直补与市场价格挂钩的调节机制，加大对农产品主产区的财政转移支付，促进区际利益协调平衡。

第五，促进区域互动发展。为了深入推动不同板块之间的互动和国土空间的优化开发，需要建立跨区域板块和跨功能区的协调机制，以实现区域发展利益更大化和补偿区域发展利益。（1）建立以经济带为纽带带动板块联动发展的机制。在区域发展总体战略的框架下，统筹东部率先发展、中部崛起、西部开发和东北振兴的关系，平衡中央对各区域的政策支持力度。以长江经济带建设为契机，进一步完善东部、中部和西部的联动发展机制，促进产业、交通和生态三个领域率先突破，实现长江上中下游产业转移协作、现代综合交通体系建设和生态环境协同治理，实现发展机会共享、利益横向补偿和区域互补。以丝绸之路经济带为纽带，以经济带沿线城市为节点，推动四大板块相关地区的协调联动，共同开展国际产能合作和全方位对外开放。（2）建立以主体功能区为基础，带动不同功能区域协调发展的机制。全国和省级层面的主体功能区规划已编制完成，各类型功能区已进行划分，但由于支撑主体功能区体系的相关体制机制不健全，使主体功能区规划体系尚未进入实质性操作阶段。对此，下一步要加快建立与主体功能区规划体系相适应的利益补偿机制、官员政绩考核评价体系和配套政策体系，着眼于解决不同类型主体功能区发展的利益诉求和主要矛盾。

第六，创新产业转移协作方式。中国区域发展不平衡问题突出，地区间发展机会差距大，地区比较优势不能充分发挥，地区发展潜力处于待激发状态，因而进一步优化产业布局与促进产业转移是缓解区域发展不平衡、不充分的重要途径。（1）全方位深入推进产业跨地区梯度转移。在国家层面，应支持产业向长江经济带、丝绸之路经济带境内段、西江经济带等主要联结带的纵深转移，充分利用比较优势和市场，在京津冀地区探索城市群或都市圈内部的产业转移新机制、新模式，为超大城市、特大城市产业疏解转移提供可借鉴和可推广的经验。（2）探索地方特色的合作园区发展模式。继续推动以政府为主导的跨地协作的合作园区建设，探索规划共编、园区共建、利益共享、风险共担的机制，把合作园区作为产业跨区域转移的承接载体。积极探索市场化的产业园区合作，鼓励社会资本组建园区开发专业企业，由专业企业根据市场规则在全国布局建设一批统一品牌、连锁式管理、一体化招商、菜单式服务、平台化运作的产业园区，形成政企合作新样板。在园区转型升级中，支持一批传统工业园区直接委托专业园区开发企业开发、招商引资和服务管理，建立公私合作的责任分担和利益分享机制，打造产业合作新平台。（3）鼓励在省域或行政区域面积较大的市域建立产业园区合作机制。为了深入实施《全国主体功能区规划》和优化国土开发，禁止在生态功能区新建产业园区，引导生态功能区所在县（市、区）到本市或本省重点开发区域租地或以建設用地指标置换空间等形式设立合作园区，通过自主管理或委托管理形式对合作园区进行管理，并建立相应的责任分担、利益分享等合作机制。

参考文献：

[1]党的十九大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2017.216-222.

[2]吕丹，叶萌，杨琼.新型城镇化质量评价指标体系综述与重构[J].财经问题研究，2014，（9）：72-78.

[3]范恒山，孙久文，陈宣庆，等.中国区域协调发展研究[M].北京：商务印书馆，2012.

[4]覃成林，张华，毛超.区域经济协调发展：概念辨析、判断标准与评价方法[J].经济体制改革，2011，（4）： 34-38.

[5]覃成林.区域协调发展机制体系研究[J].经济学家，2011，（4）： 63-70.

[6]覃成林，姜文仙.区域协调发展：内涵、动因与机制体系[J].开发研究，2011，（1）：14-18.

（责任编辑：徐雅雯）