把产业政策的作用重点转移到生产要素

摘 要：本文认为，“政府是否需要制定和实施产业政策”是一个伪问题。中国政府实施的旨在调整产业结构和提升产业质量的产业政策效果不太理想，主要原因是对理论的误解：一是混淆产业结构调整和产业升级的概念，导致各级政府和大小经济体都朝着同一方向和目标调整产业结构，从而使地区间产业结构趋同、恶性竞争并造成资源浪费;二是不理解“产业结构和产业质量内生于生产要素的结构和质量”这一经济学的基本原理，从而使政府在调整产业结构、提高产业质量时与市场机制错位，产业政策作用的重点错误地置于产业、企业和产品，而不是生产要素的结构和质量，甚至讨论“政府是否有必要和有可能实施产业政策”这样的伪问题。本文的建议是，把政府以优化产业结构和提高产业素质的产业政策的作用重点转移到生产要素上来：一是政府应保护自然要素、提高自然要素质量、促进利用效率提高和保障可持续利用;二是政府应直接或间接地积累公共物质资本，主要是投资建设各类公共基础设施;三是政府应通过加强教育和优化教育结构，积累人力资本和优化人力资本结构，有意识地把国家的教育政策与产业政策对接起来，进一步提高基础教育质量、提供普惠化的优质基础教育资源，逐步改革现有高等教育的投入结构，让真正的职业教育走市场化和社会化道路;四是政府应优化科学技术投入结构，强化技术资本积累。基于此，本文针对将产业政策的作用重点转移提出一系列政策建议，以期为中国产业结构调整及产业质量提升有所裨益。我们的建议是，把政府以优化产业结构和提高产业质量的产业政策作用的重点转移到生产要素上来：一是政府应保护自然要素、提高自然要素质量和利用效率并保障可持续利用;二是政府应直接或间接地积累公共物质资本，主要是投资建设各类公共基础设施;三是政府应通过加强教育和优化教育结构，积累人力资本和优化人力资本结构，有意识地把国家的教育政策与产业政策对接起来，进一步提高基础教育质量、提供普惠化的优质基础教育资源，逐步改革现有高等教育投入结构，让职业教育走市场化和社会化道路;四是政府应优化科学技术投入结构，强化技术资本积累。

关键词：产业质量;产业结构;产业升级;要素结构;要素升级;产业政策作用重点转移

中图分类号：F121.3文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2019）09-0029-07

一、问题的提出

中国作为发展中的大国，从新中国成立以来，经济年均增长率居高，特别是改革开放以来，中国经济进入高速和超高速增长阶段。从经济学的角度进行理论总结，最鲜明、最特殊、最让西方世界难以理解、也是既有的西方主流经济学揭示不透的，就是中国政府的作用以及政府与市场的关系，这也是经济学最可能创新的领域，或许会有“新政府经济学”的诞生。政府的作用及其讨论的维度是多元的，政府对经济的作用也总是“双刃剑”，不用不可能，用的不好又弊大于利。政府作用的主要形式之一就是制定国民经济发展规划和制定并实施产业政策。可是，近期中国学术界和一些媒体却在讨论“政府是否需要制定和实施产业政策”，出现了完全不同的观点：一种是完全否定产业政策的必要性，并提供了产业政策失败的经验事实;另一种是充分肯定产业政策的必要性和实施成就，也有经验事实支持。本文认为，“政府是否需要制定和实施产业政策” 是一个伪问题。排斥任何产业政策只存在于原教旨主义式的或极端的自由主义经济学的著作中，现实的市场经济国家从来都有相应的产业政策，当然，中国也从来没有全盘照搬自由主义经济学的主张，政府的产业政策一直都有，成败的事实也都有。那么，真问题或值得讨论的问题是什么？本文认为，应该聚焦于如何选择政府产业政策作用的重点才能使其更加有效？

二、一个经济学基本原理：产业结构和产业升级内生于要素的结构和质量

实践中的许多困惑或错误行为及结果源于对相关理论（包括基本概念和原理）的不了解或误解。联系中国现阶段理论界和产业结构调整实践，本文认为，有以下三个方面的理论问题需澄清。

（一）产业结构调整和产业升级是两个概念

产业结构是指不同产业的数量比例。我们可以从不同维度统计、考查和分析产业结构，现在使用较多的是三次产业的维度，即第一、二、三次产业，三次产业内部还有不同的具体结构。不同的国家或经济体由于资源禀赋、地理位置以及其它原因，会形成不同的产业结构;同一个国家或经济体，在发展的不同阶段，产业结构也可能不同。同样的道理，不同國家或经济体，如果有意识地调整和改变其产业结构，也完全可能朝着不同方向和目标进行。本文认为，不同国家或经济体之间的产业结构及其调整是没有优劣之分的，适合的就是最优的或比较好的。产业质量是指产业水平或素质，可以从四个维度进行考察和分析：一是产业的要素质量，其中的劳动者素质尤为重要;二是企业的素质，包括企业的组织制度、管理水平、创新能力和技术水平;三是产品质量，这是市场竞争力的最终体现;四是产业组织状态，即产业内部不同企业之间的市场和非市场关系，有良性或非良性之分。产业升级是指特定产业的部分或全部维度的质量提升或状态改善。不同国家或经济体，不管处于什么发展阶段，产业升级是共同的、永恒的主题和追求，而且方向都是一致的，只是速度和程度存在差异。对于特定的产业而言，质量提高是无止境的，从该意义上来说，没有落后的产业，只有落后的产业质量。产业结构的调整可能会促使产业升级，也可能没有，还可能导致产业质量下降。但人们往往把产业结构变动或调整理解为产业升级，例如，把第三产业比重提高视为产业升级。从现实看，多数发达国家或经济体，第三产业的比重高确实是普遍现象，于是人们就认为第三产业比重高（一般达到70%以上）的国家或经济体就是发达的，这一产业结构就是高级的，是发展中国家追求的目标。其实，这种理解和追求在理论上是不对的，在实践中亦未必有益，甚至弊大于利。很简单，我们只需要思考一个问题：难道发达国家不需要第一、二产业、或者对第一、二产业产品的人均需求量小于发展中国家、或者对第一、二产业产品质量要求低于发展中国家吗？显然不是。我们不妨假设：假如世界上所有国家或经济体都是同等发达程度，所谓的发达国家的三次产业还会是现在的比重吗？人们还会把第三产业比重高达70%以上视为高级的产业结构和追求目标吗？在发达程度不同的现实基础上，我们再假定不同发达程度的国家或经济体之间是完全公平交易的，发展中国家或经济体的第一、二产业的产品能获得与其价值和使用价值相适应的回报，人们还会认为第三产业比重高是高级的产业结构和追求目标吗？可见，认为第三产业比重高是高级的产业结构和产业升级目标，理论上是错误的。主要原因在于，现实中不同国家发达程度的差异和发达国家与发展中国家之间贸易的不公平。从国际分工的现实看，一些国家把发达国家的三次产业比重变化的轨迹作为产业结构调整的参考，不能说完全没有实际意义，但在一个国家内部就没有必要，甚至可能误导实践。

（二）产业结构和产业质量内生于生产要素的结构和质量

众所周知，斯密创建了绝对优势或绝对成本理论，李嘉图随后提出了比较优势或比较成本理论，再后来赫克歇尔和俄林又提出和证实了要素禀赋理论即“赫克歇尔—俄林理论”。这些理论虽然侧重于分析和解释国际贸易，但确实与一国的产业结构相关联，因此，依据这些理论，可以很自然地引申和扩展，提出一个经济学的基本原理：一个国家或经济体的产业结构和产业质量内生于生产要素结构和生产要素质量，生产要素结构和生产要素质量的变化决定产业结构和产业质量的变化。也就是说，有什么样的生产要素才可能（不是必然）有什么样的产业，要素结构决定了可能（不是必然）的产业结构，要素的质量决定了产业素质和产品质量可能（不是必然）达到的高度。这里的生产要素包括广义的土地（耕地、牧地、山川、江河湖泊、地理位置、地下资源、空气等）、物质资本、人力资本、技术（资本）等。例如，沿海国家才可能有海洋运输业;耕地多而且肥沃的国家才可能有大规模种植业;仅有丰富的水资源却没有技术和装备以及高素质的劳动者，也不可能有大规模、高质量的水电产业。有没有违背上述原理而形成的产业或产业结构？即有资源禀赋却没有相应的产业？这种情况是有的，但产业的兴起，必然有相应的要素支撑。也许有人会举例，日本既没有铁矿石，也没有煤炭，却形成了先进高产的钢铁产业。可是别忘了，日本有非常便利的海上运输条件和先进的运输装备和技术，进口煤炭和铁矿石的运输成本优势很明显，加之先进的冶炼铸造技术，日本的优势显而易见。新加坡何以成为国际金融中心之一？优越的地理位置、高素质的劳动者和高瞻远瞩的国家决策者是重要的要素。可见，以上两个例子不是反证，而是上述原理的证实。

黃少安[1]就针对现实中的问题不断阐释产业结构和产业升级的区别，并强调没有可比的、通行的最优产业结构，只有与自身要素结构相一致的、最合适即最优的产业结构，产业结构及其变化内生于要素结构及其变化，产业质量和产品质量内生于要素质量。林毅夫[2]相对于二战后结构主义发展经济学，提出了新古典主义的新结构经济学，其重要观点之一，即一个经济体的经济结构内生于它的要素结构，而要素结构会随着发展阶段的不同而不同。因此，一个经济体的产业结构也会随着发展阶段的不同而不同，他认为，一国的要素结构决定了最优的产业结构。不过林毅夫又接受和使用产业结构升级概念，但其没有阐明产业、产品质量与要素质量的关系。

（三）政府实施产业政策是必要和可能的

产业政策是否必要和可能？应先理性认识产业结构形成和变化的规律。一个国家或经济体的产业结构及其变动，从长期看是自然演化的过程。因为总体而言，各种生产要素的形成和变动是长期的和演化的，即使单个个体的人力资本形成和积累也不是短期能完成的，更何况一个国家总体物质资本和人力资本的形成。当然，短期突破性的技术进步可能成为重大外部冲击，使重要的、储量很大的自然要素在短期内得到大规模开发利用，从而形成支柱产业，进而改变产业结构，但这种现象不会改变长期演化规律。那么，政府是否必要和可能实施产业政策、有意识地干预和调整产业结构？本文认为，需要先厘清三个问题：第一个问题是，在每一个时期或时间点，产业结构是否总是天然合理的？已有产业及其规模是否天然合理或最优？既有资源优势是否总是自动转化为产业优势？答案并非总是肯定的。一个国家或经济体的产业结构，在特定时期，可能因为外部压力、市场机制的短期利益驱动导致资源过度开发而引发产业结构畸形，也可能因为教育落后导致劳动者素质太低，使一些资源禀赋不能转化为优势产业，也有前期依靠资源优势形成的产业（例如，煤炭产业），随着资源枯竭必须进行产业转型。事实上，需要一种力量来改变或矫正上述状态。于是，第二个问题是，谁最有可能充当这个角色或起这种作用？相对而言，政府是比较合适的，因为其它主体不具备这种权威性和能力。当然，如果任其长期演化和市场选择，也能得到矫正，但付出的代价太大，短期可能牺牲一代人或两代人的利益，长期可能造成人与自然关系的永久失衡。因此，由政府制定和实施产业规划、进行产业规制和资源环境规制、干预要素结构和质量是最不坏的选择。当然，政府并不总是能做好这些，于是，第三个问题是，如何激励和约束政府做好这些事情？本文认为，应包括合理界定政府的行为边界、保证产业政策本身的科学性、监督政府作用的重点和作用方式等。政府应顺势而为，即依据资源禀赋结构和产业结构长期的演化规律制定产业政策目标，不能逆势而动、盲目参照别国某些时期的产业结构作为产业政策的目标。

三、中国产业政策的效果评估和原因分析

（一）中央政府很重视通过产业政策调整产业结构

中央政府对不同阶段产业结构存在的问题十分重视，并基于中国资源禀赋和国际间产业结构变动规律，确立了产业结构优化的阶段性目标或任务，且对调整产业结构有信心、有措施、有行动。1987年党的十三大报告提出，保持社会总需求和总供给基本平衡，合理调整和改造产业结构，这是改革开放以来，中国在官方最高文件中首次正式提出调整产业结构;1992年党的十四大报告继续提出调整和优化产业结构;1997年党的十五大报告提出，加强农业基础地位，调整和优化产业结构，转变经济增长方式，改变高投入、低产出，高消耗、低效益状况;2002年党的十六大报告提出，推进产业结构优化、升级，形成以高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局;2007年党的十七大报告提出，加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级;2012年党的十八大报告提出，推进经济结构战略性调整，……必须改善需求结构，优化产业结构;2017年党的十九大报告从深化供给侧结构性改革的角度提出，进行产业结构调整，强调实体经济的结构和质量，形成新动能，支持传统产业优化升级。这些足以说明中央政府对产业结构调整的重视程度。

（二）产业政策对产业结构调整的效果评估

改革开放40年来，中国经济总量迅速增长，经济结构和质量也发生了巨大的变化。初期的产业结构基本上发挥了资源禀赋的优势，无论在国际市场还是国内市场，产业和产品都占有了应该占有的优势。政府，尤其是中央政府针对产业结构和产业质量问题实施的产业政策，也确实发挥了积极的作用，产业质量总体上不断提高，产业结构也在朝着我们向往的（发达国家现行的）方向发展。但我们不得不承认，无论从结构还是质量来看，效果还是不甚理想，或者没有达到预期的状态。中央政府从20世纪80年代中期就开始大力实施调整产业结构和提高产业质量的政策，至今仍在强调和采取行动，这既说明中央政府一直重视任务本身的长期性和动态性，也说明执行的结果不太理想，一直没有达到预期目标。需要注意的是，这不能说明中央各部门、各级地方政府和社会各界没有执行中央的产业政策（包括激励性产业政策和约束性产业政策），而是政策执行的客观效果总被打折。

本文在此想举以下三个例子说明激励性产业政策。例1：当中国成为世界制造业大国、但赚钱不多还污染严重时，我们认为，应该大力发展第三产业，以为第三产业比重越高，产业结构越高级。于是政策导向扶持第三产业发展，尤其是第三产业中的金融业，于是出现了几乎全民搞金融的现象，导致经济脱实向虚、资金在金融体系空转、金融乱象丛生、扭曲人们的创业观、价值观、财富观，甚至加剧金融风险、埋伏金融危机。其实第三产业的发展，是由第一、二产业和城市化、工业化发展需求决定的，是一个自然发展的过程，有什么规模和质量的生产生活服务需求，就有什么规模和质量的服务业供给。人为地直接增加第三产业比重不是优化产业结构，甚至会适得其反。第一、二产业本身结构和质量的变化，对第一、二产业本身很重要，对第三产业的拉动更为重要。例2：当中央政府提出要大力发展高新技术产业和战略性新兴产业时，全国各地都在做相应的产业规划并实施相应的政策，各地方政府都在搞高新技术产业园或经济技术开发区，有国家级的、省级的、地市级的、县级的，甚至一些乡村也圈一块土地搞高新产业园区。21世纪初的几年时间里，中国许多地方在政府优惠政策的鼓励下和新技术、新能源产业的光环下，在没有自主研发的核心技术的前提下，急剧发展光伏产业，导致严重的产能过剩和光伏企业的恶性竞争，还消耗了大量的财政补贴和其它优惠资源供给。有些投资项目或企业，冠以“电子”二字就成为高技术项目或企业，冠以“互联网”就成为新兴产业项目或企业，从而骗取政府的补贴或其它优惠，其实却处于电子和互联网产业链的最低端，甚至根本与高科技无关。例3：当政府以财政补贴或税收优惠或产业基金形式扶植某些产业或企业发展时，就会出现比较普遍的骗补贴、骗优惠现象。多年来，各級财政给予了企业、尤其是国有企业和国有控股企业大量的研发补贴，可是到底产出了多少核心技术？中美贸易摩擦，美国打压中国的高科技产业，把许多中国企业、尤其拿了国家很多研发补贴的国有企业打回原形，而真正拥有关键核心技术的“华为”却是一个市场化的民营企业。国家政策补贴新能源车，一些汽车厂家就生产出一些既不节能环保、质量也不高、工业外观甚差的所谓新能源环保车骗取国家补贴，远远不如按照成熟的技术路线研发的国产汽油发动机汽车的质量。各级政府设立产业基金，初衷是扶植产业发展，但往往落入被套取或骗取的陷阱中。例如，某省大力实施新旧动能转换，政府设立产业扶持基金，某制造业的一个废旧仓库被某商人看中，租下来准备用做针对小孩的课外培训班，知道了有政府产业扶持基金，采取一些办法，把这一项目包装成为符合政府“新旧动能转换”的产业清单要求，于是获得了支持。其实这种现象比较普遍。

下面我们举例说明约束性产业政策。例1：可能出于优化产业组织、资产结构或其他目的，政府给予优惠政策或通过行政命令让经营状况良好的国有企业去兼并或合并陷入困境的国有企业，组成所谓“航空母舰”，结果却是合并的企业运转不理想、效率下降、甚至陷入困境。例2：政府出于环保的目的，一方面，强行关闭一些规模小、能耗大、污染严重的企业，这本是符合环境规制原理和政府调整产业结构作用原理的，但是往往会出现环保部门与其它部门（更注重GDP增长的部门）意见不一致或被关企业阳奉阴违的情况。另一方面，对于一些大型企业，政府认为不能关闭，但却严令其必须降低能耗和污染，同时还在节能技术研发和环保设备购置方面予以补贴或其他优惠，结果这些企业拿了补贴却不好好研发新技术，有了技术却不好好用，拿了补贴购买了环保设备却不正常使用，检查时运转、多数时间停用。例3：为了优化供给结构，各级政府必须采取措施关停并转一些企业。于是某些地方政府“一刀切”，即产值和资产规模多少以下的、利税多少以下的、本行业排名多少以后的，必须关掉。结果是被关掉的多数是民营中小企业，但未必都是高能耗、高污染的。关掉这些企业以后，产业组织不仅没有优化、反而恶化，因为供给总量减少而需求没有减少，保留的（多数为国有或国有控股）企业提高了垄断供给的程度，产品价格上涨，既增加了相关产业、企业和消费者的成本，又使这些企业利润高涨。于是，容易出现一个误判——因为利润大增以为国有企业短期内搞好了，其实，体制机制没有变、技术水平亦没有提高，在这种情况下，还会出现一个政府很不愿意看到的结果——民营企业生存环境恶化、市场不公平竞争加剧、国有和国有控股企业优化体制机制和技术创新的内生动力减弱并将更多的人力物力财力用于搞形式主义。

虽然在本文不可能例举举太多，又不得不多列几个方面，因为单个例子不能引起注意，也不能说明“既有产业政策的客观效果确实不是很理想”这一问题。

（三）产业政策效果不理想根源于理论

政府可以实施调整产业结构的产业政策，理论上没有错;向往发达国家的产业结构也无可厚非，至少在国际比较时有目标引导的作用;由政府相关部门去实施产业政策，理论上也没有错，因为既然是政府的产业政策，应由政府直接或间接执行。需要注意的问题是，政府的财政补贴和其他优惠政策被骗取，明显是由理论上的“信息不对称”“委托代理困境”“利益集团”导致的，可是这不是理论错误，反而说明理论是正确的。而且，这不是产业政策效果不理想的原因，而是结果，政府既然如此做，结果就必然如此。问题是“政府为什么这样做”，本文认为，原因在于其受到错误理论的影响，或误解了一些理论，或对一些理论理解存在偏差。

理论误解之一：混淆产业结构与产业升级。如前文所述，产业结构与产业升级的含义、决定因素、变动方向以及评价标准都不同，可是我们的媒体、学者、官员、产业政策制定和实施者常常把二者混同，于是使出现了“产业结构升级”的说法。把所谓的“产业结构升级”的目标或参照系定为“提高第三产业的比重”或“新兴产业”，难免不会误导实践。第三产业和新兴产业不一定都是高级产业，新兴产业也有低技术的，高新技术产业链条中也有低技术含量的环节，第三产业也有高级和低级之分。与要素禀赋（结构和质量）相匹配的产业结构才是最优的，而要素禀赋是动态可变的，各个国家或经济体发展阶段不同，其产业结构优劣不具备可比性。这一误解在实践中的主要表现就是，中央政府重视高新技术产业、新兴产业和第三产业，各级地方政府就跟风严重，完全不顾本地区要素结构和质量，都朝一个方向调整产业结构，并视之为产业结构优化或产业结构升级。这样跟风的结果必然是各地区产业结构严重趋同，不同地区在国际和国内市场恶性竞争，造成资源浪费和企业亏损，于是，中央政府不得不进行供给侧结构改革或让市场机制强制性进行自我调整。我们都知道，一个大国或大经济体内部的不同的小区域不存在严格意义上的产业结构问题，或者说，没有必要参照其它地区的产业结构去调整自己的产业结构。每一个小区域依据自身的资源禀赋，把有条件发展的产业不断做大、做好，不断进行产业升级，那么，整个国家或大经济体的产业结构自然就是最优的，产业质量也自然会提高。

理论误解之二：忽视或不理解“产业结构和产业质量内生于要素结构和质量”的经济学原理，从而不能合理界定政府与市场在产业结构调整上的分工。正因如此，才会出现前文描述的，政府各种旨在调整产业结构和提升产业质量的产业政策，包括激励性和约束性的，目标合理或可取，执行也比较到位（至少相当部分执行到位），可是效果不理想，有些事倍功半，有些事倍功零，有些事倍功负。原因在于，特定的产业结构和产业质量状态只是由特定要素结构和要素质量决定的结果而已，也可以说是众多主体依据市场原理自主选择的结果，那么，哪些产业、企业、产品能继续存在和发展，哪些会被淘汰或停止发展，同样应由市场来选择和决定，政府通过产业政策直接干预产业、企业和产品，多数情况下效果不会理想。原因在于，政府一旦错位，“委托代理困境”“信息不对称”“利益集团”等原理等必然发生作用，政府的优惠难免被骗取，有关主体必然钻空子。“钻空子”是市场主体的天性，无可厚非，谁让你有空子可钻？没有钻空子行为，就没有制度的完善和政府行为的优化。可见，政府可以有产业政策，可以对产业结构和产业升级有作为，但不能直接介入市场，而应作用于生产要素，即产业结构和产业质量的源头，也就是市场难以发挥作用的领域。这是政府与市场在产业结构和产业质量方面的作用分工，即政府管源头或原因，市场管结果。

因为政府调整产业结构的作用点错误，导致效果不理想，发过来又引发理论界的所谓争论：产业结构能否被调控、政府产业政策是否必要和可能？如果了解世界各国产业结构变动规律、了解世界经济史，学习过古典和新古典经济学的同时还学习过重商主义经济学和凯恩斯主义经济学以及马克思主义经济学，就不会把这样的问题提出来讨论，而应该讨论产业政策的作用重点和力度。即使是自由主义经济学，其中多数流派是不排斥政府适当干预经济、包括实施一定产业政策的。古今中外，即使现代西方市场经济国家，都实施必要的产业政策，当然，成功和失败的都有，关键在于作用点、力度和时机等的选择。

四、政府产业政策的作用重点何在

基于以上分析，本文认为，政府需要把以优化产业结构和提高产业质量为目标的产业政策的作用重点，由产业、企业和产品转移到优化生产要素结构和提高生产要素质量上来。

（一）保护自然要素，提高自然要素质量和利用效率，保障可持续利用

就自然要素（即广义的土地）而言，政府虽不能通过产业政策创造土地，但可以保护土地和提高土地质量，例如，保护耕地和江河湖海不受污染、保护森林、保护空气、保护各种地理资源不被破坏和滥用等，这些对于提高农业等产业的质量越来越重要，对于吸引投资、留住人才、改善所有居民生活质量和积累健康资本也越来越重要。过去的几十年，中国经济增长主要或很大程度上依赖能源消耗、环境污染、劳动密集、大量中低档产品出口、追求数量等，一定程度上是必然的、无奈的选择，对生产要素缺乏保护或无力顾及。现阶段，这种增长模式既无可能、也没有必要继续保持。今后，政府应更多地集中力量加强环境管制和保护，更多地投资于江河治理、土壤保护、植被营造等方面。

（二）直接或间接地积累公共物质资本

发展中国家在发展初期几乎都是以依赖自然资源的传统农业为主，要想发展，需要在保障农业的前提下推动初级工业化和城市化，即改变单一的传统农业的产业结构。政府不可能给每个创业者提供产业资本，但可以提供公共物质资本。为了保障传统农业的稳定性、发展现代农业、推进工业化和城市化，政府应优先发展农田水利、交通电力、通讯等公共基础设施。新中国成立伊始，就开始大修农田水利工程，包括水库、水渠、防洪堤、机耕路、广播通讯、公路铁路、电站等，由于技术限制，甚至采取人海战术，以巨大劳动投入替代技术和设备，为新中国积累了宝贵的公共物质资本，这是新中国在当时没有选择的前提下的最优选择和高瞻远瞩的战略。改革开放初期，政府组织的面向农村的通路、通水、通电力、通电话等促进了乡镇企业的发展。当时流行的说法之一就是“要想富先修路”，其实应该是广义的“路”，包括公路、铁路、水路（管）、电路等。当然，还有其他的、更大规模、更高技术的公共物质资本积累，例如，全国联网的密集高速公路体系、高速铁路体系、民用航空体系、互联网通讯体系等等，这些才是中国产业结构变动和产业升级的最大支持和保障。现在的中国仍没有完成工业化和城市化，还有许多基础设施需要建设，尤其农村基础设施建设短板突出，因此，各级政府应将投资基础设施、累计公共物质资本作为重要职责。在现阶段经济下行压力加大的情况下，更是如此，这样才能既保持短期经济增长，又能为长期经济发展创造条件。例如，将乡村振兴的基础设施投资以“以工代赈”的方式实施并与精准扶贫结合起来，既能振兴乡村，又靠基础设施投资拉动增长，更可以提高扶贫的精准度。

（三）通过加强教育积累人力资本

人力资本（总量、结构和质量）的积累是产业结构优化和产业升级最基本、最持续、最大的动力。这里先要澄清有关的基本概念。人口数量、人力资源、人口红利、劳动力红利、人力资本、人力资本红利等概念是相关却不相等的，概念的混淆会误导政府的人力资本政策和人口政策。人口数量是一个国家或经济体的总人口规模，存在性别、年龄、种族、学历等不同结构维度。人力资源是总人口中具有劳动能力的部分，也可以称之为劳动力资源。静态考察，特定时点上的数量是一定的;动态考察，婴幼儿和少年是潜在的劳动力资源。这种静态和动态的区分，对人口政策、就业政策和产业结构政策具有重要意义。人口红利是指一个国家因为劳动年龄人口占总人口比重较大（高于51%）、抚养率较低从而使经济发展获得的一些便利或好处。从理论上说，只要一个国家或经济体的劳动人口超过51%，就有一定的人口红利，比重越高红利越大，人口红利消失意味着劳动人口占总人口的比重低于50%。劳动力红利是劳动力供求关系意义上的，是指劳动力供明显大于求（不包含自然失业率），从而使劳动力的价格即工资明显低于劳动力价值，使得用工者获得额外利润或竞争优势。它既体现在企业层面，也体现在整个国家或经济体层面，尤其体现在劳动密集型产业中。劳动力红利消失意味着剩余劳动力消失、劳动力市场转入供求大体均衡状态。当然，供求关系还会有波动，但已经不再是常态化的单向供给大于需求的变化。所谓的“刘易斯拐点”是劳动者由长期只能获得低于市场均衡工资到基本能够获得市场均衡工资的点，是劳动力市场告别常态化的、持续的供给大于需求的标志。因此，“刘易斯拐点”是劳动力供求关系意义上的劳动力红利消失的拐点，不是人口红利消失的拐点。在一个国家或经济体中，人口红利和劳动力红利可以同时存在或同时不存在，也可以没有人口红利却有劳动力红利，或没有劳动力红利却有人口红利。人力资本是人口素质或质量意义上的，无论从个体，还是国家或经济体总量维度，都体现为人的受教育年限、技术水平、健康指数、道德素质和职业素养等方面，宏观分析时，常常主要用国民受教育年限和创新能力指标予以衡量。中国已经发展到中等收入和中等发达阶段，将继续长期存在巨大的人口总量并处于劳动力供给大于需求的状态，不能再寄希望于靠鼓励生育、增加人口数量来支撑经济增长和解决由于特殊历史（非规律性和趋势性）原因导致的阶段性人口结构问题（“老龄潮”）。人口红利和劳动力红利，如果有，也是资源禀赋，需充分利用，但不能人为地制造人口红利和劳动力红利。至今为止，还没有任何一个国家靠人口红利、劳动力红利和其它资源红利而成为发达国家或发达经济体。所谓的“资源诅咒”说的就是这种现象。因此，本文认为，中国应该转向寻求更多的人力资本红利。人力资本积累主要靠教育，但不是所有的教育都要靠政府投入，政府應主要管基础教育和大学教育。基础教育是没有直接产出、却又是国民知识素养和学习能力的基本保障的人力资本投入，是培养学习能力即授人以渔的、具有最大正外部性和公共产品属性的人力资本，因此，必须由政府投入并监督执行。新中国成立以来对成年人的扫盲教育和对青少年的义务教育，对经济发展起到不可估量作用。例如，20世纪50和60年代的“婴儿潮”，因为受到更普遍和更好的基础教育，支撑了几十年的城市化和工业化。改革开放以后的教育更是受到前所未有的重视，尤其是九年义务教育的普及和质量提高、大学教育规模的扩大，极大地提升了中国人力资本总量并且改善了结构，为现在和未来产业结构优化和产业升级提供了厚实的人力资本基础。过去的几十年，中国经济的高速发展，包括产业结构的优化和产业升级，最大的动力来源于高质量的人力资本，可以说，教育政策成为最有成效的产业政策。

当然我们的经济短板也主要源于教育结构和教育质量还不能完全适应产业结构变动和产业升级以及社会发展其它方面的需要。由此，中国各级政府需要进一步优化对教育的投入结构和其他支持方式。本文认为，可以从以下三个方面入手：（1）进一步有意识地把国家的教育政策与产业政策对接起来，把教育政策作为产业政策的一个组成部分。（2）进一步提高基础教育质量、提供普惠化的优质基础教育资源，尽快把九年义务教育延长至十二年，把高中教育全部纳入义务教育范围。其中，高中阶段从第三年开始分流，学生自愿选择，一部分以考大学为目标继续普通高中教育，另一部分以高等职业教育或直接就业为目标进入职业教育（职业高中）进行学习。职业高中的培养目标是大规模的、高素质的产业工人，高等职业教育的培养目标是各行业的高级技术操作能手和创新能手。（3）逐步改革现有高等教育的投入结构。政府财政只需要集中财力办好大学，培养足够规模的基础科学的高层次人才和建设好基础科学研究基地。对于现在众多的名义上为“大学”、实际上就是高等职业教育机构的“职业学院”，要借鉴国有企业抓大放小和战略性调整的改革思路，逐步将其改革成为市场机制引导、非政府投资的教育机构。因为职业教育是不具有公共产品性质的人力资本投资，不属于政府必须投入的领域，如果这些教育都由政府财政投入，财政会不堪重负。

（四）优化科学技术投入结构，强化技术资本积累

技术创新和扩散运用越来越成为支撑经济增长速度、提高增长质量的主要生产要素，但不是所有的技术研发都需要政府投入。而且如果政府投入结构和方式不合理，会造成效率低下。直接的应用性的产业、产品技术和工艺创新应由市场引导，财政资金过多地以补贴方式投入，难免会因为信息不对称等原因被骗取，所发挥的作用也会打折，甚至会对私人和企业的研发投入有挤出效应。财政资金应集中于基础科学研究和重大基础性的技术创新、大面积带动产业升级和大幅度提升科研水平，即政府应该集中力量办科技大事。因为产业升级和革命的基础是产业技术创新和革命，而产业技术创新和革命的基础是重大的、关键的、核心的、基础性的技术创新和革命，技术持续创新和革命的基础是科学持续创新和革命，科学持续创新和革命的基础是人才。

五 、小 结

“政府是否需要制定和实施产业政策”是一个伪问题。中国政府实施的旨在调整产业结构和提升产业质量的产业政策，在取得成效的同时效果不太理想，主要原因是对理论的误解或误导。本文认为，应把政府以优化产业结构和提高产业素质的产业政策作用重点转移到生产要素上来：一是政府应保护自然要素、提高自然要素质量、提高利用效率和保障可持续利用;二是政府直接或间接地积累公共物质资本，主要是投资建设各类公共基础设施;三是通过加强教育和优化教育结构，积累人力资本和优化人力资本结构，主要是进一步有意识地把国家的教育政策与产业政策对接起来，进一步提高基础教育质量、提供普惠化的优质基础教育资源，逐步改革现有高等教育投入结构，让真正的职业教育走市场化和社会化道路;四是优化科学技术投入结构，强化技术资本积累。

参考文献：

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