新中国70年外贸体制机制改革经验研究

王拓

摘 要：2019年是中华人民共和国成立70周年，在这一历史节点上，回顾和总结新中国外贸体制机制改革的历史经验具有重要的指导意义。本文首先梳理了新中国成立以来外贸体制机制改革的历程，分析了当前正在推动的改革进程和由此取得的伟大成就，提炼总结了新中国成立以来外贸发展的成功经验，指出体制机制改革对中国外贸实现历史性转变起到巨大的推动作用，而外贸体制机制改革的关键在于正确处理政府与市场的关系、以开放倒逼国内改革、融入经济全球化浪潮和形成国际竞争优势等。同时总结了外贸体制机制改革过程中的总体状况及存在的主要问题，比如突破性制度创新推进阻力大、政策碎片化、法制建设滞后、要素流动不足、市场主体待遇存在差异和国际经贸规则引领能力不强等。最后根据存在的问题提出相关建议，为今后进一步进行深化改革、构建全面开放新格局和实现高质量发展提供参考。

关键词：新中国70年;外贸体制机制改革;对外开放

中图分类号：F711文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2019）09-0003-09

新中国经过70年的经济发展，40年的改革开放，外贸体制机制不断创新，有效促进了对外贸易的发展、经济的繁荣，也推动了国内相关体制机制的改革，成为中国持续健康发展的重要动力。梳理中国外贸体制机制改革历程，总结外贸体制机制改革的成功经验，找出当前改革中存在的主要问题，对未来迈向改革开放新征程、构建全面开放新格局具有重要的战略意义。

一、新中国70年外贸体制机制改革的成功经验

外贸领域既连接生产和消费，又连接国内和国际市场，是中国最早进行改革开放、市场化程度最高的领域之一。外贸体制机制改革始终走在全国前列，成为推动改革开放的重要引擎。外贸体制机制改革的成功经验可以归结为如下几点：

（一）正确处理政府与市场的关系是改革的核心

党的十八届三中全会提出“经济体制机制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场关系”。中国外贸体制机制改革经历了一个从政府完全管控的计划经济到逐步建立、完善社会主义市场经济体制转变的过程。这个转变过程，其实是从政府直接进行资源配置向市场在资源配置中起决定性作用转变的过程。

中国外贸体制机制改革，伴随着市场力量的壮大，实现了政府职能从“直接管理型”向“因势利导型”[1]转变。新中国成立初期，为建立起社会主义基本经济制度，对外贸实行国家直接管控。1949年11月，成立中央人民政府贸易部，建立了中国社会主义对外贸易政府机制。1953年，成立了15家国家级专业外贸公司，受外贸部统一领导管理[2]。外贸的统一领导和指令性任务是为了满足当时国内的生产需求，更是为了探索建立社会主义经济体制。此时中国国内没有进行对外贸易的基础，政府的直接管理有其合理性和必然性。1978年， 党的十一届三中全会作出了实行改革开放的决策，并将全党工作重点转移到经济建设上来。政府开始引导建立本国的外贸企业，调动企业发展的积极性，逐步降低政府直接进行资源配置的作用。1984年9月，经济贸易部发出《关于外贸体制机制改革意见的报告》的通知，强调了加强对外贸易的行政管理、充分调动外贸企业的经营积极性和加强经济调节手段等内容。开始推动简政放权策略，打破“吃大锅饭”的局面，逐步将外贸经营权下放至部委和企业，实行出口承包经营责任制。1992年，党的十四大明确提出，中国经济体制机制改革的目标是建立社會主义市场经济体制。此时的政府行为已经从直接管控改为间接管理，建立经济调节体系，引导本国产业发展。2001年，加入世界贸易组织之后，中国遵照入世承诺，对管理体制进行深化改革，以国际规则为标准逐步理顺政府管理制度;同时随着中国外贸、外资等领域的快速发展，市场力量不断增强，面对外贸发展中存在的体制机制障碍，进行制度性清理和改革。2012年，党的十八大以来，中国全面深化改革，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制机制改革”，构建全面开放新格局。此时，中国向着建立现代化经济体系不断迈进，发挥政府在外贸发展中的引导作用，打造服务型政府，让市场更好地发挥资源配置中的决定性作用。

中国外贸体制机制改革的过程，是一个政府与市场力量不断转变的过程，市场在政府的干预和引导下不断壮大，政府在资源配置中的作用不断弱化;是一个政府管理体制不断升级的过程，从简单的行政指令、统一管理向建立起现代化经济体系迈进的过程;是一个从政府把控要素流动向市场力量决定资源配置，资源配置效率不断升级的过程。

（二）不断扩大开放力度，以开放倒逼国内改革

在新中国70年的制度探索中，改革开放成为一条行之有效的国家方略，以开放促改革、以开放谋发展，增强经济的综合国际竞争力。对外开放是中国外贸体制机制改革的重要内容，也成为推动中国从高度集中的计划经济转变为社会主义市场经济的关键因素[3]。

中国加入WTO后，履行入世承诺，中央集中清理了2 300多部法律法规和部门规章，地方政府共清理地方性法规和政策19万件[4]，彻底清除了与世界融合过程中的体制机制障碍。进口商品关税总水平从2001年的15.3%降至2012年的9.8%。其中，工业品平均税率降至8.9%，农产品平均税率降至15.2%。同时，在其他非关税措施方面，中国仅保留依据国际公约及WTO规则下为了保证生命安全和环境等实施进口管理产品许可证之外，自2005年1月起，对424个税号产品的进口配额、进口许可证和特定招标等非关税措施全部取消。在服务贸易市场准入方面，在世界贸易组织服务贸易分类的160个分部门中，中国开放了100个部门，在金融、电信、建筑、分销、物流、旅游和教育等众多领域为外资企业提供了市场准入机会，开放范围已经接近发达国家的平均水平[5]。党的十八大以来，中国先后在上海等地设立自由贸易试验区，在海南探索建立自由贸易港，在北京作为服务业开放试点，集中对现有体制机制进行突破，尤其是在服务业领域构建对外开放新格局。

中国的开放分为自主开放和协议开放，两种开放相互作用，对政府管理体制机制提出更高要求，实现了对体制机制改革的倒逼。改革开放以来，为积极利用国际资源，满足国内发展需要，中国逐步放宽了外资准入限制，一批外资企业进入中国市场。外资企业的进入，在产生技术外溢的同时，也加剧了市场竞争。具有较强竞争力的外资企业进入，迫使国有企业和民营企业为争夺生存空间而不断进行学习和创新：一方面，学习外资企业高效的管理模式、先进的技术和生产服务理念;另一方面，加强具有自身特色内容的创新，两者结合有效地提高了本国企业的生产率。生产率较低的企业无法在市场竞争中生存而退出，资源向更高生产率的企业流动，提升国内产业的整体资源配置效率。同时，外贸领域的开放也对国内其他领域体制机制产生冲击，要求更高层次的营商环境，对政府效率提出了更高的制度标准。

（三）积极对接国际规则，融入经济全球化浪潮

新中国成立70年来，我们不断探索建立中国特色社会主义市场经济体制，与世界规则接轨，为国内改革提供了方向，为建设现代化的市场经济体系提供了重要借鉴经验，同时也为融入经济全球化浪潮提供了契机，为发挥中国比较优势提供了广阔的空间。

对接国际规则，为探索建设具有中国特色的社会主义市场经济体制提供了重要的国际经验。目前，世界上主要的国际规则是由发达国家制定的，虽然与中国的社会体制不同，但是经过发达国家多年的探索，有其合理之处。因此，对接国际规则，融入世界经济体系，以国际标准要求国内体制机制改革成为重要经验，是提高社会劳动生产率的有效途径。1980年4月17日，IFM恢复中国的合法席位。1980年5月，中国在世界银行、所属国际协会及国际金融公司的合法席位得到恢复，中国在世界银行有投票权。随着中国在世界金融体系地位的恢复，经常项目可自由兑换，中国金融体系开始与世界接轨，人民币可以实现与世界货币的汇兑，外汇规模开始增长。1986年，中国申请“复关”，在全面参照关贸总协定的基础上，不断推进市场经济导向的经济体制机制改革。2001年11月10日，世界贸易组织第四届部长级会议审议通过关于中国加入世界贸易组织的决定，中国经济进入高速增长期。在探索建设中国特色社会主义市场经济体制过程中，以世界先进的规则体系和管理模式对国内进行改革，以对接国际规则加深与世界的融合，在融合发展中不断对国内的法律制度、管理模式、监管体系、信用体系和融资体系等提出了更高的管理标准，也理顺了政府机构纵向管理机制和横向联系机制，促进了政府与市场关系的协调发展，也激发了市场主体的活力。

融入世界分工体系，借力经济全球化发挥比较优势。21世纪中下叶，世界分工体系趋于精细，大型跨国公司基于全球要素禀赋进行产业转移。之后伴随互联网技术的发展，全球要素流动开始加速，发达国家由经济服务化向服务国际化发展，服务贸易发展开始加速。中国正式成为世界贸易组织一员，开启了经济全球化新征程，自身的比较优势向国际竞争优势转变。同时，区域合作进程不断加快，2001年中国加入曼谷协定，这是中国加入的第一个具有实质性优惠安排的区域贸易协定。此外，中国与南非和东盟开展了自由贸易协定的谈判;同时积极推动了图们江地区开放协定、澜沧江—湄公河次区域合作机制的建设。2010年6月21—23日，《亚太贸易协定》第36次常委会在蒙古召开，中国、孟加拉国、印度、韩国、老挝和斯里兰卡6个成员国就《亚太贸易协定》第四轮关税减让谈判、投资和贸易便利化框架协定、非关税措施、原产地规则及蒙古加入《亚太贸易协定》等议题进行了深入磋商，取得了广泛共识。目前，中国已经与全球一百五十多个国家和地区签订了双边贸易协定或经济合作协定[5]。中国不断与其他国家深度合作，扩大自身发展空间，为促进贸易发展和双边投资合作开创了发展空间，而中国人口众多，也为世界各国提供了广阔的市场空间，成为中国与外资企业的共同选择，形成双赢局面。因此，中国与其他国家合作的加深，既推动了中国比较优势的发挥，也给其他国家带来了发展机遇，推动了经济全球化的进程。

（四）鼓励发展加工贸易，形成国际竞争优势

中国外贸体制机制改革既带来了外貿的快速发展又提升了国际影响力，形成了经济发展的强大内在制度因素，而以加工贸易为主要贸易形式的选择，成为推动自身比较优势向国际竞争优势转化的有效途径。

选择加工贸易作为贸易形式，是中国发挥比较优势的释放载体，也是国际竞争优势形成的起点。改革开放初期，中国产业发展落后，与国外在管理经验、技术积累和资金使用等方面均存在巨大差距，外汇储备十分有限，但是中国具有土地面积广阔、人口众多和劳动力成本低等优势。推动加工贸易发展，开展“三来一补”贸易，成为中国融入世界分工体系，嵌入全球价值链，发挥自身比较优势的重要途径。对于外资企业来说，可以充分利用要素禀赋优势，极大地降低企业生产成本;对于中国企业来说，一是可以通过贸易“大进大出”的形式，快速增加中国外汇储备。二是以加工贸易创造大量工作岗位，解决国内劳动力就业问题。三是向国际跨国公司学习先进的管理经验和技术，逐步提高劳动生产率。同时，由于技术外溢的作用，国内外要素快速流动，国内企业通过学习模仿并进行“二次创新”，由此推动产业向价值链高端延伸，逐步形成发展中国家的“后发优势”。

构建贸易促进体制机制改革，成为推动中国比较优势向国际竞争优势转化的制度动力。为了发展加工贸易，中国在体制机制上进行了诸多探索。改革开放初期，在邓小平对外开放和经济体制机制改革思想的指引下，中国开始探索以加工装配为主的贸易创新模式，兴办了面向国际市场的出口型特区，由早期的“三来一补”形式向来料加工和进料加工方式转变，并建立保税区，推动加工贸易进入海关特殊监管区。1994年，国家税务总局颁布了《出口货物退（免）税管理办法》，实行出口退税政策。出口退税政策激发了企业发展加工贸易的积极性。1995年11月，国务院批复了《关于对加工贸易进口料件试行银行保证金台账制度》。1995年11月，国家计划委员会、对外贸易经济合作部、海关总署和中国银行发布了《关于对加工贸易进口料件试行银行保证金台账制度暂行管理办法》，加工贸易保证金台账制度正式确立。加工贸易政策重点也逐渐从20世纪80年代的扶持鼓励转变为调整结构、规范秩序、加强综合监管等方面。1995年，加工贸易超过一般贸易，成为中国第一大贸易方式。1999年12月，国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部等部门联合发布《关于加工贸易企业以多种形式缴纳税款保证金实施办法》。2000年，国务院批复了海关总署的《中华人民共和国海关对出口加工区监管的暂行办法》，同年，国家税务总局制定了《出口加工区税收管理暂行办法》，促进了加工贸易的健康稳定发展。随着中国经济发展水平的提高，比较优势不断增强，逐步向全球价值链上游升级，加工贸易占比逐步下降，一般贸易比重不断攀升。2004年以来，中国在多次下调甚至取消部分高耗能和资源型产品出口退税的同时，也限制和禁止了部分相关产品的加工贸易，环保标准不断提升，新能源和节能环保产品出口大幅增长。2008年，中国一般贸易方式进出口超过加工贸易，同时机电产品外贸占比不断攀升，标志着中国进入重工业发展阶段，形成了历史性的转变。

二、当前中国外贸体制机制改革的总体情况及取得的成就

当前，中国经济发展进入新时代，在产业结构、市场主体结构和要素结构等方面均实现新的突破，同时，也面临增长动力转换、产业升级、营商环境改善和要素禀赋结构升级的诸多任务，中国已经由“要素流动型开放”向“规则制度型开放”转变。为此，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“完善和发展中国特色社会主义制度，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制机制改革”，“加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系”。党的十九大报告指出，“中国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。为此，中国积极构建现代化经济体系，推动形成全面开放新格局，并取得了巨大成就。

（一）当前中国外贸体制机制改革的总体情况

纵观新中国70年的发展，外贸体制机制改革在探索中前进，在前进中摸索，实现了对外开放与对内改革的统一。对外，加大开放力度，形成对内改革的倒逼机制;对内，不断深化改革，形成对外开放的促进机制。两种机制相互协调、相互作用、共同推进。

对外开放，构建全面开放新格局。党的十八大以来，中国以“一带一路”建设为重点，以京津冀、粤港澳、长三角和长江经济带等内地区域为支撑，以自由贸易试验区、服务业扩大开放试点和服务贸易创新发展试点为突破前沿，构建“陆海内外联动、东西双向互济”的全面开放区域性布局。以自由贸易区建设为载体，探索建设自由贸易港，以服务业开放、发展服务贸易为重点，推动高技术含量、高附加值的战略性新兴产业发展，形成了从整体产业到重点领域的立体式布局。为此，国家先后出台了《北京市服务业扩大开放综合试点总体方案》《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》《海南自由贸易试验区总体方案》《粤港澳大湾区发展规划纲要》等，从加强对外开放水平入手，在各个领域加强制度性改革探索，深化简政放权，打破现有体制存在的制度性壁垒，倒逼国内体制机制改革。

对内改革，由对外开放向国内规制深化。随着外贸体制机制改革的不断深化，改革范围不断扩大，已经从对外开放不断深入到国内规制的层面。与之相关的国内改革是公平竞争、知识产权、管理透明度和劳工标准等内容。一是在国有资产管理体制方面，国务院印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，加强国有资产管理制度建设，改革国有资本授权经营体制，以促进国有资产保值和增值为目的进行结构性、战略性重组。二是激发市场主体活力，优化营商环境，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的一流企业，对国有企业、民营企业和外资企业平等对待。三是加大知识产权保护力度，完善知识产权交易和运用制度，为此先后印发了《知识产权认证管理办法》《专利标识标注不规范案件办理指南（试行）》等，完善创新管理体制及市场监管体制。四是优化营商环境，增强政府管理的透明度，降低企业营商成本，简化行政审批流程，缩短各种办事和审批流程及时间成本，延长外籍人员停留时间，降低外资企业营业壁垒，推动国内外资质互认等，打造高效、透明、便利、具有国际一流标准的营商环境。

（二）中国外贸体制机制改革取得的成就

首先，对外贸易蓬勃发展。2013年，中国进出口总额达到4.16万亿美元，超过美国成为世界第一货物贸易大国，并在之后持续保持世界第一。中国以“一带一路”倡议为统领，构建全面开放新格局，与世界各国的经贸往来不断加深，区域合作迈上新台阶，成为不断提升国际影响力的重要举措。2018年，中国与“一带一路”沿线国家贸易所占比重继续提升，达到27.4%。与沿线国家双向直接投资达到156.40亿美元，同比实现8.9%增长率。成功举办了首届世界进口博览会，共有来自172个国家或地区的3 617家境外企业参展，成交额达到578亿美元[6]。中国在国际上不断发声，推动经济全球化发展，为中国在国际地位的提升奠定了良好的基础。

其次，市场主体结构和贸易方式不断优化。根据商务部数据显示，贸易主体结构发生重大改变，2018年，中国民營企业已经成为第一大外贸经营主体，出口占比提升至48.0%;贸易产品结构不断优化，一般贸易出口占比提升至56.3%。除了劳动密集型普通工业产品加工外，资本密集型产品也成为中国新的比较优势，高附加值产品出口稳步提升，成套设备出口超过1 300亿美元，汽车出口121.6万辆[7]。当前贸易中，外贸市场多元化发展;贸易主体民营企业、外资企业和国有企业并行;商品结构高附加值贸易不断增多，从劳动密集型向知识技术密集型改变;关税水平不断降低，贸易条件逐步改善;贸易对整体国民经济发展的贡献更加突出，作用更加明显。

再次，中国营商环境不断优化，始终保持着全球外商投资首选地之一的地位。中国吸引外资规模已连续24年居发展中国家首位，这得益于中国持续对营商环境的不断优化。世界银行发布的《2019年营商环境报告：为改革而培训》明确指出，中国对中小企业在近一年内实施的改革数量创下记录，营商环境一年内提升32位，从全球78位跃升至46位，在开办企业、办理施工许可证、获得电力、纳税和跨境贸易等方面改革中取得突出进展。以服务企业为出发点的持续性改革，造就了中国成为对外直接投资最具吸引力的经济体。

最后，要素禀赋结构不断优化升级，人口优势正在逐渐向人力资本优势转化。中国是具有14亿人口的大国，随着教育水平的不断提升，正在将劳动禀赋优势逐渐转变为人力资本优势。人力资本逐渐丰富，人才培养在数量和质量上均有显著提升，技术工人和高素质人才数量不断增加，为中国发展高新技术产业、促进产业升级提供了具备技术和信息的人力资本优势。

三、当前中国外贸体制机制改革中存在的主要问题

（一）突破性制度创新推进阻力大

新旧管理规制并存，成功经验推广受阻。为了推动改革的不断深化，中国加大开放力度，不断探索新制度、新政策，对传统外贸体制进行改革和完善，以满足经济高质量发展的需求。但是中国改革开放进程是试验式、渐进式、探索式的，通常先选择一个地区作为试验基地，进而将成果经验推广至全国。因此，这种渐进式试验就会在区域和全国，试验做法和传统体制之间产生矛盾，如果不能从中央进行统一协调式推进，则容易形成试验区成功经验推广受阻，进程缓慢等现象。

包容性制度创新和突破性制度创新阻力大。当前，中国已经从要素流动型开放向制度型开放转变，一方面，是为了适应发展中出现的新业态新模式，另一方面，是为了建立具有国际一流标准的规则制度。若要建立新型规则制度，对体制机制改革进行探索，一般会出现两种情况：一种是包容性制度创新，属于在当前体制机制内，不缺空白，已达到优化和完善的目的，与当前制度存在相容性。另一种是突破性制度创新，是对当前存在的体制机制进行改变，并且可能牵一发动全身，实行一系列的改变措施，甚至重塑规则制度体系。当前中国的外贸体制机制改革需要两者结合，既要补充完善当前制度，也要改变不合理的制度。如果是后者，则需要国家高层统一指导，形成系统性改革;如果仅仅在地方试验区内进行，则由于受到各垂直管理部门束缚，无法进行切实有效的制度性突破。例如，对服务出口实行免税政策，在具体执行过程中，这与国家以前的税收制度不符，地方并没有税收赦免权力，因此，在政策落实过程中推行阻力很大。

（二）开放政策呈现碎片化，政策与产业发展不协调

当前，中国在各个试点地区推动新型政策体系时，往往会出现新政策新举措在具体落实时较为困难。一方面，是由于政策呈现碎片化现象，导致政策协调性差，不易落实;另一方面，是由于政策制定与产业发展不协调。

在改革政策执行过程中，往往会出现政策落地难的现象，这主要是由政策碎片化造成的。制度改革不系统：一是政策之间存在差异性。一项政策的推行既需要相关政策的修改和配合，也需要相关部门执行。但由于各个部门之间的政策探索存在差异，所以会出现彼此之间不匹配的状况，造成多部门政策口径不统一。二是受到相关部门领导机构限制。通常是一个部门根据实际情况所制定的政策，或者借鉴其他地区或国家做法进行效仿，这种政策通常是部门的单一行为，或者受到省市某一層级的认可而推动，但是在具体落实过程中，通常会产生联动效应，容易与其他相关部门的垂直领导机构产生意见分歧。相关部门的政策无法推动最终导致了本项政策的无法落地。比如，现在全国推行负面清单制度，其中明确了各个部门的市场准入情况，凡是没有列在其中的均可以进入。但是在执行过程中，或者由于与一些传统的法律和指导政策产生冲突，或者由于执行部门对于责任问题的考虑，并不能完全按照负面清单执行，造成“准入不准营”现象。

政策与产业发展不协调：一是各领域开放水平存在差异，短板效应导致政策实施效果差。比如，外企医院在国内开设医疗机构，医生在手术前往往会给病人购买一份相关保险，但是由于中国根本没有相关保险业务，同时国内保险行业又不开放，保险业成为限制医疗领域发展的短板，束缚了医疗领域开放的实际效果。二是政策制定与当地产业发展需求不协调。国家在给予地方政策倾斜时，会制定一些利好政策，方便地方业务的开展，但有时会出现所制定政策与当地产业发展需求不协调的现象。比如，推动实施电子围网和制定报税清单，可以有效推动当地贸易发展，但这种贸易往往是货物贸易，地方如果主要以服务业为主导产业，则这种制度实施下来就对当地发展意义不大。

（三）法制建设滞后，法律体系不健全

目前，中国正在推动形成全面开放新格局，在开放过程中，货物贸易开放主要举措是降低关税，而服务贸易开放主要举措是开放市场。服务贸易开放背后的矛盾则来自于法律制度的建设和协调问题。外贸相关法律体系建设方面存在国内外管理模式不接轨、法律体系建设滞后和不健全等问题。

首先，国内管理模式与国际不接轨。当前，中国国内的管制措施是法律与管理政策相结合的模式，法律规定的范围比较宽泛，具体操作基本都在相关的政策文件之中。而发达国家主要是依据法律进行管理，相关的管制办法较少，政府、企业和个人均依法办事，政府干预度低。因此，在与国际规则对接时，存在法律体系不协调，也容易出现管理政策的不一致。这也是为什么中国一直在加大开放力度，但始终受到其他国家诟病的原因。

其次，中国法律体系建设滞后，与实际发展需求不协调。由于中国的法律制度改革常常是以政策出台为先导，经过试验后逐步上升至人大推动法律修改，而管理政策的出台则是基于中央对各领域的调研或是各地方的反映，已经处于落后产业发展的状态，因此，中国法律体系建设存在滞后现象。

最后，中国法律体系不健全，存在空白。目前，中国外贸法律有关税率、税收征管和退税等贸易促进制度存在不足，具体管理制度仅仅体现在税务和财政部门规章制度。因此，地方在推动执行过程中，可能由于各部门的政策不协调，受到很大的约束[8]。服务贸易领域问题较为突出，由于服务贸易所涵盖领域众多，贸易与产业涉及到各个领域的具体指导规则和行业标准，法律制度欠缺较为严重。比如，中国金融开放程度低，是担心开放程度过高，容易受到国际金融冲击，进而导致系统性风险。这种对风险的担心，其实是由于中国法律对投资者权益保护的缺失，也就是金融相关法律体系不健全，很多情况都需要政府采取金融开放“一刀切”或者出台相关管理规定的方式。

（四）制度性因素阻碍要素自由流动，影响市场资源配置效率

建设现代化经济体系，需要众多高级要素的积累以改变基础禀赋结构，推动产业升级，生产要素的自由流动成为推动经济发展的重要方面。当前随着技术的不断进步，传统的土地、劳动力和资本等生产要素不断向知识、技术、信息和数据等要素转化，成为推动经济发展的禀赋基础。但在要素流动中，管理机制管控较多，制度性交易成本较高，国内资源垄断性较强，阻碍了国内外要素的有效流动，导致市场配置资源效率较低。

制度性交易成本过高，对要素配置造成扭曲。在国际国内要素交换过程中，受到较多的体制机制阻碍，税收、关税和时间等因素增加了要素的流动成本，造成要素价格扭曲，市场在资源配置过程中产生自由错配现象，

资源要素垄断现象严重。目前中国大多数要素资源处在政府和国有企业的掌握之下，而政府和国有企业的运营存在行政流程，内部制度性成本过高，造成要素流动缓慢，效率较低。在人员流动方面，外籍人才的进入存在限制，入境手续繁琐、停留时间短;国内人才出境方面，受到国家管理限制，许多事业单位智库人才出境需要办理复杂的审批手续，在国外停留时间也受到严格限制，阻碍了国内外人才的合理交流。在资本和信息流动方面，各级政府之间、政府各部门之间都存在信息孤岛现象，以部门利益为出发点形成信息阻碍，造成整体统计数据偏差，信息失真等现象。

（五）市场主体待遇存在差异

国有企业、民营企业及外资企业的地位并不对等，外资企业享受“超国民待遇”。在中国的市场主体中，外资企业超国民待遇，国有企业受到政策倾斜较大，民营企业地位较低[9]。由于地方政府受到吸引外资业绩的要求，十分注重吸引外资，常常在税收、用地和融资等各方面制定各种优惠政策吸引外资企业入驻。而对于民营企业，由于民营企业常常占地少、重型资产缺乏，无法满足现有融资的资产借贷标准，造成融资难问题突出。而国有企业则有地方政府为之托底担保，相对容易很多。市场主体待遇的不平等，阻碍了市场主体的创新活力，甚至影响了民营企业的实际经营和存活空间。

（六）国际经贸规则的引领能力不强

由于世界贸易组织框架下多边服务贸易谈判僵持不下，以美国为首的发达国家TPP和TISA谈判聚焦服务贸易领域，从传统的商建筑、旅行、运输领域到知识密集型的电子信息、金融、知识产权、个人文化娱乐、跨境电子商务等领域制定新型的高标准规则，努力实现自身利益最大化。同时，全球数字技术和数字贸易的蓬勃发展，目前形成以美国和欧盟等发达国家和经济体为首，发展中国家并立的多方数字贸易规则格局，在个人数据隐私保护、跨境数据流动、数据本地化、数字跨境交易的标准化等方面交换意见。美国和欧盟等发达国家和经济体积极推动建立数字贸易统计规则，形成较为系统的数字贸易研究和实践体系，试图建立数字贸易全球性规则。但是中国目前尚未形成具有自身特色的产业和贸易促进政策体系，与国际之间存在一定差距。

四、深入推动外贸体制机制改革的政策建议

（一）以企业实际运营为出发点，推动政府从市场管理者向市场服务者转变

当前，中国在各试点地区的政策是以中央指导精神和政府调研中所反映出的问题为基础，进行体制机制改革探索。政府希望通过自己的管理体制和模式调整来提高市场效率，其本质上依然是管理型政府的作为。而管理型政府則会出现权责问题而容易形成政策碎片化和落地难等现象。开放型政策的制定其实是为了更好地促进企业发展、产业壮大，政府的作用是构建市场运营的基本制度规范，促进企业和市场的正常运营，引导产业健康发展，属于服务型政府。因此，在体制机制改革的措施中，需要以企业实际运营状况为出发点，对现有政策体系进行重塑。

首先，建立重点企业联系机制，以企业运营状况作为衡量政策的标准。对目前已经存在的产业、未来重点发展的产业以及市场主体进行重点筛选的企业，本着民营企业为主、国有企业为辅、外资企业共存的原则编制各领域重点企业观察清单。定时和非定时对企业进行摸底调查，以企业实际运营状况作为监测政策效果的标准。以企业享受政策、见到实效为标准，梳理政策在落地和执行过程中存在的限制性问题，增强不同政策领域的协调性。一方面，在税收政策、融资政策和财务政策等领域，注重政策的协调一致性;另一方面，增强海关、商务、投资和金融等各部门的机制协调性，切实发现现实存在的政策性难题，解决政策碎片化问题。

其次，建立过往政策废除机制，缩减各部门权力清单。当产业发展出现新模式，过去出台的管理政策已经不能适应现有发展趋势时，应及时对过往的体制机制进行全面梳理，及时停止或废除相关的不适用的管理办法或者法律条款。以产业和市场主体实际情况作为出发点，探索各部门对市场所需的切实管制范围，削减不必要的审批流程，缩减政府权力清单。同时，探索建立新型管理制度和办法，出台新的法律或者管理规则以适应新模式新业态。

（二）充分下放管制权，扩大改革前沿地区政策自由度

对上海和海南等自由贸易试验区、北京市服务业扩大开放试点和粤港澳大湾区相关城市等改革开放的最前线，中央应该给予政策倾斜，充分放权，激发地方政府管理体制创新积极性，扩大政策试验自由度。在改革开放之初，得益于中央对广东省的充分放权，广东成为全国最早的改革试验基地，在立法层面可以进行改革，并打破当时全国外贸统一规划的政策。现在对于全面深化改革的前沿阵地，依然存在着受到各部委基于以前规章制度垂直管理的限制，约束了地方政策落实，导致地方创新出的政策难以真正落地，在外资准入方面，出现了准入不准营的问题。因此，对放权给地方，应在划清基本底线的情况下，最大限度地让渡地方政策制定的自由度，从法规到政策探索上应给予最大程度的支持。

（三）完善法律制度建设，让政府、企业和个人行为均有法可依

由于中国存在法律制度建设滞后现象，一方面，需要根据国际管理制度和规则，不断对现有法律进行修订和完善，提高市场运营的法治环境建设;另一方面，确保政府、企业和个人的行为均有法可依，保证社会各级主体均受到法律保护。

一是加强政策探索和实践，在不断推动各试验区制度探索的同时，强化成功经验的复制和推广。加快将某一个试验区内成果经验在各试验区推广进度，加快将多个试验区内共同经验向全国推广进度。同时根据全国整体情况，进行适度政策调整和法律调整，形成从法律制度到具体管理实施措施的一致性。二是根据当前开放进度，修改法律和相关政策，减少“部门打架”“政策冲突”。根据在全国推广的试验区成功经验，对现有其他协同性政策之间存在矛盾和阻碍进行系统性清理，从中央到地方，对各级政府、各主管部门之间阻碍性政策进行清理。划清基本底线，只要不违反《宪法》，不对国家产生重大安全侵害的限制性措施，都应清理，形成法律体系健全、管理制度简单的管理模式，让法律与政策之间协调一致。三是根据国际管理制度和规则，对现有法律不足之处进行填补[10]，让市场和企业行为受到法律规范，让市场主体和个人利益受到法律保护。四是构建政府、企业和个人平等地位的法律制度，以真正保护社会各级主体的核心利益。中国法制建设的出发点不仅要确保各类市场主体的地位平等，同时也要确保个人、企业和政府的行为均有法可依。

（四）积极对接国际规则，创新开放发展模式

目前，中国已经制定了粤港澳大湾区发展战略，国家正式出台了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，其中应以毗邻港澳的深圳和珠海两地作为制度试验区，进行与港澳管理体制机制对接的创新试点。中国香港和澳门具有世界认可的开放度，高效灵活的管理机制，但由于在“一国两制”框架下，与内地体制机制存在差异。因此，可以借鉴欧盟推动的“单一市场”管理模式，将不同国家或地区的经济体制置于同一种类型的大开放市场之中。可以选择深圳和珠海作为与港澳制度对接的高地，探索港澳机制在内地施行的新型试验区。深圳和珠海一方面与港澳毗邻，具有先天发展优势;另一方面两地产业基础较好，容易与港澳形成产业和资源的优势互补;这两地也是中国最早一批推动改革开放的前沿阵地，思想和管理模式较为开放。只要守住基本底线，深圳和珠海完全可以成为国内与完善的市场经济体制进行等高对接、新型经济体制建设的前沿阵地，也将成为深化“一国两制”的新型试点地区。

（五）推动高水平营商环境建设，构建市场化资源配置机制

依据国际标准，建设透明、高效、便捷的营商环境。一是围绕市场主体，加强市场公平建设。对市场中各类企业给予公平待遇，不歧视、不偏向外资企业，实现各种市场主体依法平等经营竞争。政府推动建立企业诚信及评价制度，以政府助力、内外资企业合作模式推动建立企业信用评级制度，对有偷税、漏税、不公平竞争的企业在融资、政策等方面进行制裁。对不具备固定资产和重资产的服务类企业进行综合价值评估，结合信用等级，制定融资倾斜政策。二是围绕制度建设高效管理体制。以降低制度性交易成本、增强管理透明度为出发点，减少企业经营中多头管理、多步审批制度，在全国范围内建设“一站式”服务窗口，建设服务型政府。三是加强市场监督。完善知识产权保护制度，加大对知识产权侵权的打击力度，与信用评级、融资贷款等多项措施相结合，实现“重点打击”与“联合打击”相结合，维护市场竞争秩序。

降低要素流动壁垒，推动资源市场化配置。一是利用现代数字技术，加强资源对接，减少信息不对称带来的成本。搭建网络化公共服务平台，推动本地资源和信息共享，借助国内外著名网络平台实现宣传推广。二是探索提升货物、服务和人员的通关便利化制度。加强对港澳人员往来流动探索;各地制定高级人才列表，凡属于各地区紧缺的高级人才，施行协助退关，便利出入境制度;制定重点货物、服务、技术进口目录，对目录中内容实行零关税、低关税，对鼓励进口的技术制定专项基金，以企业为主体积极引进。

（六）探索数字贸易规则，提升国际规则引领能力

在经济全球化发展过程中，需要抢占新技术、新模式、新业态的国际规则高地，实现国际规则引领。在经济全球化发展的背景下，各国经济发展紧密结合，在经贸领域形成合作发展，共同促进的经济命运共同体。在这种情况下，通过制定国际规则加强经贸领域合作，成为中国崛起、提升全球治理能力的有效途径。当前，数字技术快速发展，在人工智能、物联网、区块链和虚拟现实等新型技术带动下，催生出各种新业態新模式，成为推动世界经济发展的技术动力。新技术所推动的新业态新模式需要相关的国际规则加以规范，为了保证中国新技术的创新和应用，抢占未来技术高地，中国应该加强对数字技术和数字贸易相关管理规则的探索，加强数字和技术的跨境流动、关税措施和数字监管等方面的探索，通过双边谈判、区域合作和多边磋商等途径推动符合自身利益的成熟管理规制国际化发展，占领国际规则制高点。

参考文献：

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[10]袁仁辉.市场开放视角下的中国对外贸易法律制度——成就、问题、挑战与完善[J].北京邮电大学学报（社会科学版），2014，（6）：27-34.

（责任编辑：刘 艳）